II SA/Wr 3015/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Grażyna Jeżewska – spraw. Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi J. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zaniechania dalszych robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] 2) orzeka, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz J. B. kwotę 10 (słownie: dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], działając na podstawie art. 51 ust. l pkt l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm. – zwaną dalej Prawo budowlane) decyzją z dnia [...], nr [...], nakazał B. Z., zaniechanie dalszych robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę, nr [...] z dnia 5 lipca 2001 r. wydanej przez Starostę Powiatu [...], a polegających na zmianie konstrukcji dachu i nadbudowie przedsionka w budynku mieszkalnym położonym w K. przy ul. [...]. Wskazując w uzasadnieniu, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w trybie art. 50 Prawa budowlanego, stwierdzono, iż roboty budowlane objęte pozwoleniem, zostały rozpoczęte z naruszeniem art. 28 Prawa budowlanego, albowiem strona nie posiada ostatecznej decyzji. Ustalono, że przed organem architektoniczno-budowlanym Starostwa Powiatowego toczy się postępowanie administracyjne w sprawie udzielonego pozwolenia na zmianę konstrukcji dachu i nadbudowę przedsionka w budynku mieszkalnym, zatem w tym stanie faktycznym, w ocenie organu I instancji, dalsze roboty muszą zostać zaniechane. Od powyższej decyzji odwołał się właściciel sąsiedniej nieruchomości J. B., wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz wydanie nakazu rozbiórki obiektów wybudowanych niezgodnie z prawem tzn. nowej konstrukcji dachu oraz nadbudowy przedsionka budynku mieszkalnego. Rozpatrując odwołanie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § l pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm. – zwanego dalej K.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z [...], nakazującą B. Z. zaniechania dalszych, robót polegających na zmianie konstrukcji dachu i nadbudowie przedsionka w budynku mieszkalnym. W uzasadnieniu wskazał, iż postępowanie administracyjne w rozpatrywanej sprawie zostało wszczęte w związku z zawiadomieniem złożonym przez J. B. W ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż na roboty budowlane wykonywane przez inwestora wydano 5 lipca 2001 r. decyzję o pozwoleniu na budowę, nr [...]. W aktach brak było zgłoszenia inwestora o rozpoczęciu robót oraz wniosku o wydanie dziennika budowy. W dniu 2 sierpnia 2001 r. przeprowadzono kontrolę w terenie. W trakcie kontroli stwierdzono, że na budynku mieszkalnym wykonano zmianę konstrukcji dachu i inwestor wykonuje pokrycie dachu, rozpoczęto też zabudowę zadaszenia wejścia do budynku i częściową nadbudowę werandy. Roboty rozpoczęto mimo niedopełnienia formalności określonych w art. 41 ust. 4 Prawa budowlanego i z naruszeniem art. 28 tej ustawy, tj. rozpoczęcia robót na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podjęte ustalenia skutkowały wydaniem 2 sierpnia 2001 r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] postanowienia na podstawie art. 50 ust. l pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymano roboty budowlane wykonywane w sposób istotnie odbiegający od obowiązujących przepisów, a następnie decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. l pkt l Prawa budowlanego, nakazano sprawcy samowoli budowlanej B. Z., zaniechanie dalszych robót. W ocenie organu II instancji, w rozpatrywanej sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. l pkt l Prawa budowlanego. Zgodnie, bowiem z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a inwestor ostatecznej decyzji nie posiadał. Wskazuje, iż organ nadzoru, po stwierdzeniu naruszenia przepisów prawa budowlanego, obowiązany jest podjąć w sprawie stosowne postępowanie administracyjne, zmierzające do likwidacji skutków samowoli. Organ nadzoru budowlanego I instancji nie stwierdził podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części z przyczyn określonych w art. 48 Prawa budowlanego (budowa nowego obiektu). Organ nadzoru budowlanego stwierdzając, że ze względu na wymagania prawa budowlanego roboty nie mogą być kontynuowane, ma obowiązek wydania decyzji nakazującej zaniechania dalszych robót. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 kwietnia 2000 r. sygnatura II SA/Gd 2399/98 wyjaśniono sformułowanie ,,część obiektu budowlanego" zawarte w art. 48 z ustawy 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z którego wynika, iż przez część obiektu budowlanego należy rozumieć przede wszystkim samodzielny obiekt budowlany, którego budowa nie została jeszcze zakończona lub jako część innego obiektu, która jest na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części wybudowanej zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego. Zmiana konstrukcji dachu i nadbudowa przedsionka to roboty budowlane inne niż określono w art. 48 Prawa budowlanego. Prawidłowo zastosowano, więc artykuł 51 ust l pkt l Prawa budowlanego. Z tym rozstrzygnięciem nie zgodził się J. B. i w skardze do NSA wniósł o jej uchylenie, jako niezgodnej z prawem. W jego ocenie organy nadzoru powinny były wydać decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu, gdyż ukończone części budynku prowadzą do ograniczenia dopływu światła dziennego "do budynków przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku przy ul. [...]". Decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem przepisów K.p.a. i jest nieostateczna. Charakter wybudowanych części obiektu umożliwia ich rozbiórkę, ponieważ wymaga demontażu kilku rzędów cegieł, natomiast rozbiórka dachu wymaga rozebrania tylko postawionej konstrukcji. Utrzymanie decyzji w mocy nakazującej jedynie zaniechanie dalszych robót jest sankcjonowaniem działań niezgodnych z prawem i nie stanowi żadnej dolegliwości, a wręcz przeciwnie jest zachętą do kolejnych samowoli. Organ II instancji, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszoinstancyjnego naruszył normy art. 6 i 8 K.p.a. niedostatecznie, uzasadniając wybór zastosowanego rozstrzygnięcia, jak też przepisy art.9 i 11 K.p.a. Naruszono też uzasadniony interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W dniu 7 maja 2004 r. wpłynęło do Sądu pismo skarżącego w którym powołuje przepisy, które powinny mieć zastosowanie w sprawie, polemizując ze stanowiskiem organu nadzoru, przytaczając liczne orzecznictwo na poparcie swoich wywodów wskazujących, iż organ powinien zastosować art. 48 Prawa budowlanego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie odnotować należy, że ponieważ skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o art. 97§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny. W tym przypadku jest to, z mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( § 1 ). Kontrola o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 ). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z zasady legalności, wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydana decyzja jest zgodna z prawem obowiązującym w dacie jej wydania (wyrok NSA z dn. 14 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4731/97 – LEX nr 37180). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1). Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że decyzja nie odpowiada wymogom prawa. Dla oceny zasadności skargi, istotne znaczenie miało ustalenie prawidłowości przeprowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych objętych nieostatecznym pozwoleniem na budowę. Wywody skargi generalnie sprowadzają się do zakwestionowania prowadzonego postępowania przez organy nadzoru budowlanego , na podstawie art. 50 i 51 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, zmierzającego do legalizacji przeprowadzonych robót bez ostatecznego pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącego jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie powinno być wydanie przez organy nadzoru budowlanego, nakazu rozbiórki , stosownie do treści art. 48 Prawa budowlanego. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Analiza unormowań z art. 48 oraz art. 50 ust 1 prowadzi do wniosku, że zakresy tych regulacji nie nakładają się, lecz uzupełniają się wzajemnie (vide-uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 20 października 1997 r., OPS 3/97-publ. ONSA 1998/ 1/3). W art. 28 Prawa budowlanego mowa jest o ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś w art. 48 Prawa budowlanego -o braku pozwolenia na budowę, bez powołania ostateczności tegoż pozwolenia, co wskazuje, iż naruszenie art. 28 Prawa budowlanego aczkolwiek naganne i stanowiące naruszenie prawa nie jest jednak objęte dyspozycją i sankcją przewidzianą w art. 48 Prawa budowlanego. Dodatkowym argumentem przemawiającym za takim stanowiskiem jest sformułowanie ustawowe zawarte w art. 50 ust. 1 statuując, że "W przypadkach innych niż określone w art. 48", co oznacza objęcie tą regulacją stanu faktycznego polegającego na przystąpieniu do wykonywania robót budowlanych przed ostatecznością pozwolenia na budowę, a skutkującym wydaniem postanowienia o wstrzymaniu rozpoczętych robót budowlanych, po myśli tego przepisu. Nie można postawić znaku równości pomiędzy inwestorem, który przystępuje do budowy bez uzyskania pozwolenia na budowę a inwestorem, który legitymuje się decyzją o pozwoleniu na budowę, chociaż nie posiada ona przymiotu ostateczności. Artykuł 48 Prawa budowlanego ma charakter represyjny i wymierzony jest przeciwko tym, którzy nie poddali się procedurze określonej przez Prawo budowlane. Należy także zaaprobować stanowisko organu odwoławczego, że zmiana konstrukcji dachu i nadbudowa przedsionka są robotami budowlanymi, do których powinien być zastosowany tryb wynikający z art.50 i 51 Prawa budowlanego. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia, w niniejszej sprawie, przez organ odwoławczy art. 6 i 8 oraz 9 i 11 K.p.a., który uzasadnił swoje stanowisko, co do wyboru zastosowanego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Powyższe wywody prawne wskazują, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, stosując art. 50 Prawa budowlanego. Nie można jednak zaakceptować, w ocenie składu orzekającego, podjętego w przedmiotowej sprawie przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, polegającego na nakazaniu zaniechania dalszych robót budowlanych. Przepisy art. 50 i 51 Prawa budowlanego mają zastosowanie do wykonywanych samowolnie robót, które do chwili wydania rozstrzygnięć w powołaniu na te przepisy nie zostały zakończone. Przepis art. 50 uprawnia organ do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, zaś art. 51 do wydania decyzji nakazującej zaniechania dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub jego części bądź nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, przy czym możliwość zastosowania tych przepisów jest uzależniona od spełnienia dwóch warunków: musi to być przypadek inny niż określony w art. 48 Prawa budowlanego, wydanie zaś decyzji, o której mowa w art. 51, musi być poprzedzona postanowieniem, o którym mowa w art. 50 i musi nastąpić przed upływem 2 miesięcy od daty wydania tego postanowienia. W rozpatrywanej sprawie, jak wynika z akt sprawy i uzasadnienia decyzji organu odwoławczego zostało przeprowadzone postępowanie na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, lecz w jego ocenie, "organ nadzoru budowlanego stwierdzając, że ze względu na wymagania prawa budowlanego roboty nie mogą być kontynuowane, ma obowiązek wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót", dopatrując się nałożenia tegoż obowiązku w naruszeniu przez inwestora art. 28 Prawa budowlanego. Domniemywać należy, że organ uważa, iż to rozstrzygnięcie jest dalszym etapem wstrzymania postępowania legalizacyjnego do czasu uzyskania przez inwestora ostatecznego pozwolenia na budowę. Pogląd ten jest błędny, albowiem pozwolenie na budowę warunkujące rozpoczęcie robót budowlanych może być wydane tylko przed rozpoczęciem inwestycji (vide-wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 675/97- publ. LEX nr 47191). W sytuacji, gdy organ architektoniczno-budowlany poweźmie wiadomość, iż inwestor rozpoczął roboty budowlane, to wydanie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe w rozumienia art. 105 § 1 K.p.a. i postępowanie w tym przedmiocie winno ulec umorzeniu. Wedle natomiast art.50 ust 1 pk1 Prawa budowlanego przed upływem terminu z art. 50 ust 4 tego prawa, organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu wywiera trwałe skutki (rozbiórka obiektu, zaniechanie robót). Innymi słowy inwestor nie może już kontynuować inwestycji, bowiem organ nakazał mu ostatecznie powstrzymać się od działania, na podstawie powołanej normy prawnej z konsekwencją pozostawienia rozpoczętych robót w niezmienionym (stwierdzonym) stanie. Zastosowanie tego przepisu zamyka organowi nadzoru budowlanego drogę do podjęcia dalszych czynności, w szczególności do wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, ponieważ tylko po wykonaniu obowiązku, o którym mowa w ust 1 pkt 2 organ może podjąć wskazane rozstrzygnięcie. Skoro doszło do naruszenia prawa materialnego przez organy rozstrzygające przedmiotową sprawę oraz, biorąc pod uwagę, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, to organ nadzoru w oparciu o dokonaną przez Sąd ocenę stanu prawnego, uwzględniając wskazane przepisy, po rozpatrzeniu zarzutów skarżącego, obligowany jest do przeprowadzenia prawidłowego postępowania. W szczególności organ powinien wziąć pod uwagę przedstawioną ocenę prawną art. 51 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Po zmianie ustawą z dnia 23 marca 2003 r. ustawy –Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U z 2003 r., Nr 80, poz. 178) w myśl art. 7 ust. 1 cyt. ustawy, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2. Reasumując działanie organów orzekających w przedmiotowej sprawie musi być poczytane za naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie decyzji, podjętych w postępowaniu administracyjnym, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Rozstrzygnięć w punkcie drugim i trzecim wyroku dokonano na podstawie art. 152 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).