II SA/Wr 300/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) Protokolant: asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Radwanice z dnia 1 lutego 2024 r., nr LXI/444/24 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Radwanice I. stwierdza nieważność Załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały we fragmencie "Granice poszczególnych obszarów przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą ulec korekcie, zwłaszcza w kontekście własności nieruchomości, czy szczegółowego projektowania układu komunikacyjnego." zawartym w Dziale III Kierunki zagospodarowania przestrzennego, Rozdziale 1.2. "Wytyczne w zakresie kształtowania struktury przestrzennej gminy"; II. zasądza od Gminy Radwanice na rzecz strony skarżącej kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru, złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę nr LXI/444/24 Rady Gminy Radwanice z dnia 1 lutego 2024 r., w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Radwanice i wniósł o stwierdzenie nieważności Załącznika nr 1 do uchwały nr LXI/444/24 Rady Gminy w Radwanicach z dnia 1 lutego 2024 roku w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Radwanice we fragmencie "Granice poszczególnych obszarów przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą ulec korekcie, zwłaszcza w kontekście własności nieruchomości, czy szczegółowego projektowania układu komunikacyjnego.", zawartym w Dziale III Kierunki zagospodarowania przestrzennego, Rozdziale 1.2. "Wytyczne w zakresie kształtowania struktury przestrzennej gminy" (na stronie 88). W uzasadnieniu skargi Wojewoda wyjaśnił, że w toku badania legalności przedmiotowej uchwały stwierdził podjęcie fragmentu Załącznika nr 1 do uchwały z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy w związku z § 5 pkt 2 rozporządzenia. Wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy w studium określa się w szczególności, uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, o którym mowa w ust. 1 pkt 7 lit. d, kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, w tym wynikające z audytu krajobrazowego, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Wymogi te zostały doprecyzowane w § 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia, w których ustalono wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń części tekstowej projektu studium. Zgodnie ze wskazaną regulacją ustalenia dotyczące kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów określają dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, zaś ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów określają w szczególności minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazują tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierają wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Wskazał dalej, że w treści studium przyjęto, że "Granice poszczególnych obszarów przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą ulec korekcie, zwłaszcza w kontekście własności nieruchomości, czy szczegółowego projektowania układu komunikacyjnego." W ocenie skarżącego, taki sposób sformułowania ustaleń studium, jako nieodpowiadający wymogom określonym w art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy w związku z § 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia, nie realizuje ustawowej funkcji studium, określonej w art. 9 ust. 4 ustawy w powiązaniu z tymi przepisami ustawy i rozporządzenia. Nie wyznacza on bowiem limitów potencjalnych korekt granic wyznaczonych w studium obszarów, wiążących następnie przy sporządzaniu i uchwalaniu planów miejscowych. Ustalenia kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawarte w studium są wiążące dla organu stanowiącego podczas opracowywania i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego istotne jest, aby były jednoznaczne. Z kolei aprobata rozwiązania przyjętego przez Radę Gminy w Radwanicach mogłaby powodować bardzo znaczące, gdyż w rzeczywistości nieograniczone, odstępstwa od ustalonych w studium granic obszarów, prowadzących do całkowitej zmiany sposobu zagospodarowania danego terenu. Ograniczenia takiego nie stanowią wymienione w uchwale przypadki, tj. korekta własności nieruchomości i szczegółowe projektowanie układu komunikacyjnego, gdyż poprzez zastosowanie sformułowań "zwłaszcza" i "czy" wyliczenie to jest jedynie przykładowe, a wskazany zapis daje podstawę do dokonywania zmian granic poszczególnych obszarów w sposób dowolny - zarówno co do rodzaju obszaru, przypadków, kiedy takie zmiany miałby być dokonywane, jak i ich rozmiarów. Wskazał również, że skutki prawne uchwalenia studium są daleko idące, bowiem ustawa wymaga, aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie naruszały postanowień studium. Przyjęte rozwiązania powodują zaś niekonkretność regulacji studium, a przez to jego nieweryfikowalność na etapie sporządzania i uchwalania planu miejscowego. Regulacje studium dopuszczające niesprecyzowane odstępstwa od jego ustaleń muszą być oceniane jako istotnie naruszające prawo. Podkreślił, że studium może w sposób ogólny określać kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów, jednakże ogólny zapis studium powinien być na tyle jednoznaczny, by nie stwarzać późniejszych wątpliwości interpretacyjnych, co do zgodności z tą regulacją, bądź nienaruszania jej ustaleń przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Każdy przepis prawny powinien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów. Związana z jasnością precyzja przepisu powinna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa wiążące kryteria i ustalenia nie tylko wobec gminy. Pośrednio oddziałuje ono na wykonywanie prawa własności, gdy po uchwaleniu studium jego zasady zostają określone w planie miejscowym. Prawodawca powinien zatem stanowić normy sformułowane w sposób jasny, precyzyjny, jednoznaczny i wewnętrznie spójny, zgodnie z regułami poprawnej legislacji. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Plan miejscowy nie może bowiem wprowadzać zmian w zakresie kierunków zagospodarowania i zasad zagospodarowania, a jedynie doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Skoro zatem rada, ustalając w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego konkretny kierunek przeznaczenia określonego terenu, dokonuje swoistego samoograniczenia się, nie może jednocześnie pozostawiać luzu decyzyjnego, na wypadek późniejszej zmiany koncepcji zagospodarowania terenu. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 ustawy), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do niczym nieograniczonej modyfikacji kierunków i sposobu zagospodarowania przewidzianego w studium. W ocenie Wojewody Dolnośląskiego, wypaczałoby to istotę i sens funkcjonowania w systemie prawnym studium W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie. Wskazał przy tym, że poprzednio obowiązujące Studium zawierało analogiczne zapisy i również były one przedmiotem kontroli sądów administracyjnych. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 marca 2013 r. sygnatura akt II SA/Wr 36/13 skarga wniesiona w analogicznym zakresie została oddalona. Skarga kasacyjna organu nadzoru od wyroku w tym zakresie została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2013 r. sygnatura akt II OSK 1645/13. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Oceny, czy uchwała w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935, dalej w skrócie "p.p.s.a."), dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm. – dalej jako: u.p.z.p.). W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wobec faktu, do sporządzania zaskarżonego Studium przystąpiono w dniu 25 maja 2023 r. i wtedy również wystąpiono o stosowne uzgodnienia, to zgodnie z treścią art. 65 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, do opracowania i uchwalania Studium stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. W dalszej kolejności wskazać trzeba, że że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkową formą realizacji polityki przestrzennej gminy. Stosownie do art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium opracowuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi akt o charakterze wewnętrznym, a jego adresatami są jednostki organizacyjnie podporządkowane organom gminy. Zawartość Studium (część tekstową i graficzną) określa art. 9 ust. 2 u.p.z.p. wskazując na podstawową treść, jaką musi zawierać studium. Przedmiot (ustalenia i podstawowy zakres) przepisy art. 10 u.p.z.p. Natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne w tym skalę map, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 17 grudnia 2021 r. r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2021 r., poz. 2405), dalej jako ″rozporządzenie". Stosownie do § 5 pkt 2 rozporządzenia Ustalenia części tekstowej projektu studium formułuje się zgodnie z następującymi wymogami: "ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów określają w szczególności minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazują tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierają wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych". Tymczasem zaskarżony fragment uchwały brzmi: "Granice poszczególnych obszarów przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego mogą ulec korekcie, zwłaszcza w kontekście własności nieruchomości, czy szczegółowego projektowania układu komunikacyjnego.' Słusznie Wojewoda zarzucił, że takie sformułowanie jest sprzeczne w wyraźnie sprecyzowanym w rozporządzeniu nakazem zawarcia w studium minimalnych wskaźników i parametrów, co może dać Radzie Gminy zbyt daleko idąca swobodę w przyszłym formułowaniu zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uniemożliwić de facto kontrolę zgodności zapisów takiego planu z zapisami Studium. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru zaprezentowane w skardze, że ustalenia zawarte w powinny określać dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także zawierać wytyczne ich określania w miejscowych planach. W analizowanym Studium dopuszczono dowolną w zasadzie zmianę granic poszczególnych obszarów i nie mienia tej okoliczności wskazanie: "zwłaszcza w kontekście własności nieruchomości czy szczegółowego projektowania układu komunikacyjnego". W ocenie Sądu nie wprowadza to jednoznacznych limitów dopuszczalnych zmian, a takie zapisy uchwały muszą zostać uznane za niezgodnie z wymogami rozporządzenia. Argumenty podnoszone przez organ administracji w odpowiedzina skargę nie mogły mieć wpływu na ocenę wniesionej obecnie skargi, albowiem przywołane w odpowiedzina skargę wyroki tutejszego sądu oraz Naczlebngo Sądu Administracyjnego zapadły w odmiennym stanie prawnym. Poprzedni obowiązujące Studium – oceniane w sprawie II SA/Wr 36/13, podjęte było na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie zawierało unormowań analogicznych jak obowiązujące w chwili podjęcia zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały rozporządzenie z dnia 17 grudnia 2021 r. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej uchwały zobowiązany był ocenić jej zgodność z obowiązującym prawem i ocena taka, dokonana w niniejszej sprawie doprowadziła do konstatacji, że zaskarżony fragmen Załącznika nr 1 do uchwały podjęty został z istotnym naruszeniem art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy w związku z § 5 pkt 2 rozporządzenia. W pełni zatem podzielając zarzuty i przedstawioną argumentację prawną organu nadzoru w powyższym zakresie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.