II SA/Wr 298/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 września 2025 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 lutego 2025 r., nr 240/2025 w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu stwierdzenia niezgodności z projektem architektoniczno-budowlanym I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z 07.06.2018 r. (nr 253/18) Starosta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: strona skarżąca lub inwestor) pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego w W. przy ul. [...], na działce nr [...]. Następnie decyzją z 17.03.2021 r. (nr 117/21) organ zmienił opisaną decyzję w zakresie wprowadzenia dodatkowego budynku garażowego (7 stanowiskowego) wraz z budową wewnętrznej linii zasilającej budynek garażowy i oświetleniem terenu. Pismem z 07.12.2024 r. inwestor złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budowie budynku garażowego. W związku z powyższym PINB w W. przeprowadził w dniu 08.01.2025 r. obowiązkową kontrolę. W jej toku organ stwierdził odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie budynku garażowego, które polegało na zmianie: 1. charakterystycznych parametrów technicznych, w zakresie wysokości obiektu - w zatwierdzonym projekcie budowlanym zaprojektowano wysokość 4,86 m nad poziomem terenu (na rysunku nr [...] suma rzędnej wysokości +4.76 m i rzędnej terenu -0,10 m), natomiast pomierzona wysokość wyniosła 5,40 m, co stanowi różnice 11 %, 2. geometrii dachu - w zatwierdzonym projekcie budowlanym zaprojektowano wysokość kalenicy 4,86 m nad poziomem terenu (na rysunku nr [...] suma rzędnej wysokości +4.76 m i rzędnej terenu -0,10 m), natomiast pomierzona wysokość wyniosła 5,40 m, co stanowi różnicę 11 %, 3. zasadniczych elementów wyposażenia instalacyjnego - wykonano instalację odprowadzenia wód opadowych z dachu, z rozsączaniem do gruntu na terenie działki, natomiast w zatwierdzonym projekcje budowlanym - część opisowa projektu zagospodarowania terenu, pkt h) - Informacja o obszarze oddziaływania obiektu oddziaływania obiektu (str. 3) - zawarto zapis "odprowadzenie wód opadowych z dachów będzie się odbywać na zielony teren inwestora tj. działki nr [...]". Projekt nie obejmuje budowy instalacji odwodnieniowych. Mając na względzie powyższe ustalenia oraz brak wykazania w dokumentach związanych z przekazaniem obiektu do użytkowania wprowadzenia jakichkolwiek odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego budynku garażowego, postanowieniem z 09.01.2025 r. (nr 4/25) PINB w W. wymierzył inwestorowi karę w kwocie 22 500,00 zł. Jako podstawą prawną wymierzenia kary z tytułu stwierdzenia niezgodności z projektem architektoniczno-budowlanym budowy budynku garażowego powołano przepis art. 59f i art. 59g ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r., poz. 725) – dalej: u.p.b. Odrębnym postanowieniem z 09.01.2025 r. (nr 5/25) PINB w W. wymierzył spółce karę na kwotę 3 000,00 zł z tytułu stwierdzenia nieprawidłowości z projektem architektoniczno-budowlanym w zakresie zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem (dodatkowo wybudowano studnię odwodnieniową oraz instalację odprowadzenia wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego do gruntu na terenie działki). Na oba postanowienia jedno zażalenie złożyła strona skarżąca. W jego treści wskazała na wydanie dwóch postanowień w przedmiocie wymierzenia kary – dla budynku garażowego oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego - pomimo że oba postanowienia dotyczą jednego postępowania i jednego zamierzenia budowlanego. Spółka wskazała na wątpliwości dotyczące naliczenia kary za odprowadzanie wód opadowych w dwóch postanowieniach (w kwocie 7 500,00 zł i 3 000,00 zł ) oraz pomimo przekazania przez spółkę dokumentu potwierdzającego legalność odprowadzania wód opadowych na jej teren (chodzi o dołączone do zażalenia zaświadczenie z 10.10.2024 r. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w sprawie przyjęcia zgłoszenia wodnoprawnego). Spółka wskazała również, że w trakcie kontroli przedstawiła wyjaśnienia z których wynika, że podłączenie rur spustowych i wykonanie drenażu rozsączającego pod terenem zielonym jest tożsame z odprowadzeniem wód na jego teren. Ponadto spółka wyjaśniła, że studnia odwodnieniowa została wykonana z powodu zalewania terenu, czego przyczyną jest nowobudowana droga gminna, która nie posiada odwodnienia. W odniesieniu do wysokości budynku strona wskazała z kolei, że inspektor prowadzący czynności kontrolne nieprawidłowo wykonał pomiar dalmierzem, bowiem wybiórczo mierzył kalenicę od spodu gąsiora i nie zmierzył wysokości budynku do okapu oraz kąta nachylenia połaci, czyli wartości zawartych w projekcie. DWINB postanowieniem z 20.02.2025 r. (nr 240/2025) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia przedstawiono ocenę zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego, który zdaniem organu odwoławczego potwierdza bezsprzecznie, że doszło do nieprawidłowości w zakresie: - charakterystycznych parametrów technicznych budynku - faktyczna wysokość wynosi 5,40 m, zaś projektowana 4,86 m, - zasadniczych elementów wyposażenia instalacyjnego - wykonano instalację odprowadzenia wód opadowych z dachu z rozsączaniem do gruntu na terenie działki, tymczasem opracowanie projektowe nie uwzględnia żadnych instalacji i urządzeń odwodnieniowych. Zarówno w opisie technicznym, jak i na rysunkach, zaprojektowano rynny i rury spustowe odprowadzające wodę z dachu na powierzchnię gruntu przy budynku. Podczas kontroli obowiązkowej, stwierdzono wykonanie instalacji podziemnej odwodnieniowej, do której podłączone są rury spustowe budynku garażowego. Inwestor nie posiada przy tym żadnej dokumentacji projektowej zamiennej, uwzględniającej takie rozwiązania. - geometrii dachu - faktyczna wysokość kalenicy wynosi 5,40 m, zaś wysokość projektowana 4,86 m. DWINB stwierdził, że wysokość kary została obliczona prawidłowo, tj. z wykorzystaniem kategorii obiektu XVII, współczynnika kategorii obiektu 15 i współczynnika wielkości obiektu 1,0 (kubatura do 2.500 m3). Tym samym kara za jedną nieprawidłowość wyniosła 7 500 zł, a łączna kara za 3 rodzaje nieprawidłowości: 22 500,00 zł. Ponadto organ podkreślił, że obowiązujące przepisy u.p.b. nie przewidują żadnej możliwości miarkowania kar. W. sp. z o.o. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu powyższe postanowienie w części wymierzającej kary za niezgodność z projektem architektoniczno-budowlanym geometrii dachu w zakresie wysokości kalenicy oraz zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniającego użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem: wykonanie instalacji odprowadzenia wód opadowych z dachu z rozsączaniem do gruntu na terenie działki. Spółka zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, mianowicie: 1) art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.b. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że użyte w tym przepisie, który dotyczy geometrii dachu, określenie "wysokość kalenicy" oznacza wysokość liczoną od poziomu gruntu do kalenicy, podczas, gdy "wysokość kalenicy", to wysokość, na jakiej położona jest kalenica, która ma znaczenie dla ustalenia prawidłowości geometrii dachu, a zatem to wysokość liczona od podstawy dachu do kalenicy, a w konsekwencji uznanie, że geometria dachu budynku garażowego jest niezgodna z projektem budowlanym, co uzasadnia nałożenie kary, o której mowa w art. 59f u.p.b.; 2) art. 59f, art. 59g w zw. z art. 59a ust. 1 i 2 pkt 2 lit. e u.p.b. poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że skarżący zobowiązany jest do zapłaty kary pieniężnej wobec stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie zgodności obiektu budowlanego z projektem budowlanym w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 u.p.b., podczas gdy przepis art. 59a ust. 1 i 2 u.p.b. nie ma zastosowania do inwestycji nieujętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i udzielonym pozwoleniu na budowę i nie mogą być one przedmiotem obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a ust. 1 u.p.b., w konsekwencji ich wykonanie nie może stanowić niezgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym i stanowić podstawy do wymierzenia kary za odstępstwo od projektu budowlanego; 3) art. 59a ust. 2 pkt 2 lit e u.p.b., poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że wykonana przez skarżącą spółkę inwestycja w postaci drenażu odwadniającego obiekt budowlany z rozprowadzeniem wody na teren inwestora, nieujęta w zatwierdzonym projekcie budowlanym i niebędąca przedmiotem udzielonego pozwolenia na budowę, stanowi "instalację zapewniającą użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem", o której mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e u.p.b. oraz "zasadniczy element wyposażenia budowlano-instalacyjnego zapewniający użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem", podczas, gdy inwestycja ta, wobec nieujęcia jej w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę nie stanowi "instalacji zapewniającej użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem", a jej wykonanie nie stanowi niezgodności z projektem budowlanym uzasadniającej nałożenie kary, o której mowa w art. 59f i art. 59g u.p.b. Ponadto zarzucono organowi naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: art. 77 w zw. z art. 75 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie; art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 107 § 3, a także art. 15 i art. 138 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu orzeczenia organu drugiej instancji oraz zasad postępowania administracyjnego: zasadę praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., zasadę rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony wyrażoną wart. 7a § 1 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania wyrażoną w art. 8 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego jej postanowienia organu I instancji, za zasadzeniem niezbędnych kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi jej autor przyznał, że budynek garażowy w istocie był wyższy od zaprojektowanego i tego ustalenia oraz wymierzonej z tego tytułu kary nie kwestionuje, jednak organ błędnie zinterpretował przepisy art. 59f i art. 59g w związku z art. 59a ust. 1 i 2 pkt 2 lit. c i e u.p.b. Powołując się na treść art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.b. wskazano, że kontrola, o której mowa w ust. 1, obejmuje sprawdzenie zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym, w zakresie geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych). Zdaniem skarżącej strony, wykładnia tego przepisu i pojęć w nim użytych jest kluczowa dla ustalenia czy zachodzą okoliczności uzasadniające stwierdzenie niezgodności z projektem architektoniczno-budowlanym i nałożenia kary za odstępstwo od projektu. Wskazując na brak legalnych definicji pojęć "geometrii dach" i "wysokości kalenicy", powołano się na rozumienie tych pojęć przyjęte w języku powszechnym. Za Słownikiem języka polskiego PWN, gdzie zdefiniowano pojęcia "geometria" jako: "zespół parametrów określających kształt i układ jakiś elementów", skarżący dowodził, że geometria dachu to kształt i układ elementów, na które składają się zgodnie z art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.b. kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych, zaś kalenica dachu to najwyżej położona linia, gdzie następuje połączenie połaci dachowych. Zazwyczaj kalenica jest najwyższym elementem domu. Jednocześnie zauważano, że również projekt architektoniczno-budowlany nie zawiera informacji (danych) o "wysokości kalenicy" w kontekście geometrii dachu, z którymi to danymi porównanie upoważniałoby organ nadzoru do stwierdzenia niezgodności wybudowanego obiektu z projektem. Zdaniem autora skargi, w celu ustalenia znaczenia tego pojęcia istotne znaczenie ma jego usytuowanie w przepisie opisującym wyłącznie zakres badania "geometrii dachu". Wobec umieszczenia w tym przepisie "wysokość kalenicy" należy uznać za jeden z parametrów służących do ustalenia czy geometria dachu (układ i kształt) dachu jest prawidłowa. W kontekście geometrii dachu tylko "wysokość kalenicy" rozumiana jako wysokość od podstawy dachu do poziomu kalenicy zawsze wpływa na geometrię dachu i pozwala ustalić zgodność geometrii dachu z projektem budowlanym. Wobec powyższego wskazano, że w rozpatrywanym przypadku zaprojektowany został dach dwuspadowy o symetrycznym układzie połaci, co powoduje, że sprawdzenie zgodności jego geometrii z projektem budowlanym jest bardzo proste, ponieważ w przekroju stanowi trójkąt równoramienny i wystarczy zmierzyć podstawę trójkąta (szerokość budynku), długość połaci oraz wysokość od podstawy trójkąta do kalenicy. W ocenie spółki, tak ustalona geometria dachu była zgodna z projektem budowlanym. Organ I instancji nie stwierdził, aby pozostałe elementy wpływające na geometrię dachu zostały naruszone i oparł zarzut niezgodności geometrii dachu z projektem wyłącznie na pomiarze wysokości budynku od poziomu terenu. W przekonaniu strony skarżącej, organy obu instancji wydając postanowienia skutkujące wymierzeniem kary pieniężnej powinny dokonać starannej wykładni przepisu stanowiącego podstawę do wymierzenia kary pieniężnej - nie tylko literalnej, ale i celowościowej oraz systemowej w kontekście konkretnego stanu faktycznego. Organy błędnie i bez żadnego uzasadnienia ustaliły, że "wysokość kalenicy" odpowiada pomiarowi wysokości budynku i w oparciu o tę interpretację i ustalenie stwierdziły niezgodność budynku garażowego z projektem budowlanym w zakresie geometrii dachu. Równocześnie nie wskazały z którymi postanowieniami projektu budowlanego geometria dachu jest niezgodna. Tymczasem wykładnia celowościowa i systemowa wobec braku definicji legalnej wskazują, że celem ustawodawcy było uznanie za odstępstwo od projektu tylko sytuacji, w której geometria dachu - czyli jego kształt i wzajemne położenie połaci dachowych oraz wysokość kalenicy, ale tylko w zakresie w jakim wpływa na geometrię dachu, odbiega od projektu. Doprowadziło to do sytuacji, że pomimo zachowania pełnej zgodności geometrii dachu z projektem architektoniczno- budowlanym organy, w oparciu o jeden pomiar - wysokości budynku, zidentyfikowały dwa naruszenia: geometrii dachu i wysokości budynku i nałożył dwie kary - z tytułu niezgodności wysokości budynku i z tytułu geometrii dachu. W takiej sytuacji przyznając, że budynek garażowy był wyższy od zaprojektowanego, jednocześnie spółka wyraziła pogląd o zgodności z projektem budowlanym dachu w zakresie jego geometrii. Uzasadnia to zrzut naruszenia art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.b. poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że użyte w tym przepisie dotyczącym geometrii dachu określenie "wysokość kalenicy" oznacza wysokość liczoną od poziomu gruntu do kalenicy, podczas, gdy "wysokość kalenicy", to wysokość, na jakiej położona jest kalenica, która ma znaczenia dla ustalenia prawidłowości geometrii dachu, a zatem to wysokość liczona od podstawy dachu do kalenicy. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi jej autor wskazał, że orzekające w sprawie organy błędnie uznały, że w ramach obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a ust, 1 i ust. 2 u.p.b. dopuszczalne jest sprawdzenie obiektów nieujętym w zatwierdzonym projekcie budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę. Podkreślono, że przedmiotem kontroli obowiązkowej był obiekt budowlany - budynek garażowy. Kontrolujący przy okazji dokonywania tej kontroli stwierdził, że na terenie działki wykonana została nieprzewidziana w projekcie budowlanym "instalacja odprowadzenia wód opadowych z dachu do gruntu". Wobec tego spółka przyznała, że w trakcie budowy - poza zakresem inwestycji i na podstawie zgłoszenia wodnoprawnego i braku sprzeciwu Wód Polskich - wykonała drenaż rozsączający wody opadowe z dachów i dokonała podłączenia rur spustowych do tego drenażu, tak aby nawadniać teren działki. Opisany drenaż został określony przez organ I instancji jako "instalacja odprowadzenia wód opadowych z dachu do gruntu na terenie działki". Spółka wskazała, że sporny drenaż nie był objęty projektem architektoniczno-budowlanym i technicznym kontrolowanego obiektu budowlanego i nie stanowił elementu kontrolowanego obiektu budowlanego. Drenaż odwadniający połączony był z obiektem w miejscu, gdzie kończyła się zaprojektowana i wykonana zgodnie z projektem instalacja odprowadzająca wody z dachu kontrolowanego obiektu do gruntu, poprzez podłączenie rur spustowych do tego drenażu, tak aby nawadniać teren zielony. W projekcie budowlanym rury spustowe odprowadzały wodę również na teren działki, tyle że na chodnik i opaskę kamienno-żwirową wokół budynków. Drenaż stanowił niezależne, dodatkowe urządzenie do nawodnienia ogrodu niezależne od obiektu budowlanego, podobne do nawodnienia kropelkowego czy zraszaczy ogrodowych. Wskazano, że drenaż odwadniający budynek z rozprowadzeniem wody na teren inwestora wykonany był na podstawie zgłoszenia wodnoprawnego złożonego do PGWW Wody Polskie i braku sprzeciwu do tego zgłoszenia. Powołując się na treść art. 59a ust. 2 u.p.b. skarżąca spółka wskazała, że kontrola obowiązkowa może obejmować wyłącznie elementy kontrolowanego obiektu budowlanego w zakresie zaprojektowanym w zatwierdzonym projekcie budowlanym i udzielonym pozwoleniu na budowę i tylko w zakresie zgodności elementów zaprojektowanych i zatwierdzonych w pozwoleniu na budowę, a następnie wykonanych - pod kątem zgodności z projektem. Równocześnie przepis ten wyklucza możliwość objęcia kontrolą obowiązkową obiektów i elementów nieujętych w zatwierdzonym projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę. Jeśli zatem dany element nie był zaprojektowany i nie był objęty pozwoleniem na budowę, to taki dodatkowy element nie może być przedmiotem kontroli obowiązkowej i stwierdzenia niezgodności z projektem budowlanym. Inwestor jest bowiem uprawniony do wykonania na terenie własnych obiektów budowlanych prac nieujętych w projekcie budowlanym, bowiem nie w każdym projekcie budowlanym muszą się znaleźć wszystkie instalacje. Inwestor nie jest ograniczony w swobodzie decydowania o tym jakie i czy w ogóle chce mieć instalacje w swoim budynku. W związku z powyższym należy przyjąć, że inwestor określa zakres planowanych robót we wniosku o pozwolenie na budowę. Zdaniem spółki, prawidłowość takiego poglądu potwierdza dołączone do skargi pismo Departamentu Prawa Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13.03.2025 r. Ponadto zauważano, że w ramach tej samej kontroli obowiązkowej, ale w zakresie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, stwierdzono niezgodność z projektem budowlanym polegającą na wykonaniu tej samej inwestycji nieobjętej tym projektem, tj. drenażu odwadniającego obiekt budowlany z odprowadzaniem wody na teren inwestora, określony przez organ jako "instalacja odprowadzenia wód opadowych z dachu do gruntu na terenie działki" (prawidłowo chodzi o postanowienie z 09.01.2025 r., nr 5/25 zamiast błędne wskazywane w skardze postanowienie nr 4/2025 – uw. Sądu). Oznacza to, że na skarżącą spółkę zostały nałożone dwie kary z tytułu niezgodności polegającej na wykonaniu tego samego drenażu odwadniającego obiekt budowlany. Jedna w związku z kontrolą budynku garażowego i druga w związku z kontrolą budynku mieszkalnego. W związku z tym wskazano, że nawet gdyby wykonanie studni odwodnieniowej i drenażu odwadniającego podlegały obowiązkowej kontroli i mogły być uznane za niezgodność w projektem to żaden przepis nie daje prawa do wielokrotnego naliczania kary za tę samą niezgodność. Na powyższe wątpliwości wskazano w zażaleniu jednak organ II instancji nie odniósł się do tego zarzutu. Skarżąca spółka zarzuciła również błędne i bez żadnego uzasadnienia uznanie w sprawie, że drenaż odprowadzający wody opadowe na terenie działki a nieujęty w zatwierdzonym projekcie budowlanym, stanowi "instalację zapewniającą użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem", podlegającą obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e u.p.b., a co więcej, uznanie jej za "zasadniczy element wyposażenia instalacyjnego". Orzekające organu obu instancji nie uzasadniły z jakich powodów i na jakiej podstawie dokonały tego ustalenia, które jest kluczowe dla weryfikacji prawidłowości wydanych postanowień, ponieważ stanowiło uzasadnienie dla stwierdzenia niezgodności kontrolowanego obiektu budowlanego z projektem budowlanym w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e u.p.b. i w konsekwencji dla wymierzenia kary pieniężnej. Zdaniem spółki, brak jest podstaw prawnych do uznania w rozpatrywanym stanie faktycznym drenażu odwadniającego obiekt budowlany z odprowadzeniem wody na teren inwestora zarówno za element "instalacji zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem: w rozumieniu art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e u.p.b., ani tym bardziej za "zasadniczy element wyposażenia instalacyjnego". Wskazując na brak w u.p.b. legalnej definicji pojęcia "instalacje zapewniające użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem" ani "zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego", jednocześnie zauważono, że z treści aktów wykonawczych do u.p.b. określających szczegółowy zakres i formę projektu budowlanego, w tym np. rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz je zastępującego rozporządzenia z 11.09.2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego wynika, że informacje o zasadniczych elementach wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem zawiera część opisowa i rysunkowa projektu architektoniczno-budowlanego, w szczególności instalacji i urządzeń budowlanych: wodociągowych i kanalizacyjnych, ogrzewczych, wentylacji grawitacyjnej, grawitacyjnej wspomaganej i mechanicznej, chłodniczych, klimatyzacji, gazowych, elektrycznych, telekomunikacyjnych, piorunochronnych, a także sposób powiązania instalacji obiektu budowlanego z sieciami zewnętrznymi wraz z punktami pomiarowymi, założenia przyjęte do obliczeń instalacji oraz podstawowe wyniki tych obliczeń, z uzasadnieniem doboru, rodzaju i wielkości urządzeń. Zdaniem autora skargi, powyższe oznacza, że aby drenaż odwadniający mógł być uznany za "zasadniczy element wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniający użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem" musiałby być ujęty w projekcie architektoniczno-budowlanym. W rozpatrywanej sprawie część opisowa takiego projektu jedynie wskazywała na możliwość zaprojektowania i wykonania w przyszłości "elementów instalacyjnych kanalizacji deszczowej". Natomiast zatwierdzony projekt i decyzja o pozwoleniu na budowę nie obejmują drenażu odwadniającego obiekt budowlany z odprowadzeniem wody na teren inwestora. Skoro zatem drenaż odwadniający obiekt budowlany z odprowadzeniem wody na teren inwestora, nie został ujęty w zatwierdzonym projekcie budowlanym i w konsekwencji nie został ujęty w pozwoleniu na budowę to nie stanowi "instalacji zapewniających użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem", w rozumieniu art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e Prawa budowlanego ani "zasadniczych elementów wyposażenia instalacyjnego". Ponadto powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym m.in. wyrok NSA z 20.05.2020 r., sygn. akt II OSK 3255/19 autor skargi wskazał, że w jego ocenie, organ I instancji nie przeprowadził rzetelnej analizy stanu faktycznego w kontekście powołanych przepisów i w konsekwencji dokonano błędnej interpretacji i zastosowania art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e u.p.b., a w konsekwencji bezpodstawnie zastosował art. 59f i art. 59g tej ustawy. Organ II instancji rozpatrując ponownie sprawę nie zauważył tych uchybień i utrzymał postanowienie w mocy, przez co również dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania autor skargi wskazał, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły podstaw faktycznych i prawnych uznania, że "wysokość kalenicy" w rozumieniu art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.b. oznacza wysokość liczoną od poziomu gruntu kalenicy. Ponadto uzasadnienie faktyczne i prawne nie wyjaśnia podstaw przyjęcia, że drenaż odwadniający obiekt budowlany z odprowadzeniem wód na teren inwestora stanowi "instalację zapewniające użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem", o którym mowa w art 59a ust. 1 i 2 pkt 2 lit. e u.p.b. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935) - dalej: p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przy tym w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a., które nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle przywołanych przepisów p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga miała uzasadnione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Przedmiotem niniejszej skargi jest postanowienie DWINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB w Trzebnicy, którym to wymierzono stronie skarżącej karę w wysokości 22 500,00 zł z tytułu stwierdzonych w trakcie obowiązkowej kontroli niezgodności z projektem architektoniczno-budowlanym. Podstawę materialnoprawną tych rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 59 u.p.b. Stosownie do art. 59a ust. 1 u.p.b. organ nadzoru budowlanego przeprowadza, na wezwanie inwestora, obowiązkową kontrolę budowy w celu stwierdzenia prowadzenia jej zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Obowiązkowa kontrola, o której mowa w powyższym przepisie jest przeprowadzana w obiektach budowlanych, dla których użytkowania należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Celem tej kontroli jest stwierdzenie prowadzenia budowy zgodnie z ustaleniami i warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Na mocy ust. 2 tego unormowania kontrola ta obejmuje sprawdzenie: 1) zgodności obiektu budowlanego z projektem zagospodarowania działki lub terenu; 2) zgodności obiektu budowlanego z projektem architektoniczno-budowlanym, w zakresie: a) charakterystycznych parametrów technicznych: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, b) wykonania widocznych elementów nośnych układu konstrukcyjnego obiektu budowlanego, c) geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość kalenicy i układ połaci dachowych), d) wykonania urządzeń budowlanych, e) zasadniczych elementów wyposażenia budowlano-instalacyjnego, zapewniających użytkowanie obiektu zgodnie z przeznaczeniem, f) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, o których mowa w art. 1 Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych, sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r., w tym osoby starsze - w stosunku do obiektu użyteczności publicznej i budynku mieszkalnego wielorodzinnego; 3) wyrobów budowlanych szczególnie istotnych dla bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa pożarowego; 4) w przypadku nałożenia w pozwoleniu na budowę obowiązku rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania lub tymczasowych obiektów budowlanych - wykonania tego obowiązku, jeżeli upłynął termin rozbiórki określony w pozwoleniu; 5) uporządkowania terenu budowy. Zgodnie z art. 59f ust. 1 u.p.b. w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Na gruncie rozpoznawanej sprawy organy obu instancji, powołując się na wyniki obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w związku z wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz budowie budynku garażowego na działce nr [...], stwierdziły, że w przypadku budynku garażowego doszło do odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, które to nieprawidłowości polegały na zmianie: - charakterystycznych parametrów technicznych – faktyczna wysokość wynosi 5,40 m, zaś projektowana 4,86 m (niezgodna wysokość budynku), - geometrii dachu – faktyczna wysokość kalenicy wynosi 5,40 m, zaś wysokość projektowana 4,86 m (niezgodna wysokość kalenicy), -zasadniczych elementów wyposażenia instalacyjnego - wykonano instalację odprowadzenia wód opadowych z dachu z rozsączaniem do gruntu na terenie działki, tymczasem opracowanie projektowe nie uwzględniało żadnych instalacji i urządzeń odwodnieniowych, ponieważ w opisie technicznym, jak i na rysunkach, zaprojektowano rynny i rury spustowe odprowadzające wodę z dachu na powierzchnie gruntu przy budynku. W tym przypadku podczas kontroli obowiązkowej stwierdzono wykonanie instalacji podziemnej odwodnieniowej, do której podłączone są rury spustowe budynku garażowego. W oparciu o powyższe ustalenia organy przyjęły, że zaistniały podstawy do wymierzenia skarżącej spółce kary pieniężnej, o której mowa w art. 59f u.p.b. Strona skarżąca przyznaje, że budynek garażowy w istocie był wyższy od zaprojektowanego i tego ustalenia oraz wymierzonej z tego tytułu kary nie kwestionuje. Spór w sprawie koncentruje się wokół następujących kwestii. Pierwszej, która dotyczy uznania przez orzekające w sprawie organy, że wraz ze zmianą wysokości budynku doszło również do zmiany geometrii dachu. W ocenie strony skarżącej, bezspornie ustalona w sprawie zmiana charakterystycznego parametru technicznego w zakresie wysokości budynku nie pociągała za sobą zmiany geometrii dachu, a dokładnie zmiany wysokości kalenicy. Takie stanowisko jest podyktowane tym, że zaprojektowany został dach dwuspadowy o symetrycznym układzie połaci, co powoduje, że sprawdzenie zgodności jego geometrii z projektem budowlanym powinno polegać na zmierzeniu podstawy trójkąta (szerokości budynku), długości połaci dachowej oraz wysokości do podstawy trójkąta do kalenicy. Druga oś sporu pomiędzy stronami przebiega wokół zagadnienia wykonania drenażu odwadniającego obiekty budowlane, które zostały zrealizowane na podstawie pozwolenia budowlanego. W tym zakresie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że taki drenaż stanowi zasadniczy element wyposażenia instalacyjnego i w związku z czym jest instalacją zapewniającą użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem. Wykonano bowiem instalację odprowadzenia wód opadowych z dachu, z rozsączaniem do gruntu na terenie działki. Jednocześnie stwierdzono, że zatwierdzony projekt nie obejmował budowy takiej instalacji odwodnieniowej. Skarżąca spółka z kolei wskazuje, że w związku z brakiem ujęcia spornej instalacji w projekcie budowlanym i pozwoleniu na budowę nie ma podstaw do objęcia jej obowiązkową kontrolą i w konwekcji jej wykonanie nie może stanowić o niezgodności z udzielonym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym i tym samym nie daje podstaw do wymierzenia kary za taką nieprawidłowość. Po drugie strona skarżąca twierdzi, że konsekwencją przedstawionego stanowiska jest również pogląd, że drenaż odwadniający nie stanowi instalacji zapewniającej użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z przeznaczeniem, a jej wykonanie nie stanowi niezgodności z projektem budowlanym uzasadniającym nałożenie kary. Odnosząc się do tak przedstawiającego się sporu w sprawie nie można zgodzić się z twierdzeniem strony skarżącej, że podziemna instalacja odwodnieniowa, do której podłączone zostały rury spustowe budynku garażowego, nie mogła być przedmiotem obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a ust. 1 u.p.b. Zauważyć bowiem należy, że sposób zagospodarowania wód opadowych został objęty treścią projektu budowlanego. Zaprojektowano bowiem rynny i rury spustowe, którymi wody opadowe miały być odprowadzane z dachu na powierzchnię gruntu przy budynku. Strona skarżąca powyższe rozwiązanie projektowe zmieniał w tym sensie, że wykonała dodatkowe roboty budowlane, w których wyniku powstała instalacja rozsączająca do gruntu na terenie działki ujęte wcześnie w system rynien wody opadowe. Nie można zatem w tak ustalonym stanie faktycznym sprawy twierdzić, że tylko z racji braku ujęcia podziemnej instalacji odwodnieniowej w zatwierdzonym projekcie budowlanym i w konsekwencji nieujęcia jej w pozwoleniu na budowę nie może ona stanowić przedmiotu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 58a ust. 1 u.p.b. Powyższe stanowisko w żaden sposób jednak nie usprawiedliwia braku wyjaśnienia przez orzekające organy nadzoru budowlanego pojęcia "zasadnicze elementy wyposażenia budowlano-instalacyjnego", powodów przyjęcia takiej kwalifikacji dla spornej instalacji, ani braku wskazania konkretnych kryteriów i powodów uznania nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie obowiązkowej kontroli za zawierające się w zakresie określonym w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. e u.p.b., z uwzględnieniem wymogu zapewnienia użytkowania obiektu zgodnie z przeznaczeniem. Sąd podzielił również pozostałe zarzuty skargi. Należało zgodzić się ze stroną skarżącą w kwestii przedstawionego rozumienia pojęcia "geometria dachu" oraz "wysokość kalenicy", użytych w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.b. oraz wzajemnych relacji pomiędzy tymi pojęciami w kontekście nieprawidłowości dotyczącej charakterystycznego parametru technicznego w zakresie wysokości obiektu budowlanego, uregulowanego w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.b. Zasadnym staje się w tym miejscu poczynienie uwagi natury ogólnej, wskazując na pogląd wyrażony w literaturze przedmiotu (zob. M. Wincenciak, K. Wincenciak-Pruszyńska, Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany pod red. A. Plucińska-Filipowicz i M. Wierzbowski, Opublikowano: LEX/el. 2024, komentarz do art. 59 f u.p.b., nadbudowa 6), że nawet w przypadku wpływu danego odstępstwa na kilka parametrów charakterystycznych obiektu mamy do czynienia tylko z jedną stwierdzoną "nieprawidłowością" – w rozumieniu art. 59f ust. 5 u.p.b. Jako przykład takiej nieprawidłowości autorzy komentarza powołują się na odstępstwo w zakresie długości obiektu budowlanego, które powoduje jednocześnie odstępstwo w zakresie powierzchni zabudowy. Już tylko z tego powodu nie było podstaw do wymierzenia spółce dwóch kar z tytułu nieprawidłowości dotyczących charakterystycznych parametrów budynku – faktycznej wysokości oraz geometrii dachu - faktycznej wysokości kalenicy. Przede wszystkim jednak w ustalonych okolicznościach faktycznych, biorąc pod uwagę konstrukcję dachu, użyte w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.b. określenie "wysokość kalenicy" nie może być utożsamiane z użytym w art. 59a ust. 2 pkt 2 lit. a u.p.b. charakterystycznym parametrem technicznym jakim jest wysokość budynku. W świetle realiów wynikających z przyjętych rozwiązań projektowych są to dwa różne parametry. Ze względu na kształt dachu (zaprojektowano bowiem dach dwuspadowy o symetrycznym układzie połaci), w kontekście geometrii dachu, wysokość kalenicy należy rozumieć jako wysokość od podstawy dachu do poziomu kalenicy, mierzoną nie od poziomu posadowienia budynku ale od podstawy trójkąta wpisanego w kształt dachu. W takiej sytuacji aby można było mówić o nieprawidłowości w zakresie geometrii dachu, przy niezmienionej szerokości budynku, należałoby stwierdzić, że zmiana wysokości budynku miała wpływ na pozostały parametr dotyczący geometrii dachu, tj. kąta jego nachylenia. W tym zakresie nie poczyniono w sprawie jakichkolwiek ustaleń. Podsumowując, orzekające w sprawie organy błędnie przyjęły, że "wysokość kalenicy" odpowiada pomiarowi wysokości budynku i w oparciu o tę interpretację stwierdziły niezgodność budynku garażowego z projektem budowlanym w zakresie geometrii dachu. Powyższe doprowadziło do niedającej się pogodzić z przepisami prawa sytuacji, że pomimo braku wykazania zmiany geometrii dachu w stosunku do projektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego, w oparciu o jeden pomiar – wysokość budynku, zidentyfikował dwie nieprawidłowości, o których mowa w art. 59f ust. 5 u.p.b. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, sprowadzającego w zasadzie do protokołu z obowiązkowej kontroli bez opatrzenia go jakąkolwiek dokumentacją fotograficzną czy też rysunkową, która obrazowałaby położenie i przebieg instalacji drenażowej, w żaden sposób nie dowodzi aby powstały dwie instalacje drenażowe, określone przez organy nadzoru jako "instalacja odprowadzenia wód opadowych z dachu do gruntu na terenie działki", odrębnej dla budynku garażowego oraz budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Powyższa okoliczność czyni zatem wątpliwym zasadność nałożenia na skarżącą spółkę dwóch kar z tytułu niezgodności polegających na wykonaniu drenażu odwadniającego obiekty budowlane znajdujące się na działce nr [...]. Wprawdzie należy zgodzić się z organem odwoławczym, że istotne znaczenie dla sprawy ma stwierdzenie nieprawidłowości w trakcie kontroli obowiązkowej, ale w realiach niniejszej sprawy nie sposób nie zauważyć znikomości zgromadzonego w tym zakresie materiału dowodowego oraz nie można pominąć wątpliwości zgłaszanych pod tym względem już na etapie postępowania odwoławczego. DWINB nie odniósł się do powyższych twierdzeń i zarzutów. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że organy obu instancji uchybiły art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ulega wątpliwości, że wskazany zakres postępowania dowodowego uzasadniał również uchylenie postanowienia organu I instancji w celu zagwarantowania realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę rzeczą organu będzie wyeliminowanie stwierdzonych uchybień, a w szczególności wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej przez Sąd oraz wydanie w sprawie rozstrzygnięcia odpowiadającemu prawu przy poszanowaniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego.