II SA/Wr 2967/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/, Asesor WSA Anna Siedlecka, Protokolant Kinga Kręc, po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Sygn. akt II SA/Wr 2967/2001 2 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. w oparciu o przepis art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy domu jednorodzinnego w zabudowie szeregowej oraz ogrodzenia na działce o numerze geodezyjnym [...], zlokalizowanej w L. przy ul. G . W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskiem z dnia [...]r. Pan A. S. zwrócił się do organu o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia przepisów Prawa budowlanego przy budowie domku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej oraz ogrodzenia na działce o numerze geodezyjnym [...], zlokalizowanej w L. przy ul. G . Z uwagi na to, ze złożony przez Pana A. S. wniosek nie czynił zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, pismem Nr [...] z dnia [...]r. organ wezwał wnioskodawcę do usunięcia stwierdzonych we wniosku braków. Po uzupełnieniu wniosku organ zawiadomił strony o wszczęciu, na wniosek strony, postępowania administracyjnego w sprawie budowy domku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej oraz ogrodzenia, na działce o numerze geodezyjnym [...], zlokalizowanej w L. przy ul. G., wybudowanych w sposób naruszający przepisy Prawa budowlanego. Jednocześnie organ wezwał strony do udzielenia wyjaśnień w przedmiotowych sprawach oraz przedłożenia uzyskanych pozwoleń na budowę oraz aktualnych aktów notarialnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przychylił się do wniosku Pana A. S. z dnia [...]r., w którym wnosi o wezwanie do udziału w postępowaniu przedstawicieli innych organów i instytucji, z uwagi na to, że nie uznał ich za strony postępowania. W wyznaczonym dniu stawili się: I. i A. S., K. R. oraz T. D . Z treści dokumentów przedłożonych przez strony wynika, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. Nr [...] z dnia [...]r., działka o numerze geodezyjnym [...] została podzielona na działki o numerach [...],[...],[...],[...], i że są to działki przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. W trakcie postępowania ustalono, że ogrodzenie wybudowane na granicy działki nr [...]; działką nr [...], na wysokości działek nr [...] i nr [...], oraz na granicy działki nr [...] z działką nr [...] jest ogrodzeniem pomiędzy działkami budowlanymi. Zgodnie z art.31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. nr 106, poz. 1126 z dnia 5 grudnia 2000r.) zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych. Wybudowane ogrodzenie nie spełnia tych przesłanek a tym Sygn. akt II SA/Wr 2967/2001 3 samym należy stwierdzić, że budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wymagał zgłoszenia i w rozpatrywanej sprawie nie mają zastosowania przepisy Prawa budowlanego. Ponadto ustalono, na podstawie dokumentów znajdujących się w Starostwie L., że druga ze spraw poruszona we wniosku Pana A. S., dotycząca budowy piątego budynku w zabudowie szeregowej, na działce o numerze geodezyjnym [...] i części działki [...], realizowana jest na podstawie decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...]r. (nr rej. [...]), wydanej przez Starostę L . Z treścią w/w dokumentów akta sprawy pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce o numerze geodezyjnym [...] i części działki [...] organ zapoznał strony postępowania w dniu [...]r. Odnosząc się do uwag Pana A. S. w kwestii zlikwidowania, przez Pana T. D., zaprojektowanych dróg w planie realizacyjnym, zatwierdzonym przez Urząd Miejski w L., (zał. graficzny do decyzji nr [...] z dnia [...]r.) należy stwierdzić, że przedstawia on plan realizacyjny osiedla domków jednorodzinnych P.G.R. K. W., na którym oprócz dróg wewnętrznych są również zaprojektowane ciągi piesze. Z powyższego planu jednoznacznie wynika, że podziałowi uległa część działki stanowiąca ciąg pieszy. Ponieważ decyzja pozwolenia na budowę w/w osiedla wygasła, nowi właściciele podzielonego terenu wystąpili z nowymi wnioskami o pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej. W załączniku do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...]r., wydanej dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej na działce nr [...], w L. – K. W., przy ul. G., której właścicielami są Państwo I. i A. S., widnieją zarysy projektowanego budynku, natomiast działka o numerze [...] nie jest zaznaczona jako działka stanowiąca drogę. Z treści załącznika opisowego nr [...] do w/w decyzji wynika, że warunkiem realizacji inwestycji i wykorzystania trenu, w pkt 4 ust. b, dotyczącym warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, było wykonanie opracowania obsługi komunikacyjnej i pieszej dla całego obszaru zabudowy jednorodzinnej Opracowania takiego Pan A. S. nie przedłożył. Po analizie treści pisma, w którym Państwo I. i A. S. odnieśli się do notatki służbowej spisanej w dniu [...]r, należy stwierdzić, że sprawy poruszone w tym piśmie nie mogą być przedmiotem postępowania prowadzonego przez tut. organ. Na podstawie powyższych materiałów dowodowych organ stwierdził, że nie nastąpiła likwidacja drogi (takiej nie zaprojektowano, Sygn. akt II SA/Wr 2967/2001 4 jak również nie wystąpiono do właściwego organu o pozwolenie na jej budowę, ani też jej nie wykonano), lecz z likwidacją działki budowlanej o numerze geodezyjnym [...], poprzez jej podzielenie, co nie może być tematem postępowania tut. organu. Wobec powyższych faktów organ stwierdził, że przy budowie ogrodzenia pomiędzy działkami budowlanymi, jak również budowie piątego budynku mieszkalnego na działce nr [...] i części działki [...], przy ul G. w L., nie stwierdzono naruszenia przepisów Prawa budowlanego, a tym samym postępowanie w sprawie jak wyżej stało się bezprzedmiotowe. Decyzję tę zaskarżył Pan A. S . Zdaniem skarżącego nie występuje w niniejszej sprawie przesłanka z art. 105 § 1, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W odwołaniu skarżący podniósł, że przed rozpoczęciem budowy osiedla domków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej była wydzielona działka nr [...] przeznaczona pod układ komunikacyjny: drogi, drogi pieszo - jezdne i place postojowe dla samochodów, dlatego protestował przeciwko podziałowi w/w działki i domaga się przywrócenia jej pierwotnego stanu. Z odwołania wynika, że w przekonaniu skarżącego podział i sprzedaż działki [...] (w części) oraz wydanie pozwolenie na budowę dodatkowego (piątego) domku dla Pana T. D. nastąpiło z naruszeniem prawa. Decyzja z dnia [...]r. Nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 z późn zm.) sformułowana została generalna zasada ustanawiająca obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę odnośnie do jakichkolwiek robót budowanych z wyłączeniem tych, które zostały wyliczone w art. 29. Ogrodzenia należą do urządzeń budowlanych (zdefiniowanych w art. 3 pkt 9) i ich budowa, zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 7, została zwolniona z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę. Jednakże, w myśl art. 30 ust. 1 pkt 2 (a nie art. 31 ust. 1 pkt 2, jak omyłkowo podano w zaskarżonej decyzji) budowa ogrodzeń od strony dróg ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz o wysokości powyżej 2,20 m, wymaga odpowiedniego zgłoszenia. W odniesieniu do pozostałych ogrodzeń, np. tych (pomiędzy działkami budowlanymi), których dotyczy zaskarżona decyzja, obowiązek zgłoszenia zamiaru ich budowy nie istnieje. Postępowanie w sprawie tych ogrodzeń słusznie umorzono jako bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowe okazało się także postępowanie organu I instancji w sprawie budowy piątego budynku w zabudowie szeregowej. Ustalono Sygn. akt II SA/Wr 2967/2001 5 mianowicie, że decyzją dnia [...]r. Nr [...] o znaku: [...], Starosta Powiatowy zatwierdził projekt budowlany i wydał Państwu M. i T. D. pozwolenie na budowę w/w budynku mieszkalnego na działce przy ul. G. w L., nr ewid. gruntu [...] i [...], w związku z czym zarzut o naruszeniu prawa mogącym być podstawą do dalszych działań organu nadzoru budowlanego należy uznać za bezpodstawny. Skoro, jak wynika z ustaleń, nie istniał stan faktyczny podlegający uregulowaniu w trybie przepisów ustawy Prawo budowlane, na wniosek strony lub z urzędu, prowadzone postępowanie, zgodnie z art. 105 §1 Kpa, należało umorzyć z powodu bezprzedmiotowości tego postępowania. Tak też się stało, dlatego kwestionowana decyzja PINB jest nie tylko słuszna ale i zgodna z prawem. Należy jedynie dodać, że organy nadzoru budowlanego nie są powołane do kontroli zgodności z prawem decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...]r, zatwierdzającej podział działki nr [...], na działki [...],[...],[...] i [...], o które to decyzje niewątpliwie chodzi skarżącemu. Organem właściwym w w/w sprawie jest Wojewoda D., do którego może się zwrócić strona zainteresowana. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w osnowie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Pan A. S. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, nakazanie rozbiórki ogrodzenia oraz uchylenie decyzji o podziale działki nr [...] w L . Zarzucił bezprawny podział tej działki i likwidację drogi dojazdowej, która umożliwiłaby dojazd do wybudowanych domków od tyłu. Umorzenie postępowania administracyjnego narusza przepisy Prawa budowlanego z 1994r., a zwłaszcza art. 87 tego Prawa. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła ojej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sygn. akt II SA/Wr 2967/2001 6 Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych decyzji administracyjnych. Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 145 § 1 tej ostatniej ustawy uchylenie decyzji, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku istotnych wad w postępowaniu administracyjnym lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa). Z art. 107 § 3 kpa wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Przepis art. 107 kpa zalicza do części składowych decyzji m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie zatem stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Dlatego obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej dyspozycji, co wypływa także z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9, kpa (zasada udzielania informacji) oraz w art. 11 kpa (zasada przekonywania, czyli wyjaśnienia stronie zasadności przesłanki rozstrzygnięcia). Chodzi zatem także o wytłumaczenie się, dlaczego organ administracyjny dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń lub dlaczego uznał go za niewłaściwy (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 1984r. sygn. akt SA/Po 1122/93, GAP 1986, nr 4, s. 45, wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1983r. sygn. akt I SA/ 178/83, ONSA nr 1, poz. 51). Z kolei na organie II instancji spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 kpa organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania narusza przepis art. 107 § 3 kpa. Sygn. akt II SA/Wr 2967/2001 7 W niniejszej sprawie w ocenie sądu, wymogi te zostały w pełni spełnione przez organy obu instancji, w szczególności organy zasadnie przyjęły bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego i w konsekwencji tego umorzyły to postępowanie. W nauce prawa administracyjnego przyjęto, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi się w art. 105 § 1 kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. Bezprzedmiotowość postępowania wynikać będzie z kilku różnych przyczyn, które można podzielić na podmiotowe i przedmiotowe. Przyczyny te mogą powstać na skutek faktów naturalnych lub na skutek zdarzeń prawnych. Chodzić tu będzie przykładowo o śmierć osoby fizycznej, ustanie bytu prawnego osoby sprawnej lub jednostki organizacyjnej, zmianę tytułu własności rzeczy, jej zniszczenie, o zniesienie uprawnień lub obowiązków, uchylenie podstaw prawnych do działania administracji publicznej w formach władczych w określonych sprawach. Bezprzedmiotowe stanie się postępowanie prowadzone przez organ, który nie został uznany za właściwy w sprawie w wyniku rozpoznania sporu kompetencyjnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 1996, s. 402). Orzecznictwo Naczelnego Sądu administracyjnego wskazuje na szczególne znaczenie odróżnienia przypadków bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty, a nie prowadzić do umorzenia postępowania, gdyż będzie to niezgodne z prawym uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (podkreśl. Sądu). W wyroku z dnia 16 stycznia 1982r. (sygn. akt I SA 1289/91, ONSA 1992, nr 1, poz. 17) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że brak przesłanek do uwzględnienia żądania trony nie czyni postępowania administracyjnego bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 kpa i nie oznacza, że postępowanie takie nie powinno być prowadzone. Dopiero wynik tego postępowania pozwala na ocenę zasadności wniosku strony. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie wskazuje, że z bezprzedmiotowym postępowaniem będziemy mieli do czynienia np. wtedy, gdy: roboty budowlane zostały wykonane, a postępowanie toczy się w sprawie pozwolenia na budowę (wyrok SN z 12.03.1993r. III ARN 2/93, nie publ.), żądanie strony dotyczy sprawy, która nie podlega rozstrzygnięciu Sygn. akt II SA/Wr 2967/2001 8 co do jej istoty przez organ administracyjny, co ujawni się w toku postępowania (wyrok NSA z 25.01.1990r., II SA 1240/89, ONSA 1990, Nr 1, poz. 16); postępowanie dotycz zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, którą Skarb Państwa już nie dysponuje (wyrok NSA z 27.06.1991r., SA/Ka 60/90, OSP 1993r. Nr 7-8, poz. 147). Bezprzedmiotowe będzie postępowanie prowadzone w sprawie o charakterze cywilnym, która nie została przekazana do właściwości organów administracji publicznej (wyrok NSA z 25.05.1983r., SA/Wr 185/83, ONSA I983r. Nr 1, poz. 37). Klasyczna postać bezprzedmiotowości postępowania ujawni się wtedy, gdy przedmiot rozstrzygnięcia w sprawie prawnie nie istnieje (wyrok NSA z 1.03.1984r. II SA 2085/83, ONSA 1984, Nr 1 poz. 23). Organy nie stwierdziły naruszenia prawa budowlanego przez inwestora w zakresie swej właściwości, o zbadanie czego wnosił skarżący, natomiast przedmiotem postępowania organu nadzoru budowlanego nie mogła być ani weryfikacja ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, ani o podziale działki nr [...]. W tej sytuacji zarzuty skargi uznano za bezzasadne i dlatego została ona oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.