II SA/Wr 3011/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz asesor sądowy Marta Wojciechowska – spr. Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2004 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie nadzoru sanitarnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. na rzecz S. D. zwrot kosztów postępowania w kwocie 10 (dziesięć) złotych. Decyzją z 25 października 2000 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. nakazał Przedsiębiorstwu A S. D. w P. [...]: - zgłosić działalność do Inspekcji Sanitarnej - przeprowadzić pomiary środowiskowe hałasu i natężenia oświetlenia elektrycznego na stanowiskach pracy obsługi gniotownika i odbioru surowej cegły - przeprowadzić pomiary środowiskowe na stanowisku pracy ustawiacza cegły w piecu Hoffmana dotyczące zapylenia i natężenia oświetlenia elektrycznego, na stanowisku pracy wytacznika – popielarza dotycząca zapylenia, na stanowisku pracy palacza dotyczące tlenku węgla, zapylenia i natężenia oświetlenia elektrycznego - przeprowadzić pomiary mikroklimatu podczas wywożenia wypalanej cegły - przedstawić wyniki badań i pomiarów Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w O. - założyć karty badań i pomiarów czynników szkodliwych i uciążliwych występujących w środowisku pracy oraz uiścić opłatę za wykonane czynności kontrolne w kwocie 76,67 zł. w terminie 14 dni od otrzymania rachunku. Termin wykonania badań i pomiarów oraz założenia kart i przedstawienia wyników Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu określono na 31 maja 2001 roku. Decyzja została wydana na podstawie art. 4, 5, 27, 36 ust.1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Inspekcji Sanitarnej /Dz. U. z 1998 r. Nr 90, poz. 575 ze zmianami/, art.104 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego /Dz. U. z 1980 r. Nr 9, poz. 26 ze zmianami /art. 207 § 1 i 2 ust. 1, 2, 3, art. 209, 227 § 1 i 2 ustawy z 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy /Dz. U. Z 1998 r. Nr 21, poz.94 /, § 1, § 2 ust. 1, § 5, § 6, § 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 9 lipca 1996 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy /Dz. U. Nr 86,poz. 394/ i § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy /Dz. U. Nr 129, poz. 844/. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. stwierdził, że przeprowadzona kontrola sanitarna wykazała niedopełnienie przez pracodawcę S. D. obowiązków wynikających ze wskazanych wyżej przepisów. S. D. jako pracodawca nie zgłosił prowadzonej działalności, pomimo obowiązku wynikającego z art. 209 kodeksu pracy. Nie posiadał aktualnych wyników badań i pomiarów czynników szkodliwych i uciążliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, pomimo obowiązku przeprowadzenia tych badań zgodnie z art. 207, 227 kodeksu pracy oraz § 1, 2, 4, 5 i 6 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, a także z § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. Pracodawca winien na własny koszt przeprowadzać pomiary czynników uciążliwych dla zdrowia, zapobiegania występowania chorób zawodowych i innych schorzeń związanych z wykonywaną pracą. Pismem z dnia 22 maja 2001r. S. D. zwrócił się z prośbą do Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. o przesunięcie terminu realizacji nałożonych na niego obowiązków w punktach II 1, 2, 3 , 45 i III 1 decyzji z 25 października 2000 r. Zaproponował termin 30 lipca 2001 r. z uwagi na przerwy w pracy zakładu. Decyzją z 24 maja 2001 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. na podstawie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego, zmienił za zgodą strony termin wykonania nałożonych obowiązków w decyzji z 25 października 2000 r. nr [...], w części dotyczącej punktów II, III, IV, V wraz z podpunktami. Nowy termin wykonania obowiązków ustalono na dzień 30 lipiec 2001 r., zgodnie z propozycją strony. W dniu 4 września 2001 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. przeprowadził w Przedsiębiorstwie A kontrolę wykonania obowiązków nałożonych w wymienionych wyżej decyzjach. Jednocześnie w dniu 7 września 2001 r. Powiatowy Inspektor Sanitarny wystosował do Przedsiębiorstwa A upomnienie w związku z niewykonaniem w terminie obowiązków wynikających z decyzji nr [...]. Pismem z 18 września 2001 r. S. D. poinformował Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. o zrealizowaniu części obowiązków nałożonych na jego Przedsiębiorstwo zaznaczając, że nie wykonano pomiarów wskazanych w punktach II 1b, II 2 b, II 5 a b c decyzji, gdyż palacz w miejscu narażenia przebywa poniżej 4 godzin na dobę, a praca wykonywana jest w porze dziennej przy oświetleniu naturalnym. Z tych względów S. D. wniósł jednocześnie o odstąpienie od obowiązku wykonania badań wskazanych w wymienionych punktach. Po przeprowadzeniu kolejnej kontroli, Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. w dniu [...] wydał, na podstawie art. 155 kodeksu postępowania administracyjnego i art. 27 ust. 1, art. 36 ust. 1 oraz 4 ustawy o Inspekcji Sanitarnej, decyzję nr [...] odmawiającą zgody na odstąpienie od wykonania obowiązków zawartych w punktach II-1-b, II-2-b, II-5-a b c. Jednocześnie Powiatowy Inspektor wyznaczył nowy termin wykonania powyższych obowiązków tj.10 listopada 2001 r. W uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Sanitarny wskazał na obowiązek wykonania zaleconych pomiarów zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26.09.1997 w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z 9.07.1996 r. w sprawie badań i pomiarów czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy. Z decyzją tą nie zgodził się S. D. i wniósł odwołanie podnosząc, że w pomieszczeniach pracy pracodawca winien zapewnić oświetlenie dzienne, a oświetlenie sztuczne wówczas, gdy oświetlenie dzienne jest niewystarczające. Nadto wskazał, iż zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, za pomieszczenie stałej pracy uważane jest takie pomieszczenie, w którym pracownik w ciągu jednej doby przebywa ponad 4 godziny. W przypadku stanowiska palacza w Przedsiębiorstwie A rzeczywisty czas pracy wynosi cztery dni w miesiącu co w przeliczeniu na jedną dobę wynosi 1 godzinę. Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. decyzją z dnia [...] nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy o Inspekcji Sanitarnej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że zgodnie z § 26 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy /Dz. U. Nr 129, poz. 844/, w pomieszczeniach pracy niezależnie od oświetlenia dziennego należy zapewnić oświetlenie elektryczne o parametrach zgodnych z obowiązującymi normami. [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił również, że stężenia tlenku węgla ze względu na szkodliwe oddziaływanie na zdrowie nie można przeliczać na średnie stężenie miesięczne. Przy obliczaniu dopuszczalnego stężenia uwzględnia się najwyższe dopuszczalne stężenia w ciągu ośmiogodzinnego czasu pracy oraz najwyższe dopuszczalne stężenie chwilowe uwzględniające ekspozycję półgodzinną. Zaniechanie wykonania przez pracodawcę obowiązków wynikających z decyzji Powiatowego Inspektora Powiatowego w O. uniemożliwia właściwą ocenę warunków higienicznych na stanowiskach pracy, bowiem występujące tam czynniki mogą stanowić zagrożenie dla zdrowia pracownika. Natomiast określenie stężeń i natężeń tych czynników pozwala na prowadzenie właściwych zasad profilaktyki medyczne i technicznej. Z powyższą decyzją nie zgodził się pracodawca i wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę zarzucając niewłaściwe interpretowanie obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał dotychczasową argumentację podkreślając, że rzeczywisty czas narażenia palacza na czynniki szkodliwe wynosi 1 godzinę na dobę, a praca wykonywana w porze dziennej czyni bezsensownym obowiązek wykonywania pomiarów oświetlenia elektrycznego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie i podtrzymał przytaczane wcześniej argumenty powołując się na Polskie Normy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: W związku z reorganizacją Naczelnego Sądu Administracyjnego niniejsza sprawa, na podstawie art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271/, podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Kontrola legalności, przeprowadzona przez Sąd na podstawie art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ wykazała, że zaskarżona decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazał art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. Nr 30, poz. 168 ze zmianami/. W art. 155 kpa określono prawne przesłanki dopuszczalności uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. W myśl art. 155 kpa decyzja taka może być zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia w każdym czasie za zgodą strony, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, że postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Celem tego postępowania jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją przesłanki w postaci interesu społecznego lub słusznego interesu strony, które wskazywałyby na konieczność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. "Nabycie prawa oznacza, że następuje jakieś przysporzenie na rzecz określonego podmiotu w jego sferze prawnej". "Treścią prawa nabytego będzie rozstrzygnięcie o obowiązkach jednostki" / Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego prof. Barbary Adamiak i prof. Janusza Borkowskiego, Wydawnictwo C. H. BECK Warszawa 2004 s. 694 i 695 /. Przytoczony pogląd wskazuje na szerokie pojmowanie "nabycia praw", które oznacza, że również w przypadku nałożenia decyzją administracyjną obowiązków, strona nabyła prawa. W niniejszej sprawie zarówno Powiatowy Inspektor Sanitarny, jak i [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny w wydanych decyzjach nie dokonali weryfikacji wydanej już w sprawie decyzji ostatecznej na podstawie przesłanek wskazanych w art. 155 kpa tj. biorąc pod uwagę interes społeczny lub słuszny interes strony. Badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości decyzji ostatecznej i ponownym merytorycznym rozstrzyganiu sprawy. Organy winny w trybie art. 155 kpa zbadać i ocenić przesłanki związane z interesem społecznym i słusznym interesem strony, a w wydanych decyzjach wskazać podstawę prawną rozstrzygnięcia przytaczając stosowne uzasadnienie faktyczne i prawne. Przedmiot decyzji administracyjnej wynika z jej osnowy i uzasadnienia. Składniki decyzji administracyjnej określono w art. 107 kpa. Zgodnie z art. 107 kpa uzasadnienie stanowi integralną część decyzji. Z uzasadnienia powinna wynikać ocena faktów, dowodów, celów i skutków rozstrzygnięcia z podaniem podstaw prawnych. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności, na podstawie których możliwa byłaby weryfikacja interesu społecznego lub słusznego interesu strony, stanowi naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa. Ocenie Sądu podlega decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. /porównaj wyrok NSA z 3.11.200 r. sygn. akt IV SA 13/98 wybór LEX 53448; wyrok NSA z 4.07.2001 r. sygn. akt IV SA 2417/ 00 wybór LEX 75521/. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Sanitarny jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazał art. 155 kpa, jednak w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie odniósł się do interesu społecznego lub słusznego interesu strony tj. przesłanek, które powinny być zbadane i ocenione zgodnie z treścią art.. 155 kpa. Także organ odwoławczy utrzymując w mocy wskazaną decyzję nie ocenił, czy spełnione zostały przesłanki ustawowe do zastosowania art. 155 kpa /por. wyrok NSA z 23.03.2001 r. sygn. akt IV SA 115/96 wybór LEX 53442; wyrok NSA z 2.06.2000 r. sygn. akt III SA 1854/99 wybór LEX 43956/. Postępowanie wszczęte i prowadzone na podstawie art. 155 kpa nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, gdyż naruszona zostałaby zasada dwuinstancyjności i w efekcie uruchomiona byłaby kolejna instancja, na co nie zezwala kodeks postępowania administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/. Jednocześnie na podstawie art. 152 wymienionej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zmianami/, gdyż w myśl art. 97 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sprawach w których skargi zostały wniesione przed 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, stosuje się dotychczasowe przepisy o wpisie i kosztach sądowych.