II SA/Wr 297/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi [...]E. we W. sp. z o. o. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr SKO/OS-414/26/2021 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 14 stycznia 2021 r. nr SKO/OS-414/64/2020 oraz postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia 22 października 2020 r. nr GOS.6233.8.2019.XVI; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z 12 IV 2021 r. (SKO/OS-414/26/2021) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej jako "SKO"), po rozpatrzeniu zażalenia [...]E. Sp. z o.o. we W., utrzymało w mocy postanowienie z dnia 18 II 2021 r. (nr GOS.6233.8.2019.XVI) Prezydenta Miasta L. (dalej jako "prezydent") opiniujące negatywnie wniosek [...]E. Sp. z o.o. we W. o wydanie zezwolenia na zabieranie odpadów na terenie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...] oraz nr [...], obręb P. Postanowienie wydano w następujących okolicznościach: Pismem z 9 X 2020 r. Marszałek Województwa Dolnośląskiego (dalej jako "marszałek") zwrócił się do prezydenta o zaopiniowanie wniosku [...]E. Sp. z o.o. we W. (dalej jako "skarżąca") o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów na opisanej wyżej nieruchomości. Wystąpienie marszałka o opinię wraz z konieczną dokumentacją wpłynęło do prezydenta w dniu 9 X 2020 r. w formie elektronicznej. Postanowieniem prezydenta z 22 X 2020 r. (nr GOS.6233.8.2019.XVI) zaopinowano negatywnie wniosek powołując się na sprzeczność zamierzenia z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - dla południowej części L., rejon os. S., ul. [...] i autostrady [...], przyjętego uchwałą m [...] Rady Miejskiej L. z dnia [...] stycznia 2007 r. (Dz.Urz. Woj.Doln. Nr 58, poz. [...]) – dalej jako "MPZP". Postanowieniem z 14 I 2021 r. (nr SKO/OS-414/64/2020) SKO, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, uchyliło postanowienie prezydenta z 22 X 2020 r. (nr GOS.6233.8.2019.XVI) i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. SKO wyjaśniło na wstępie, że nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącej, jakoby postanowienie prezydenta zostało wydane po upływie ustawowego 14 – dniowego terminu na zajęcie stanowiska. Jakkolwiek bowiem postanowienie prezydenta nadano w placówce operatora pocztowego dopiero dnia 27 X 2020 r., to jednak postanowienie zostało wydane w dniu 22 X 2020 r., co potwierdza data zamieszczona w sentencji postanowienia. Biorąc zaś pod uwagę, że wystąpienie marszałka o wyrażenie opinii wpłynęło do prezydenta w dniu 9 X 2020 r., termin – zdaniem SKO - należało uznać za zachowany. W ocenie SKO postanowienie prezydenta należało jednak uchylić, bowiem prezydent nie wyjaśnił, który konkretnie przepis MPZP narusza opisana we wniosku inwestycja. Postanowienie SKO z 14 I 2021 r. (nr SKO/OS-414/64/2020) skarżąca zakwestionowała skargą złożoną do tutejszego Sądu. Prezydent, po otrzymaniu w dniu 4 II 2021 r. postanowienia SKO z 14 I 2021 r. (nr SKO/OS-414/64/2020), przystąpił po raz drugi do zaopiniowania i postanowieniem z 18 II 2021 r. (nr GOS.6233.8.2019.XVI) zaopiniował wniosek negatywnie. Postanowienie nadano w placówce wyznaczonego operatora w dniu 23 II 2021 r. W motywach uzasadnienia prezydent wyjaśnił, że zbieranie odpadów na terenie działek nr [...] oraz nr [...], obręb P., jest niezgodne z § 10 MPZP, który zakazuje realizacji przedsięwzięć wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Zaznaczono, że zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 IX 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) planowana przez skarżącą działalność, opisana we wniosku, należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzenie oceny o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być wymagane, co klasyfikuje się w § 3 ust. 1 pkt 83 - jako punkty do zbierania, w tym przeładunku: a) złomu, z wyłączeniem punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych, b) odpadów wymagających uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów z wyłączeniem odpadów obojętnych oraz punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Postanowieniem z 12 IV 2021 r. (SKO/OS-414/26/2021) SKO, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, utrzymało w mocy postanowienie prezydenta z 18 II 2021 r. (nr GOS.6233.8.2019.XVI). SKO wyjaśniło, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem prezydenta wskazującym na naruszenie § 10 MPZP. W chwili złożenia przez skarżącą wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów obowiązywało bowiem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 XI 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71). Z zapisów tego rozporządzenia nie wynika, aby wnioskowane przez skarżącą przedsięwzięcie zostało zakwalifikowane do przedsięwzięć, dla których wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Niezależnie od tego SKO uznało jednak, że zachodzi sprzeczność wniosku z MPZP z innych względów. Tereny nr [...] oraz nr [...], obręb P. oznaczone są w MPZP symbolem 101PU jako obiekty produkcyjne, składy i magazyny oraz zabudowa usługowa z wyjątkiem usług wymagających szczególnej ochrony przed hałasem oraz usług sportu, jeśli nie stanowią one funkcji wzbogacającej i uzupełniającej inny, dopuszczalny profil działalności usługowej, przy czym w obrębie poszczególnych działek lub terenów może występować wyłącznie funkcja produkcyjna lub usługowa albo mieszana, o dowolnych proporcjach pomiędzy działalnością produkcyjną i usługową (§ 24 MPZP). W ocenie SKO tak określone przeznaczenie wyklucza możliwość realizacji na tych terenach działalności w zakresie zbierania odpadów. Potwierdza to treść § 25 ust. 1 pkt 2 MPZP, który wprost dopuszcza prowadzenie gospodarka odpadami (wyłącznie w zakresie demontażu i mechanicznego przetwarzania odpadów oraz demontażu pojazdów) na terenie o funkcji 103P. Mając zatem na względzie wykładnię systemową, celowościową i funkcjonalną powołanego § 25 ust. 1 pkt 2 MPZP, uznać należało, że organ gminy w przepisie tym ściśle określił miejsce, w którym może być prowadzona gospodarki odpadami, i to w ograniczonym zakresie, oznaczając go symbolem 103P. Natomiast na terenie oznaczonym symbolem PU organ gminy nie przewidział możliwości prowadzenia tego rodzaju działalności. Skarżąca cofnęła skargę na postanowienie SKO z 14 I 2021 r. (nr SKO/OS-414/64/2020), w związku z czym tutejszy Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne prawomocnym postanowieniem z dnia 28 V 2021 r., sygn. akt II SA/Wr 182/21. Skarżąca wniosła natomiast skargę na postanowienie SKO z 12 IV 2021 r. (SKO/OS-414/26/2021) żądając uchylenia postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia prezydenta jak również zasądzenia kosztów postępowania. W skardze zarzucono naruszenie: 1) art. 41 ust. 6a w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z 14 XII 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r. poz. 779) - dalej: "u.o.", poprzez niezasadne uznanie, że planowane przez skarżącą przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami MPZP; 2) art. 7a § 1 w zw. z art. 7b i art. 106 § 1 kpa w zw. z art. 41 ust. 6a u.o. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony; 3) art. 8 § 1 i 2 kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie z naruszeniem zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania w sytuacji, gdy w przypadku innych inwestycji w zakresie gospodarowania odpadami prezydent przyjmuje, że działalność taka jest zgodna z przeznaczeniem terenu określonego jako PU (tereny produkcyjno - usługowe) przy mniej korzystnych ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak w przypadku inwestycji planowanej przez skarżącą. W uzasadnieniu skargi umotywowano poszczególne zarzuty podkreślając, że przeprowadzona przez SKO wykładnia MPZP jest błędna. W utrwalonym orzecznictwie dopuszcza się bowiem realizację działalności gospodarczej w zakresie gospodarki odpadami na terenach o funkcji usługowej i produkcyjnej. Dopuszczają ją także a contrario postanowienia z § 10 ust. 1 MPZP, o ile działalność nie wymaga sporządzenia raportu odziaływania na środowisko. W ocenie skarżącej nawet przy założeniu, że postanowienia MPZP budzą w tym zakresie wątpliwości, SKO nie powinno ich rozstrzygać na niekorzyść strony. Skarżąca wraz z wnioskiem dowodowym załączyła do skargi kopię decyzji prezydenta udzielającej na rzecz osoby trzeciej pozwolenia na przetwarzanie odpadów celem wykazania, że tego rodzaju zezwolenia są wydawane dla terenów przeznaczonych na cele produkcyjno-usługowe. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało stanowisko wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w zarzutach skargi. Sąd administracyjny co do zasady rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika jednoznacznie z art. 134 § 1 ppsa. Przy kontroli legalności zaskarżonego postanowienia należało przede wszystkim uwzględnić, że zasadniczą podstawę materialnoprawną jego wydania stanowił art. 41 ust. 6a i 6b u.o. Jak wynika z art. 41 ust. 6a u.o., organ właściwy wydaje zezwolenie na zbieranie odpadów lub zezwolenie na przetwarzanie odpadów po zasięgnięciu opinii wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, właściwych ze względu na miejsce prowadzenia zbierania odpadów lub przetwarzania odpadów. Wymóg uzyskania opinii prezydenta miasta nie dotyczy prezydenta miasta na prawach powiatu, jeżeli jest on organem właściwym do wydania zezwolenia. Zgodnie zaś z art. 41 ust. 6b u.o., w przypadku niewydania opinii w terminie określonym w art. 106 § 3 kpa, przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną. Z powyższego wynika, że postępowanie akcesoryjne w przedmiocie wyrażenia przez wójta opinii w sprawie zezwolenia na zbieranie lub przetwarzanie odpadów prowadzone jest w formule milczącego załatwienia sprawy. Jeśli bowiem wójt nie wyda opinii w terminie określonym w art. 106 § 3 kpa, a więc nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania wydania opinii, przyjmuje się, że wydano opinię pozytywną. Oczywiście przepisy u.o. nie rozstrzygają występującego często w praktyce dylematu odnośnie do konkretnej czynności pozwalającej uznać termin za zachowany. W tego rodzaju sprawach formułowano różne poglądy, czy to odwołujące się do daty widniejącej w komparycji orzeczenia (jako daty jego wydania), czy też do daty wyekspediowania orzeczenia do strony (daty nadania), czy wreszcie wskazując na konieczność doręczenia orzeczenia w wyznaczonym terminie (data doręczenia). Dylematy tego rodzaju straciły jednak aktualność z dniem 1 VI 2017 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 IV 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). Na skutek tej nowelizacji wprowadzono do kpa m.in. regulację z art. 122a – 122h (rozdział 8a) normującą węzłowe zagadnienia dotyczące milczącego załatwienia sprawy. Według art. 122a §1 kpa, sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Zgodnie z art. 122a § 2 kpa, sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten: 1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo 2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda). Stosownie zaś do art. 122b kpa, za dzień wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie, o której mowa w art. 122a § 2 pkt 1, albo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 122a § 2 pkt 2, uznaje się dzień: 1) nadania sprzeciwu, decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 XI 2012 r. - Prawo pocztowe albo 2) doręczenia za pokwitowaniem sprzeciwu, decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przez pracowników organu administracji publicznej lub inne upoważnione osoby, albo 3) wprowadzenia sprzeciwu, decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie do systemu teleinformatycznego w przypadku, o którym mowa w art. 391 albo art. 392. Z art. 122b kpa wynika więc, że ustawodawca rozstrzygnął jednoznacznie kwestię daty decydującej o zachowaniu terminu do milczącego załatwienia sprawy. Jest to data nadania orzeczenia za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 XI 2012 r. - Prawo pocztowe; data doręczenia orzeczenia stronie lub data wprowadzenia orzeczenia do systemu teleinformatycznego w przypadku wykonywania doręczeń drogą elektroniczną. Regulacja z art. 122b kpa jako ogólna znajduje oczywiście zastosowanie ilekroć przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Obejmuje ona zakresem zastosowania w takim samym stopniu decyzje jak i postanowienia kończące postępowanie. Powołana regulacja nie zastrzega przy tym, że chodzi tu wyłącznie o postanowienia kończące postępowania główne. Znajdzie więc ona zastosowanie również do postanowień kończących postępowania akcesoryjne w przedmiocie wyrażenia stanowiska, tym bardziej, że często właśnie w tego rodzaju postępowaniach ustawodawca decyduje się na zastosowanie instytucji milczącego załatwienia sprawy. Sąd tym samym podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd wskazujący na konieczność stosowania przepisów rozdziału 8a działu II kpa do postępowań w sprawie wyrażenia przez organ stanowiska (opinii, uzgodnienia), o ile na mocy przepisów szczególnych objęte są one formułą milczącego załatwienia (zob. np. wyrok WSA w Warszawie z 3 XI 2020 r., IV SA/Wa 1365/20 – CBOSA). Powyższe uwagi mają zasadnicze znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia. Jak bowiem wynika z akt administracyjnych już pierwsze postanowienie prezydenta z 22 X 2020 r. (nr GOS.6233.8.2019.XVI) wyrażające opinię negatywną zostało nadane w placówce wyznaczonego operatora po upływie ustawowego dwutygodniowego terminu. Wystąpienie marszałka o wyrażenie opinii wpłynęło bowiem do prezydenta w dniu 9 X 2020 r., zaś postanowienie w przedmiocie opinii nadano w placówce wyznaczonego operatora w dniu 27 X 2020 r. SKO postanowieniem z 14 I 2021 r. (nr SKO/OS-414/64/2020) uchyliło wprawdzie powyższe postanowienie, jednak błędnie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia uznając, że został zachowany termin na wyrażenie opinii. Nie można podzielić zaprezentowanego w postanowieniu kasacyjnym stanowiska, jakoby dla zachowania dwutygodniowego terminu na wydanie opinii rozstrzygające znaczenie miała data zamieszczona w komparycji orzeczenia prezydenta. Stanowisko to nie uwzględniło w ogóle art. 122b kpa, który znajdował zastosowanie w sprawie z uwagi na brak odmiennej regulacji w przepisach u.o. Powyższe przesądza o wadliwości również drugiego postanowienia prezydenta z 18 II 2021 r. (nr GOS.6233.8.2019.XVI), wydanego na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy, jak i utrzymującego je w mocy postanowienia SKO z 12 IV 2021 r. (SKO/OS-414/26/2021). Niezależnie jednak od tego wypada zasygnalizować, że zasadniczo wydanie przez organ odwoławczy orzeczenia kasacyjnego z art. 138 § 2 kpa rodzi skutek w postaci rozpoczęcia na nowo biegu terminu do milczącego załatwienia sprawy. Zgodnie bowiem z art. 122c kpa, jeżeli w sprawie, która może być załatwiona milcząco, organ odwoławczy wydał decyzję na podstawie art. 138 § 2, termin, o którym mowa w art. 122a § 2, biegnie od dnia doręczenia organowi pierwszej instancji akt sprawy wraz z tą decyzją. Przepis ten znajduje oczywiście odpowiednie zastosowanie - na zasadzie art. 144 kpa - w przypadku postanowienia wydanego na skutek zażalenia. Jednak w okolicznościach kontrolowanej sprawy nawet przy założeniu, że postanowienie kasacyjne SKO z 14 I 2021 r. (nr SKO/OS-414/64/2020) wywołało skutek w postaci ponownego rozpoczęcia biegu terminu określonego w art. 106 § 3 kpa w zw. z art. 41 ust. 6b u.o., to również w tym przypadku prezydent nie dochował ustawowego dwutygodniowego terminu do zajęcia stanowiska. Postanowienie kasacyjne SKO z 14 I 2021 r. (nr SKO/OS-414/64/2020) zostało bowiem doręczone prezydentowi w dniu 4 II 2021 r., zaś postanowienie prezydenta z 18 II 2021 r. (nr GOS.6233.8.2019.XVI), ponownie opiniujące negatywnie wniosek skarżącej, zostało nadane w placówce wyznaczonego operatora dopiero w dniu 23 II 2021 r. SKO utrzymując zaskarżonym postanowieniem w mocy postanowienie prezydenta z 18 II 2021 r. (nr GOS.6233.8.2019.XVI) naruszyło więc art. 106 § 3 kpa w zw. z art. 41 ust. 6b u.o. i w zw. art. 122b pkt 1 kpa, co obligowało do jego uchylenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa. Sąd, działając na podstawie art. 135 ppsa, objął zakresem wyroku także postanowienie prezydenta z 18 II 2021 r. (nr GOS.6233.8.2019.XVI) jak również wydane na wcześniejszym etapie postanowienie SKO z 14 I 2021 r. (nr SKO/OS-414/64/2020) oraz postanowienie prezydenta z 22 X 2020 r. (nr GOS.6233.8.2019.XVI). Orzeczenia te dotknięte są bowiem tożsamym naruszeniem art. 106 § 3 kpa w zw. z art. 41 ust. 6b u.o. i w zw. art. 122b pkt 1 kpa. Nawiązując zaś do zarzutów skargi Sąd zaznacza, że wobec wystąpienia w okolicznościach kontrolowanej sprawy skutku w postaci milczącego zakończenia postępowania w sprawie zaopiniowania wniosku skarżącej o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów (art. 41 ust. 6b u.o. w zw. z art. 122a § 2 pkt 1 kpa), niedopuszczalne byłoby wyrażanie przez Sąd zwrotów stosunkowych odnoszących się do stanowiska organów w przedmiocie zgodności wniosku skarżącej z postanowieniami MPZP. Z tych też względów Sąd nie przeprowadził również zawnioskowanego w skardze uzupełniającego dowodu. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 oraz art. 205 § 2 ppsa, mając na względzie kierunek rozstrzygnięcia oraz wysokość poniesionych przez skarżącą niezbędnych kosztów w łącznej kwocie 597 zł, na którą składają się: wpis od skargi (100 zł), wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.