II SA/Wr 2956/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus, Protokolant Magda Mikus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2005r. sprawy ze skargi M. i L. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie części pawilonu handlowego oraz przebudowie parkingu przed tym pawilonem oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r., Nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. uchyliło w części / pkt.6/ decyzję Burmistrza Miasta S. P. z dnia [...]r., Nr [...]o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na rozbudowie części pawilonu handlowego oraz przebudowie parkingu przed tym pawilonem i orzekło o nadaniu pkt.6 brzmienia o treści: "6. linie rozgraniczające teren inwestycji przedstawione są na kopii z mapy ewidencyjnej w skali 1: 500 ..." , w pozostałym zakresie utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż realizując wniosek złożony przez Spółdzielnię Mieszkaniową "A" z siedzibą w J. G., przy ulicy W. S. [...], Burmistrz Miasta S. P. decyzją nr [...]z dnia [...]roku ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na rozbudowie części pawilonu handlowego oraz przebudowie parkingu przed tym pawilonem, przewidzianej do realizacji w S. P., przy ulicy M. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, iż zamiar, objęty wnioskiem, jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta S. P.. Z ustaleń części tekstowej i rysunkowej tego planu organ pierwszej instancji wywiódł bowiem, iż teren zamierzonej lokalizacji usytuowany jest w granicach dwóch obszarów, o nadanych im symbolach: - "M-U", przeznaczonego na cele "mieszkalno-usługowe" wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, socjalną i usługową, - "Kp", przeznaczonego w formie "tras i urządzeń komunikacyjnych, dróg i ulic, parkingów, garaży, stacji obsługi paliw, zajezdni oraz terenów kolejowych". W pisemnych motywach tego rozstrzygnięcia organ stwierdził także, iż nie zaistniały, w tej sprawie, przesłanki do zawieszenia postępowania lokalizacyjnego, wnioskowanego ze strony L. i M. małżonków M., współwłaścicieli działki gruntu, usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie tego terenu. Organ uznał bowiem, iż nie zostało jeszcze zakończone postępowanie, związane z wyodrębnieniem, ze Spółdzielni "A", nowej Spółdzielni Mieszkaniowej, a zatem organizacji tej w dalszym ciągu przysługuje przymiot strony postępowania, zakończonego tą decyzją. Odwołanie od tej decyzji złożyli L. i M., małżonkowie M. podnosząc, iż pomimo braku formalnego wyodrębnienia, ze Spółdzielni Mieszkaniowej "A", nowej Spółdzielni Mieszkaniowej odmowa zawieszenia postępowania w tej sprawie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawnych. W treści tego pisma strony podniosły także, iż organ I instancji powinien był zapewnić udział w tym postępowaniu osobom, które zamierzają wyodrębnić się z tej Spółdzielni, pomimo tego, iż osobowość prawna tej grupy inicjatywnej ma charakter "ułomny". W treści złożonego odwołania strony odwołujące się podniosły także, iż: - przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ I instancji nie zbadał, czy wniosek lokalizacyjny osób, działających w imieniu Spółdzielni Mieszkaniowej "A", został uzupełniony o uchwałę rady nadzorczej tej Spółdzielni, wymaganą zgodnie z jej postanowieniami statutowymi, - organ I instancji skonfrontował zamiar inwestycyjny z opracowanym "projektem architektonicznym", nie zaś ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, - granice terenu, objętego ustalonymi warunkami, przedstawione zostały w sposób nieczytelny, na wadliwym załączniku graficznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wydając skarżone rozstrzygnięcie wskazało, iż w myśl przepisu art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie przepisów szczególnych. Jak wynika z przepisu art. 43 tej ustawy organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie w sprawie z zakresu zagospodarowania przestrzennego, zobowiązany jest do ustalenia tych warunków w przypadku, gdy zamiar inwestycyjny pozostaje w zgodności z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami prawa. Przepis art. 46 ust 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, iż decyzja ta nie rodzi praw do terenu, nie narusza praw własności oraz uprawnień osób trzecich, jako że zagadnienia te są obojętne dla oceny zgodności bądź sprzeczności zamiaru inwestycyjnego z ustaleniami miejscowego planu. Dopiero na kolejnym etapie procesu budowlanego, związanym z zatwierdzeniem projektu budowlanego oraz uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestor zobowiązany jest do wykazania uprawnienia do terenu, w granicach którego zamierza zrealizować planowany obiekt budowlany. Z materiałów niniejszej sprawy wynika, iż w myśl postanowień planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta S. P., zatwierdzonego uchwałą nr [...], podjętą w dniu 19 października 1994 roku przez Radę Miejską w S. P., teren, objęty ustalonymi warunkami, usytuowany jest w granicach dwóch obszarów o nadanych im symbolach "MU" i "Kp". Z ustaleń części tekstowej miejscowego planu wynika, iż: (1). obszar o nadanym symbolu "M.-U" przeznaczony jest: (a). w formie podstawowej na cele "zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i jednorodzinnej z infrastrukturą techniczną, socjalną i usługową oraz zielenią służącą bezpośrednio stałym mieszkańcom tej zabudowy", (b). w formie uzupełniającej na cele "urządzeń usługowych nie służących bezpośrednio mieszkańcom tej zabudowy" oraz "zieleni publicznej", (2). obszar o nadanym symbolu "Kp" w formie "tras i urządzeń komunikacyjnych, dróg i ulic, parkingów, garaży, stacji obsługi paliw, zajezdni oraz terenów kolejowych". W ocenie Kolegium zamiar rozbudowy, w granicach tego terenu, pawilonu o handlowej funkcji, jak też przebudowy istniejącego przed tym obiektem parkingu nie stoi w sprzeczności z przeznaczeniem tego obszaru, przewidzianym w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie istnieją także w ocenie Kolegium podstawy do kwestionowania szczegółowych warunków lokalizacyjnych decyzji organu pierwszej instancji, za wyjątkiem tego, który poddany został reformacji, w ramach niniejszego instancyjnego rozstrzygnięcia. W pkt 1 i 2 szczegółowych warunków lokalizacyjnych tej inwestycji organ pierwszej instancji zasadnie określił, iż: - na etapie projektowym powinien być rozwiązany problem przejścia do sąsiedniego budynku handlowo-usługowego, położonego w granicach działki nr [...], należącego do małżonków M. oraz do schodów zewnętrznych, stanowiących przejście do obszaru budynków wielorodzinnych, - z uwagi na odrębne przeznaczenie obu obszarów planistycznych, zawierających się w granicach tego terenu, zamierzona rozbudowa pawilonu nie może ingerować w ten jego fragment, który nie jest przeznaczony na cele "mieszkalno-usługowe". W odniesieniu do pierwszego z przytoczonych warunków Kolegium stwierdziło, iż pomimo tego, iż umieszczony on został w pkt 1 tej decyzji związany jest z "ochroną uzasadnionego interesu osób trzecich", przed realizacją zamierzonej inwestycji. Jak wynika bowiem z przepisu art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane w skład katalogu wymogów ochronnych, związanych z tą ochroną, wchodzą także te, które nakierowane są na zapewnienie im "dostępu do drogi publicznej". Zgodzić się należy także ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, w myśl którego konkretyzacji tego warunku, podobnie jak pozostałych, poświęcony zostanie kolejny etap procesu budowlanego, związany z zatwierdzeniem projektu budowlanego i uzyskaniem pozwolenia na budowę. Dopiero na tym etapie procesu budowlanego inwestor zobowiązany będzie do wykazania, iż zaproponowane rozwiązania projektowe pozostają w zgodności z "przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej", tak jest stanowi to przepis art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy objął natomiast rozstrzygnięciem reformatoryjnym, opartym na podstawie prawnej z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., punkt 6 szczegółowych warunków lokalizacyjnych tej inwestycji, w ramach którego organ I instancji określił w formie "załącznika graficznego" przebieg "linii rozgraniczających teren inwestycji". Z pkt 6 decyzji z dnia [...] roku, jak też załącznika graficznego do tego rozstrzygnięcia, wynika, iż linie rozgraniczające teren tej inwestycji zakreślone zostały na odpisie z rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta S. P., a zatem dokumencie w przepisie nie wymienionym. Należy podzielić zarzut odwołujących się, iż brak jest koniecznej szczegółowości tym liniom rozgraniczającym teren inwestycji, które zakreślone zostały w oparciu o ten załącznik, jak też nie budzącego wątpliwości ich dostosowania do terenu, wskazanego w treści wniosku inwestorskiego. Skład orzekający Kolegium stoi na stanowisku, iż uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie tej sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia jedynie z tej przyczyny, iż uzupełniona ona została o "niewłaściwy" załącznik graficzny byłoby niecelowe. Materiał dowodowy tej sprawy jest kompletny i zawiera także odpisy map ewidencyjnych tego terenu, o odpowiedniej szczegółowości i skali, umożliwiających określenie przebiegu granic rozgraniczających teren inwestycji, od innych nieruchomości. Dlatego też w ramach dokonanej reformacji organ II instancji uchylił dotychczasowy zapis pkt 6 szczegółowych warunków lokalizacyjnych tej decyzji, a następnie orzekł o nadaniu mu nowego brzmienia i uzupełnieniu o załącznik graficzny, w formie kopii mapy ewidencyjnej części miasta S. P., zawierającej dokładny i "zamknięty" przebieg linii rozgraniczających teren inwestycji. Pozostaje on w pełnej zgodności z granicami inwestycji, zakreślonymi w treści wniosku inwestorskiego. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził, iż zasadnie przyjęto, iż wobec braku formalnego zakończenia postępowania sądowego, zainicjowanego w celu wyodrębnienie się ze Spółdzielni Mieszkaniowej "A" nowej Spółdzielni Mieszkaniowej, organizacji tej w dalszym ciągu przysługuje przymiot strony postępowania, związanego z wydaną decyzją ustalającą. W materiałach niniejszej sprawy brak jest także dowodu na to, iż grupie członków tej Spółdzielni, która postępowanie to miała zainicjować, przysługuje osobowość prawna, a zatem do czasu prawomocnego wyodrębnienia się nowej organizacji spółdzielczej nie może im przysługiwać przymiot strony postępowania, zakończonego wydaniem decyzji lokalizacyjnej. Podniesienia wymaga także fakt, iż na etapie postępowania lokalizacyjnego organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do badania, czy wniosek lokalizacyjny powinien być uzupełniony o dodatkową zgodę innych organów statutowych Spółdzielni "A", poza zarządem, uprawnionym do działania w imieniu tej Spółdzielni. Brak uchwały tych organów może mieć natomiast wpływ na ocenę odpowiedzialności organów zarządczych tej Spółdzielni, przed jej pozostałymi organami statutowymi, o ile istotnie w myśl postanowień tego statutu zgoda ta była faktycznie wymagana. Również zdaniem Kolegium chybiony jest zarzut odwołujących się, w myśl którego organ I instancji pominął w tej sprawie konfrontację zamiaru inwestycyjnego z faktycznymi ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawartość tematyczna tego planu została wykazana, w oparciu o wypisy z części tekstowej i rysunkowej tego planu, a ich treść w świetle tych dokumentów nie budzi wątpliwości znaczeniowej. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak wyżej. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. i L. M. zarzucili, iż skarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa polegającym na niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego które wyraźnie określają obszar przeznaczony pod parking i który nie został uwzględniony tak w treści jak i w załączniku graficznym do zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących zaskarżona decyzja wydana została na teren, na którym inwestycja została już w większej części zrealizowana. Wydanie więc decyzji stanowi sposób na legalizację samowoli budowlanej. Fakty te znajdują swoje uzasadnienie w załącznikach numer 1 i numer 2. Podnieśli także, że zaskarżona decyzja narusza prawo do drogi służebnej tj. jedynego dojazdu do obiektu będącego ich własnością. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko oraz argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje legalność zaskarżonej decyzji administracyjnej oceniając prawidłowość zastosowania przepisów i ich wykładnię, a więc zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa na tle stanu faktycznego ustalonego w chwili wydania decyzji. Biorąc pod uwagę tak ograniczony zakres kognicji, Sąd rozpatrując niniejszą skargę uprawniony jest jedynie w tym postępowaniu do zbadania, czy zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G.z dnia [...]r., Nr [...]odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 &1 lub art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1270/. Wskazać przy tym należy, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz.1271 ze zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, co oznacza, że cyt. wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga M. i L. M. nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organów nie dają podstaw do uchylenia tak decyzji organu odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Uchylenie bowiem decyzji administracyjnej względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w razie istnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy /art.145 § 1 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Takie zaś wady i uchybienia nie występują w niniejszej sprawie. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz.139 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji I tak zgodnie z przepisem art.2 ust.1 tej ustawy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. W myśl zaś art. 7 ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym. Omawiana ustawa w art. 40 ust. 1 stanowi, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1 ustawy, na podstawie przepisów szczególnych. Z powyższej regulacji wynika zatem obowiązek zgodności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zasadę tę potwierdza również art. 43 ustawy, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to tyle, że jeżeli zamierzenie inwestycyjne strony jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to właściwy organ administracji nie może odmówić wydania pozytywnej decyzji w tym zakresie. Podkreślić przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest warunkiem wstępnym, podstawowym i niezbędnym dla rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, co znajduje potwierdzenie w przepisie art. 47 ustawy, zgodnie z którym warunki zabudowy i zagospodarowaniu terenu ustalone w decyzji warunki, wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Niewątpliwe jest w sprawie, że teren , na którym planowana jest sporna inwestycja oznaczony jest w ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego miasta S. P. , uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. P. z dnia 19 października 1994r. /Dz. Urz. Woj. Jeleniogór- skiego Nr 47 z 2 grudnia 1994r./ symbolem "M – U" oraz symbolem "Kp". Podstawowe przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem "M-U", zgodnie z ustaleniami w/w planu, to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna z infrastrukturą techniczną, socjalną i usługową oraz zielenią służącą bezpośrednio stałym mieszkańcom tej zabudowy. Teren zaś oznaczony w opisanym wyżej planie jako " Kp", to teren przeznaczony pod drogi, ulice, parkingi, stacje obsługi paliw, zajezdnie oraz tereny kolejowe. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie części pawilonu handlowego oraz przebudowie parkingu przed pawilonem przy ul. M. [...] w S. P., nie może być ocenione jako niezgodne z ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. P., uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w S. P. z dnia 19 października 1994r. /Dz. Urz. Woj. Jeleniogórskiego Nr 47/. Skoro jak to już wyżej Sąd podkreślił, obszar podlegający planowanej inwestycji przeznaczony jest zgodnie z ustaleniami ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. P. na cele mieszkalne i usługowe, a także może być w części przeznaczony na cele tras i urządzeń komunikacyjnych, gdy zaś w orzecznictwie Sądu Administracyjnego przyjęte zostało, że parkingi są elementem infrastruktury technicznej towarzyszącej budownictwu mieszkaniowemu i usługowemu / por. / por. wyrok z dnia 8 marca 1985r., sygn.akt II S.A. 602-613/84, ONSA Nr 1 z 1985, poz.13/, to nie jest zasadny zarzut skargi o niezgodności decyzji z ustaleniami w/w planu zagospodarowania przestrzennego Wbrew twierdzeniu skarżących, wydana przez organ pierwszej instancji decyzja z dnia [...]r. określa zgodnie z art.42 ust.1 pkt.5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. I tak w części dotyczącej warunków zagospodarowania teren, organ pierwszej instancji w pkt. oznaczonym lit.b wydanej decyzji ustalił, iż na etapie projektu należy rozwiązać problem przejścia do sąsiedniego budynku handlowo-usługowego / usytuowanego na działce nr [...]obr.6/ oraz schodów zewnętrznych stanowiących przejście do obszarów budynków wielorodzinnych. Tym samym Sąd w pełni podziela stanowisko organu odwoławczego, że dopiero na kolejnym etapie procesu budowlanego, związanym z zatwierdzaniem tego projektu, organ uprawniony do wydania pozwolenia na budowę rozważy, czy przedłożone rozwiązania pozwolą na zachowanie dostępności do tegoż obiektu, czy też dostęp ten uniemożliwią. Nadto stwierdzić należy, że zmieniony przez organ odwoławczy pkt.6 decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...]r., jak i załącznik graficzny do tejże decyzji , odpowiada postanowieniu art.42 ust.1 pkt. 6 w/ ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali. W konsekwencji powyższych ustaleń, stwierdzić należy, że zarzuty zawarte w skardze oraz materiał dowodowy zebrany w sprawie nie wykazały, by projektowana inwestycja naruszała interesy prawne skarżących. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej - nie wykazała, by decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów tak prawa materialnego jak i prawa procesowego. Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić skargi M. i L. M. i wobec tego oddalił ją w myśl art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. H.B. 14.06.2005r.