II SA/Wr 3/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon, Asesor WSA Dominik Dymitruk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 8 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi W. we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego oddala skargę w całości. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej: organ odwoławczy, DWINB), zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 października 2024 r. (nr 1092/2024), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: organ pierwszej instancji, PINB) z dnia 9 lipca 2024 r. (nr 14092024) wydane na podstawie art. 127 oraz art. 128 § 1 pkt 2, § 1a i § 2 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 z późn. zm., dalej: u.p.e.a.), w którym organ ten postanowił obowiązek przeprowadzenia kontroli oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej związany z budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we W., wskazany w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 10 października 2016 r., wykonać zastępczo za zobowiązaną Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] we W. (dalej: skarżąca, zobowiązana) w trybie postępowania egzekucyjnego na jej koszt i niebezpieczeństwo. Jednocześnie PINB w sentencji ww. postanowienia wezwał skarżącą do wpłacenia zaliczki w wysokości 25 000 zł na poczet kosztów wykonania zastępczego ww. obowiązku w terminie 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. PINB, decyzją z dnia 14 stycznia 2016 r. (nr 100/2016), nakazał skarżącej przeprowadzenie kontroli w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym we W. przy ul. [...] (obręb P., AM-[...], dz. nr [...]) w trybie art. 62 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm., dale: p.b.), polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) i funkcjonowania wentylacji nawiewno-wywiewnej w obiekcie oraz sporządzenie ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego kominów w budynku, zawierającej inwentaryzację przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych) z opisem podłączeń do przewodów kominowych (z podaniem lokalizacji podłączeń na poszczególnych kondygnacjach) i oceną drożności i szczelności przewodów, prawidłowości osadzenia kratek wentylacyjnych, prawidłowości wyprowadzenia przewodów ponad dach i prawidłowości ciągu w przewodach, a także zawierającej ocenę prawidłowości podłączeń do przewodów wentylacyjnych, spalinowych i dymowych (pod kątem obowiązujących przepisów) oraz skuteczności działania wentylacji nawiewno-wywiewnej w poszczególnych lokalach mieszkalnych (z opisem sposobu nawiewu powietrza świeżego spełnieniem wymogu zachowania minimalnej krotności powietrza w lokalach, zgodnej z Polską Normą). Organ pierwszej instancji zastrzegł jednocześnie, że ekspertyzę techniczną i kontrolę obiektu winny sporządzić i przeprowadzić osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane wykonawcze bez ograniczeń w danej specjalności (konstrukcyjno-budowlanej, instalacyjnej w zakresie instalacji sanitarnych) oraz mogące sprawować samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, natomiast do protokołów z kontroli oraz ekspertyzy należy dołączyć dokumenty potwierdzające posiadanie uprawnień oraz zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Biorąc pod uwagę, że przedłożona przez zobowiązaną w dniu 9 maja 2016 r. ekspertyza techniczna dotycząca stanu technicznego kominów w budynku przy ul. [...] we W., zawierająca inwentaryzację przewodów kominowych z opisem podłączeń do przewodów kominowych i oceną drożności oraz szczelności przewodów wraz z propozycją zmian w podłączeniach do przewodów kominowych nie stanowiła – w ocenie PINB – wykonania nakazu nałożonego ww. decyzją, organ ten, upomnieniem z dnia 19 lipca 2016 r. (nr 66/16) wezwał skarżącą do wykonania obowiązku wynikającego ze wskazanej ostatecznej decyzji. Natomiast w dniu 10 października 2016 r. PINB wystawił tytuł wykonawczy (nr [...]) dotyczący obowiązku o charakterze niepieniężnym określonego w decyzji z dnia 14 stycznia 2016 r. (nr 100/2016). Ze względu na nieskuteczność upomnienia, PINB, postanowieniami z dnia 4 listopada 2016 r. (nr 3041/16, 3042/16, 3043/16 oraz 3020/16), działając na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a., orzekł o nałożeniu na zobowiązaną, a także M. D., B. F. oraz B. J. – członków zarządu spółki P. Sp. z o.o., zarządcy wspólnoty mieszkaniowej, grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 30 dni. Czterokrotnie składane w toku postępowania egzekucyjnego wnioski o umorzenie grzywien rozpoznano negatywnie, argumentując, że zobowiązana przedkładała wprawdzie dokumenty związane z realizacją nałożonego obowiązku, lecz z uwagi na występujące nieprawidłowości PINB nie mógł uznać, iż wynikający z ostatecznej decyzji nakaz wykonano. Ostatnie dokumenty związane z realizacją nakazu organ pierwszej instancji otrzymał dnia 10 września 2020 r., jednakże po przeanalizowaniu wszystkich dokumentów PINB stwierdził, że obowiązek nadal nie został wykonany, a stanowisko w tej sprawie przedstawiono pismem z dnia 8 października 2020 r. Organ wyjaśnił, że przedłożona dokumentacja nie dotyczy wszystkich pomieszczeń w budynku, tj. wszystkich lokali mieszkalnych, usługowych i części wspólnych budynku (np. klatki schodowej, piwnicy, strychu, suszarni, pralni itp.) oraz nie zawiera opisu wszystkich występujących nieprawidłowości i pełnego zakresu robót, których wykonanie zapewni ich usunięcie. Na taką konieczność wskazywano już w piśmie z dnia 27 marca 2020 r. Organ pierwszej instancji wzywał do przedłożenia właściwych dokumentów do dnia 30 listopada 2020 r., uprzedzając o możliwości podjęcia kolejnych czynności egzekucyjnych. Pismem z dnia 19 października 2020 r. oraz 26 stycznia 2021 r. zobowiązana zakwestionowała stanowisko organu, uznając, że dokumenty dotychczas przedkładane wypełniają obowiązek wskazany w tytule wykonawczym. Po zapoznaniu się z pismem zobowiązanych, PINB w dniu 4 marca 2021 r. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 8 października 2020 r. i udzielił dodatkowych wyjaśnień w sprawie. Z akt administracyjnych wynika ponadto, że skarżąca, reprezentowana przez zarządcę nieruchomości, w pismach z dnia 7 czerwca 2021 r., 19 listopada 2021 r. oraz 15 lutego 2022 r. wniosła o zastosowanie wykonania zastępczego. Swoje stanowisko w tym względzie potwierdziła następnie w piśmie z dnia 4 kwietnia 2024 r. Następnie, PINB, postanowieniem z dnia 9 lipca 2024 r. (nr 1409/2024), orzekł, że obowiązek przeprowadzenia kontroli oraz sporządzenia ekspertyzy technicznej związany z budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we W., wskazany w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 10 października 2016 r., zostanie wykonany zastępczo za zobowiązano, ale na jej koszt oraz niebezpieczeństwo. Jednocześnie PINB w sentencji ww. postanowienia wezwał skarżąca do wpłaty zaliczki w wysokości 25 000 zł na poczet kosztów wykonania zastępczego ww. obowiązku w terminie 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia. Poinformował ponadto, że w przypadku nieuiszczenia ww. kwoty w wyznaczonym terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oprotestowane przez zobowiązaną, zaś po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, zaskarżonym postanowieniem z dnia 16 października 2024 r. (nr 1092/2024), DWINB utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że niewątpliwe w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, z której można wywieść ciążący na skarżącej obowiązek wskazany w tytule wykonawczym. Dalej natomiast wywiódł na podstawie akt sprawy, że w szeregu kolejnych dokumentów składanych na przestrzeni około 4 lat (od 2016 do 2020 roku) przez zobowiązanego w każdym przypadku występowały braki uniemożliwiające uznanie przedłożonej dokumentacji za wykonanie egzekwowanego obowiązku. PINB w każdym z tych przypadków, w pismach skierowanych do zarządcy oraz skarżącej, wyjaśniał, na czym polegają braki i w jaki sposób należy je usunąć. W przypadku ostatniej z przedstawionych organowi pierwszej instancji ekspertyz (przedłożona wraz z pismem z dnia 8 września 2020 r.), PINB, pismem z dnia 8 października 2020 r., zawiadomił zarządcę i skarżącą, że przedłożona dokumentacja nie stanowi wykonania obowiązku. Jak wynika z akt sprawy, braki ostatniego z dokumentów dotyczą przede wszystkim ograniczenia jej przedmiotu do oceny technicznej przewodów kominowych - wentylacyjnych dla wszystkich lokali mieszkalnych i usługowych, podczas gdy w decyzji nakazano sporządzenie ekspertyzy dla obiektu, tj. dla wszystkich lokali mieszkalnych i usługowych, a także dla części wspólnych obiektu (klatka schodowa, piwnica, strych, suszarnie, pralnie). Nadto, przedłożona dokumentacja nie określała zakresu robót, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia przewodów kominowych oraz wentylacji nawiewno-wywiewnej do zgodności z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi (ma to na celu usunięcie nieprawidłowości w tym tych, które powodują zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi), bez konieczności zmiany systemu wentylacji czy też sposobu ogrzewania poszczególnych lokali. Zdaniem DWINB, bez wątpienia zobowiązana uchylała się (i nadal uchyla) od wykonania obowiązku, dlatego wszczęto postępowanie egzekucyjne oraz zastosowano pierwszy środek egzekucyjny - grzywnę w celu przymuszenia. Ostatecznie, postanowieniami z dnia 13 października 2022 r. (nr 1022/2022, 1025/2022 i 1024/2022), DWINB stwierdził nieważność postanowień PINB nakładających grzywny w celu przymuszenia na M. D., B. F. oraz B. J. Natomiast przez niemal 8 lat grzywna w celu przymuszenia nałożona na zobowiązaną postanowieniem z dnia 4 listopada 2016 r. (nr 3041/16) nie odniosła skutku i egzekwowany obowiązek nie został przez nią wykonany. DWINB wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie, z uwagi na istniejące zagrożenie dla ludzi i mienia, organy nadzoru budowlanego nie mogą pozwolić na dalsze wydłużanie okresu, w jakim przedmiotowy budynek nie będzie we właściwym stanie technicznym i będzie nadal stanowił zagrożenie, dlatego też w ocenie organu odwoławczego efektywności zastosowanego przez organ pierwszej instancji środka egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie nie sposób podważyć. Skoro więc grzywna w niniejszej sprawie nie przyniosła skutku w stosunku do zobowiązanej, jedyną możliwością doprowadzenia do wykonania orzeczonego obowiązku z uwagi na niewykonywanie obowiązku, będzie wykonanie zastępcze, które organ pierwszej instancji właściwie zastosował. Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia, DWINB stwierdza także, że organ pierwszej instancji zgodnie z przepisami u.p.e.a. wydał postanowienie w przedmiocie zobowiązania skarżącej do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego. Zdaniem organu, w okolicznościach niniejszej sprawy, zaliczka na poczet wykonania zastępczego nie jest wygórowana, nie odbiega od kosztów realizacji podobnych obowiązków i została należycie uzasadniona. Wskazać natomiast należy, że przybliżony koszt wykonania zastępczego ma jedynie charakter informacyjny, natomiast po faktycznym wykonaniu robót może ulec zarówno obniżeniu, jak i podwyższeniu. Odnosząc się natomiast do argumentów zażalenia DWINB wskazał, że w realiach przedmiotowej sprawy po nałożeniu grzywny w celu przymuszenia i nieosiągnięcia pożądanego jej skutku w postaci wykonania egzekwowanego obowiązku przez niemal 8 lat, nie może być mowy o naruszeniu przez organ pierwszej instancji zasady proporcjonalności lub zastosowaniu zbyt uciążliwego środka. Podkreślić należy, że ugruntowany jest w judykaturze, trafny pogląd, iż zastosowanie wykonania zastępczego winno nastąpić wtedy, gdy inne środki egzekucyjne nie odnoszą skutku, a zarazem dany obowiązek może być wykonany przez inną osobę niż zobowiązanego. Istotą postępowania egzekucyjnego w administracji jest bowiem doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Z kolei zarzut dotyczący niedookreślenia, tj. dokładnego wskazania czynności zastępczych, w sytuacji gdy skarżąca w toku postępowania egzekucyjnego przedłożyła organowi dokumentację realizującą decyzję z dnia 14 stycznia 2016 r. (nr 100/16), opiera się na błędnych, sprzecznych ze stanem faktycznym założeniach. Jak wskazał organ odwoławczy, egzekwowany obowiązek nie został realizowany przez zobowiązaną, zaś zakres obowiązku został prawidłowo wskazany przez organ pierwszej instancji w rozstrzygnięciu postanowienia poprzez oznaczenie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 10 października 2016 r. Natomiast zarzut wadliwego wezwania do uiszczenia zaliczki ze względu na brak "wskazania konkretnych kryteriów ustalenia kosztów" nie odpowiada treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. PINB wskazał w uzasadnieniu, jakiego rodzaju zadania zostały ocenione oraz jakie czynniki wzięte pod uwagę (m.in. liczba lokali, kwestia sposobu realizacji, tj. wizyt indywidualnych, przewidywania co do ewentualnej konieczności ponawiania i weryfikacji czynności). W konkluzji DWINB stwierdził, że postępowanie w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku toczy się od 2015 roku. W ciągu tak długiego okresu, co wynika z materiału dowodowego, zobowiązana wielokrotnie składał dokumentację mającą na celu realizację obowiązków, jednakże w dalszym ciągu nie wykonano pełnego zakresu powinności opisanej w ww. tytule wykonawczym. W ocenie zatem organu odwoławczego podjęte działania miały na celu jak najdłuższe rozciągnięcie w czasie zrealizowania wymaganego obowiązku i nie przyczyniają się do stwierdzenia, że zobowiązana nie uchyla się od jego wykonania. Dopóki ciążący na zobowiązanej obowiązek nie zostanie w pełni wykonany, organ zobowiązany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego, natomiast podjęcie przez zobowiązaną działań zmierzających do wykonania obowiązku, które jednak okażą się nieskuteczne, nie uzasadnia odstąpienia od egzekucji obowiązku nałożonego ostateczną decyzją. Jak podał organ odwoławczy, PINB przed podejmowaniem kolejnych kroków postępowania egzekucyjnego wielokrotnie zwracał się do zobowiązanej o wykazanie realizacji obowiązków i podjętych działań, ale aktualnie nie ma ani gwarancji, ani jakiegokolwiek wiarygodnego dowodu, że nastąpi w najbliższym czasie wykonanie nakazu. Wprost przeciwnie: w ostatnich wystąpieniach do organu nadzoru zarządca wzywał wręcz do zastosowania wykonania zastępczego, manifestując tym samym, że nie zostanie już podjęta skuteczna próba realizacji obowiązku przez samą skarżącą. W takiej sytuacji, skoro nie przystąpiono do realizacji nakazu wynikającego z decyzji PINB, muszą zostać podjęte kolejne kroki związane z zastosowaniem kolejnego środka egzekucyjnego, tak jak w rozpatrywanym przypadku. W skardze do tutejszego Sądu, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania postanowienia DWINB, skarżąca zarzuciła postanowieniu DWINB naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, że skarżącą nie wykonała obowiązków nałożonych decyzją PINB nr 100/2016 z dnia 14 stycznia 2016 r., podczas gdy zobowiązana w toku postępowania egzekucyjnego wykonała w całości przedmiotową decyzję poprzez przedłożenie stosownej dokumentacji technicznej nieruchomości przy ul. [...] we W., a dodatkowo w dniu 14 października 2024 r. zleciła firmie I. wykonanie ekspertyzy technicznej w zakresie przewodów kominowych zgodnie z decyzją PINB nr 100/2016 z dnia 14 stycznia 2016 r.; 2) art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie uciążliwego dla zobowiązanej egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego przy równoległym nałożeniu na skarżącą postanowieniem PINB nr 3041/16 z dnia 4 listopada 2016 r. grzywny w celu przymuszenia, co stanowi naruszenie zasady proporcjonalności w stosowaniu środków egzekucyjnych w zakresie realizacji obowiązku o charakterze niepieniężnym; 3) art. 128 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 129 u.p.e.a. poprzez wezwanie skarżącej do uiszczenia zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego w wysokości 25.000,00 zł bez wskazania konkretnych kryteriów ustalenia kosztów przeprowadzenia czynności zastępczych, a opierając się jedynie na szacunkowych, wynikających z doświadczenia procesowego organu kosztach. Skarżąca wniosła jednocześnie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów: 1) umowy nr [...] z dnia 14 października 2024 r. na okoliczność zlecenia przez skarżącą firmie I. wykonania ekspertyzy technicznej w zakresie przewodów kominowych zgodnie z decyzją PINB nr 100/2016 z dnia 14 stycznia 2016 r.; podjęcia realnych działań celem wykonania obowiązków nałożonych decyzją PINB nr 100/2016 z dnia 14 stycznia 2016 r.; nieuchylania się przez zobowiązaną od wykonania obowiązków o charakterze niepieniężnym nałożonych decyzją PINB nr 100/2016 z dnia 14 stycznia 2016 r.; 2) upomnienia nr [...] z dnia 28 października 2024 r. na okoliczność wezwania zobowiązane do uiszczenia należności w wysokości 25.000,00 zł tytułem zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia 10 października 2016 r. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 17 marca 2025 r. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, a mianowicie ekspertyzy technicznej z dnia 30 czerwca 2025 r. wraz z załącznikami na okoliczność wykonania przez zobowiązaną w całości obowiązku o charakterze niepieniężnym nałożonych decyzją PINB nr 100/2016 z dnia 14 stycznia 2016 r. Z kolei w piśmie procesowym z dnia 21 marca 2025 r. skarżąca wniosła dodatkowo o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji PINB nr 551/2025 z dnia 11 marca 2025 r. na okoliczność wykonania przez zobowiązaną w całości obowiązku o charakterze niepieniężnym nałożonych decyzją PINB nr 100/2016 z dnia 14 stycznia 2016 r. oraz potwierdzenia przez PINB wykonania przez zobowiązaną w całości obowiązku o charakterze nałożonych decyzją PINB nr 100/2016 z dnia 14 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga, jako nieuzasadniona, podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakresem kognicji sądów administracyjnych, jak wynika z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., objęte są m.in. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Mając na uwadze powyższe kryteria, Sąd, kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia DWINB z dnia 16 października 2024 r., stwierdził, że nie narusza ono prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy cytowanej już ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z treścią art. 127 u.p.e.a. wykonanie zastępcze stosuje się, gdy egzekucja dotyczy obowiązku wykonania czynności, którą można zlecić innej osobie do wykonania za zobowiązanego i na jego koszt. Z kolei w myśl art. 128 § 1 tej ustawy w celu zastosowania środka egzekucyjnego określonego w art. 127 organ egzekucyjny doręcza zobowiązanemu: 1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32; 2) postanowienie, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. Postanowienie, o którym mowa w § 1 pkt 2, zawiera również wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego (art. 128 § 1a u.p.e.a.). Zgodnie z § 2 art. 128 u.p.e.a. w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w tym terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. W postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może również nakazać zobowiązanemu dostarczenie posiadanej dokumentacji, a także posiadanych materiałów i środków przewozowych, niezbędnych do zastępczego wykonania egzekwowanej czynności, z zagrożeniem zastosowania odpowiednich środków egzekucyjnych w razie uchylenia się zobowiązanego od dostarczenia tych dokumentów, materiałów i środków przewozowych (art. 128 § 3 u.p.e.a.). Art. 128 § 4 u.p.e.a. stanowi, że zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego. Podkreślić należy, że wykonanie zastępcze jest środkiem egzekucyjnym obowiązków o charakterze niepieniężnym znajdującym zastosowanie wtedy, gdy egzekucja administracyjna dotyczy obowiązku polegającego na wykonaniu czynności, a więc związanego z podjęciem przez zobowiązanego pewnych działań. Chodzi tu o obowiązki polegające na wykonaniu czynności, które mogą być wykonane za zobowiązanego przez inną osobę. Z tego powodu, nie stosuje się wykonania zastępczego do obowiązków mających charakter osobisty, a więc ściśle związanych z osobą zobowiązanego. Wykonanie zastępcze to środek egzekucyjny zaspokajający, czyli prowadzący wprost do osiągnięcia celu egzekucji, którym jest wykonanie obowiązku nałożonego na osobę zobowiązaną. Zastosowanie tego środka następuje na koszt zobowiązanego. Z uwagi na to, że obowiązek ciążący na zobowiązanym wykonuje inny podmiot, wskazany przez organ egzekucyjny, ale na koszt zobowiązanego. W konsekwencji w ramach egzekucji wykonania zastępczego dochodzi do powstania układu stosunków prawnych między organem egzekucyjnym, zobowiązanym i wykonawcą. Należy mieć także na względzie, że zadaniem organu egzekucyjnego jest stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Organ egzekucyjny nie jest natomiast władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Postępowanie egzekucyjne nie jest również etapem postępowania, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku. Te kwestie rozstrzygają się na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jak stanowi o tym art. 29 § 1 u.p.e.a. Jest to przepis o kluczowym znaczeniu dla określenia uprawnień organu egzekucyjnego. Zgodnie z art. 6 § 1 u.p.e.a., w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych, a takimi środkami w postępowaniu dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze, odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12 lit. b u.p.e.a.). Z uwagi na charakter obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej w niniejszej sprawie, organ egzekucyjny miał możliwość zastosowania jedynie dwóch środków egzekucyjnych spośród wymienionych wyżej, a mianowicie grzywny w celu przymuszenia lub wykonania zastępczego. Powołując się na zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 u.p.e.a.), należy mieć na względzie, że grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Zgodnie z art. 125 § 1 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na mocy art. 126 u.p.e.a., na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte, mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. W przypadku natomiast wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji, koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, która samodzielnie wykonałaby obowiązek. W warunkach sprawy, jak słusznie wskazał DWINB, skarżąca uchylała się od obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji PINB z dnia 14 stycznia 2016 r. (nr 100/2016), natomiast do wykonania tego obowiązku nie skłoniła ją również nałożona w celu przymuszenia grzywny w kwocie 10 000 zł. Zasadnie zatem organ egzekucyjny zastosował wobec skarżącej wykonanie zastępcze przewidziane w art. 127 u.p.e.a., jako kolejny środek egzekucyjny mający doprowadzić do wykonania obowiązku niepieniężnego. Zasada proporcjonalności, na którą powołała się skarżąca, w żadnej mierze nie została naruszona. Sąd podkreśla, że zdaniem organu egzekucyjnego jest stosowanie środków egzekucyjnych przewidzianych w ustawie (art. 7 § 1 u.p.e.a.). Nie jest ona natomiast władny podejmować żadnych działań ingerujących w treść decyzji, stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Postępowanie egzekucyjne nie jest również etapem postępowania, na którym decyduje się o istnieniu obowiązku. Te kwestie rozstrzygają się na etapie jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, jak stanowi o tym art. 29 § 1 u.p.e.a. Jest to przepis o kluczowym znaczeniu dla określenia uprawnień organu egzekucyjnego. Kwestionowanie zatem przez zobowiązaną treści nałożonego obowiązku, co wynikać ma z odmiennej od organu oceny zakresu nałożonych na nią obowiązków, nie ma jakiegokolwiek znaczenia w toku prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Przyjąć należało, że wykładnia organów obu instancji treści decyzji z dnia 14 stycznia 2016 r. co do zakresu nakazów z niej wynikających jest prawidłowa, a zatem – wobec braku wykonania nałożonego obowiązku – zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego było uzasadnione. Co należy także podkreślić, to sama zobowiązana kilkukrotnie zwracała się do PINB o zastępcze wykonanie nałożonych decyzją z dnia 14 stycznia 2016 r. obowiązków, mając zatem świadomość, że dotychczas przedstawiana dokumentacja nie została uznana przez PINB za wykonanie obowiązku określonego w ww. decyzji. Wbrew twierdzeniom skarżącej organy obu instancji uzasadniły też w sposób prawidłowy wysokość zaliczki. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że przepisy prawa nie określają, w jakiej wysokości (procentowo w stosunku do całej należności) należy określać zaliczkę. Powyższe oznacza, że zaliczka na poczet wykonania zastępczego może zostać określona w wysokości zbliżonej do całości kosztów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2185/12). Co do zasady więc wysokość zaliczki wynika z przewidywanych kosztów czynności egzekucyjnej, natomiast przewidywania te powinny być oparte na okolicznościach konkretnej sprawy i konkretnej czynności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 148/18). Określenie wysokości zaliczki na wykonanie zastępcze jest zatem pozostawione uznaniu organu egzekucyjnego, przy czym bezspornie musi ono znajdować uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Pojęcie "zaliczka" nie zostało zdefiniowane w przepisach u.p.e.a. Zaliczka może obejmować zatem część prognozowanych kosztów wykonania zastępczego albo ich całość. Istotne jest, aby po pierwsze zobowiązanie do wpłacenia zaliczki zostało uzasadnione w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. W ocenie Sądu, organy obu instancji, zwłaszcza PINB, w sposób należyty uzasadniły sposób ustalenia wysokości zaliczki, odnosząc się w tym względzie do rozmiaru koniecznych do wykonania czynności, jak również doświadczenia w sprawach o podobnym charakterze. Pozwalało to na oszacowania przybliżonego kosztu zastępczego wykonania obowiązku na 30 000 zł, zaś wysokość zaliczki – 25 000 zł. Końcowo, odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, podkreślić należy, że zakres koniecznych do wykonania czynności wynika z decyzji z dnia 14 stycznia 2016 r., a ponadto został określony w treści tytułu wykonawczego. Do obu tych dokumentów odsyła zresztą treść postanowienia PINB z dnia 9 lipca 2024 r. W tych warunkach nie sposób podzielić zarzutu, jakoby brak precyzyjnego określenia obowiązków mających zostać wykonanych zastępczo stanowił o wadliwości wydanego postanowienia. Odnosząc się z kolei do wniosków dowodowych skarżącej, należy mieć na względzie, że przeprowadzenie uzupełniającego dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie może prowadzić do merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem rolą sądu administracyjnego jest ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Innymi słowy, postępowanie przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do dokonania nowych ustaleń faktycznych. Sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, a kontroluje jedynie prawidłowość takiego postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Dyspozycja art. 106 § 3 p.p.s.a. nie daje zatem podstaw, by żądać przeprowadzenia przed sądem administracyjnym postępowania dowodowego wskazującego na istnienie nowych okoliczności faktycznych. Kluczowe także pozostaje, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność z prawem postępowania administracyjnego i wydanej w jego wyniku ostatecznej decyzji (postanowienia), nie ma w świetle obowiązujących przepisów ani obowiązku, ani nawet uprawnienia, aby odnosić się do zdarzeń późniejszych i uwzględniać dokumenty powstałe po jej wydaniu (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2100/16), a do takich właśnie zdarzeń (późniejszych), odnosiły się przedłożone Sądowi dokumenty. To zaś, że zobowiązana wykonała samodzielnie nałożony na nią obowiązek, co zyskało następnie aprobatę organu pierwszej instancji, jako zdarzenia, które miały miejsce już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, nie miało wpływu na ocenę wydanych w sprawie postanowień organów obu instancji. Dlatego, też Sąd na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - uznając materiał dowodowy za wystarczający, a przedstawione dokumenty za dowody, które nie były niezbędne do stwierdzenia istotnych okoliczności w sprawie – nie mógł uwzględnić wniosków dowodowych zobowiązanej. W tym jednak zakresie wskazać należy na uprawnienie zobowiązanej wynikające z art. 132 § 2 u.p.e.a. Z jego treści wynika, że zobowiązany może w toku czynności egzekucyjnych zgłosić do organu egzekucyjnego wniosek o zaniechanie dalszego stosowania wykonania zastępczego, jeżeli wykonawca na to się godzi, a zobowiązany złożył oświadczenie, że egzekwowany obowiązek wykona w terminie przez organ egzekucyjny wskazanym. Organ egzekucyjny uwzględni wniosek, jeżeli uzna to oświadczenie za niebudzące wątpliwości. Organ egzekucyjny może uzależnić wyrażenie zgody na wniosek zobowiązanego od złożenia przez niego zabezpieczenia wykonania egzekwowanego obowiązku w formie, jaką uzna za wskazaną. Tym bardziej zatem, skoro z przedłożonych przez zobowiązaną dokumentów wynika, że bezspornie obowiązki określone w decyzji z dnia 14 stycznia 2016 r. zostały wykonane, zaniechanie stosowania wykonania zastępczego wydaje się być okolicznością przesądzoną. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako bezzasadną.