II SA/Wr 302/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Asystent sędziego Aleksandra Siwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2010 r. sprawy ze skargi M. T. i Z. T. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej zbiornika na nieczystości ciekłe, piwnicy oraz przybudówki, do istniejącego młyna I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata S.D. tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu stronie skarżącej, łączną kwotę 805,20 ( osiemset pięć 20/100) złotych, stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości netto 660,00 (sześćset sześćdziesiąt) złotych wraz z podatkiem VAT w kwocie 145,20 (sto czterdzieści pięć 20/100) złotych. Postanowieniem z dnia [...] r. Starosta Ś. przekazał do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. do załatwienia według właściwości podanie Z. T., który zwrócił się o sprawdzenie legalności wykonanych przez J. M. robót budowlanych na działce nr [...] w G. Według Z. T. prace polegające na budowie zbiornika na nieczystości ciekłe, piwnicy, przybudówki do istniejącego młyna oraz ogrodzenia na działce nr [...] w G. wkraczają częścią powierzchni na teren działki nr [...], stanowiącej jego własność. Pismem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] w G. (stanowiącej własność W.i S. M.): zbiornika na nieczystości ciekłe, piwnicy oraz przybudówki do istniejącego młyna. Wskazano także, iż sprawę legalności budowy ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w G., stanowiącymi własność odpowiednio W. i S. M. oraz M. i Z. T., załatwiono poprzez wydanie decyzji z dnia [...] r. nr [...], umarzającej postępowanie w sprawie z powodu jego bezprzedmiotowości, gdyż budowa ogrodzenia 190-200 cm nie wymaga zgłoszenia. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. nakazał W. i S. M. w terminie do dnia [...] r. przedstawić dokumenty niezbędne do ustalenia, czy istnieje możliwość doprowadzenia inwestycji polegających na odbudowie, remoncie i budowie na terenie działki nr [...] w G. zbiornika na nieczystości ciekłe, piwnicy oraz przybudówki do istniejącego młyna, do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu wskazano, że w toku oględzin, dokonanych w dniu [...] r. z udziałem stron, ustalono, iż na działce nr [...] znajduje się zaadaptowany na cele mieszkalne wiatrak, do którego dobudowano przybudówkę o funkcji mieszkalnej, usytuowaną przy granicy z działką nr [...]. Stwierdzono, iż na zachodniej części działki nr [...] usytuowano zbiornik na nieczystości ciekłe, a w chwili oględzin nie były prowadzone żadne roboty budowlane. Nadto S. M. oświadczył, że działkę nr [...] nabył z istniejącymi zabudowaniami w dniu [...] r. na podstawie aktu notarialnego Rep. A nr [...]. Z. T. oświadczył zaś, iż młyn ten stanowił ruinę, a piwnice zostały wybudowane po wykonaniu przybudówki, która stanowi samowolę budowlaną , przekraczającą granicę jego działki nr [...]. W związku z przedłożeniem przez inwestorów W. i S. M. niezbędnych dokumentów, wymienionych w postanowieniu z dnia [...] r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. decyzją z dnia [...] r. udzielił W. i S.M. na podstawie art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.) pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego o powierzchni użytkowej 208,2 m² i kubaturze 940,2 m³, powstałego w wyniku adaptacji byłego młyna wiatrowego, usytuowanego na terenie działki nr [...] w G. nr[...]. Odwołanie od powyższej decyzji z dnia [...] r. do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. złożyli M. i Z. T. W wyniku rozpatrzenia odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Natomiast w sprawie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej na działce nr [...] w G. zbiornika na nieczystości ciekłe, piwnicy oraz przybudówki do istniejącego młyna decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. umorzył postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji podkreślono, że zgodnie z treścią art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy, to jest przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W tym też stanie rzeczy ustalono, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. obligująca organ do orzeczenia rozbiórki. W dacie bowiem wykonania powyższych inwestycji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, według którego działka nr [...] położona była na terenie oznaczonym symbolem UR – czyli usługi i rzemiosło. Ustalono także, iż ów zapis dopuszczał możliwość zabudowy mieszkaniowej na tym terenie. W. i S. M. przedłożyli także wskazane w postanowieniu z dnia [...] r. nr [...] dokumenty w celu ustalenia, czy istnieje możliwość doprowadzenia niniejszych inwestycji do stanu zgodnego z przepisami oraz ustalenia, jakie roboty należy wykonać w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Organ wskazał, że wobec braku podstaw do orzeczenia rozbiórki obiektu budowlanego, a zatem do zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., jak również wobec braku podstaw do wydania decyzji nakazującej wykonanie niezbędnych zmian lub przeróbek, a więc do zastosowania art. 40 tejże ustawy, należy stwierdzić, iż proces legalizacji niniejszej samowoli budowlanej został zakończony wraz z doręczeniem organowi żądanych postanowieniem z dnia [...] r. dokumentów. Organowi nie zostały bowiem przyznane kompetencje do wydania innego merytorycznego rozstrzygnięcia. Natomiast roszczenia dotyczące zajęcia części działki nr [...] w G., stanowiącej własność Z.T., mogą być dochodzone na drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Z uwagi więc na fakt braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a co za tym idzie bezprzedmiotowość postępowania – na skutek ustalenia w jego toku, iż przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie dają podstaw do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, ponieważ nie zachodzą przesłanki z art. 37 albo 40 tejże ustawy – organ nadzoru uznał, że zasadnym jest, na podstawie art. 105 § 1 kpa, postępowanie administracyjne w sprawie wybudowania w warunkach samowoli budowlanej zbiornika na nieczystości ciekłe, piwnicy oraz przybudówki do istniejącego młyna, jakko bezprzedmiotowe, umorzyć. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli M. i Z. T., zarzucając, że organ nadzoru umorzył postępowanie opierając się przede wszystkim na zeznaniach W. i S. M. W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...]r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na powyższą decyzję M. i Z. T. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Wr 183/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organy nadzoru budowlanego obu instancji dokonały ustaleń opierając się na obowiązującym w dacie wykonywania spornych inwestycji miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lecz jedynie w odniesieniu do działki nr[...], odstępując jednocześnie od przeprowadzenia takiego postępowania w stosunku do działki nr [...], na której wykonano część spornych robót budowlanych. Brak jest też w aktach administracyjnych sprawy takich dowodów, jak wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które mogłyby wykluczać wdrożenie przez organy nadzoru budowlanego procedury przewidzianej w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., a w dalszej konsekwencji uzasadniać umorzenie postępowania administracyjnego w tejże sprawie. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 75 § 1, art. 77 oraz art. 107 § 3 kpa, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy i stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy decyzją organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że z wyrysu przesłanego planu – zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w Ś. z dnia [...] r. wynika, iż działka nr [...] w G. położona jest na terenie oznaczonym symbolem RP – uprawy polowe. Ustalenia szczegółowe planu natomiast wskazują, że na działkach, które w chwili uchwalania planu były przeznaczone pod uprawy polowe, dopuszczono możliwość zabudowy zagrodowej z projektowaną zabudową mieszkaniową o niskiej intensywności. Wojewódzki Inspektor wywodził, że zbiornik na nieczystości ciekłe, piwnica oraz przybudówka mieszkalna do istniejącego młyna mieszczą się w pojęciu zabudowy mieszkaniowej o niskiej intensywności i w konsekwencji uznał, że wykonane roboty są zgodne z przepisami o zagospodarowaniu i planowaniu przestrzennym. Zdaniem organu II instancji, okoliczności faktyczne sprawy wykluczają zastosowanie postanowień art. 37 i 40 Prawa budowlanego z 1974 r., co przesądza o bezprzedmiotowości postępowania i stosownie do art. 105 § 1 kpa uzasadnia umorzenie postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli M. i Z.T. W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu. Wyrokiem z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 387/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił powyższą skargę. Uznając ją za bezzasadną Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2008 r. W ocenie Sądu I instancji, organ nadzoru uczynił zadość nałożonym w powyższym wyroku obowiązkom i rozpoznając ponownie sprawę zapoznał się z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działki nr 159/5, uznając jednocześnie, że kwestionowane roboty budowlane zgodne są z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 387/09 złożyli M. i Z. T. Zaskarżając ten wyrok w części oddalającej skargę skarżący zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania: 1) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 kpa, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodził obowiązek uchylenia decyzji administracyjnej z uwagi na bezpodstawne umorzenie postępowania administracyjnego zamiast zakończenia sprawy administracyjnej poprzez merytoryczne orzeczenie o żądaniu skarżących; 2) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do uchylenia decyzji administracyjnej ze względu na nierozważenie i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ administracyjny dla wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, to jest czy nie zachodziły w sprawie podstawy do orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. wobec jego wzniesienia bez zezwolenia na cudzym gruncie; 3) art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do uchylenia decyzji administracyjnej ze względu na arbitralne danie wiary przez organ administracyjny wyłącznie dowodom z dokumentów zgłaszanym przez S.M. – faktur VAT i innych rachunków – bez uwzględnienia okoliczności podawanych przez skarżących co do czasu zakończenia prowadzonych w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych oraz niewyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których organ odmówił wiary zeznaniom skarżących; 4) art. 134 § 1 p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powoływanymi podstawami prawnymi, nie uchylił zaskarżonej decyzji wydanej z naruszeniem przepisów wyżej powołanych, mimo iż powinien to uczynić ze względu na oczywisty i istotny wpływ tych uchybień na zakończenie sprawy. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w części zaskarżonej i przekazanie sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów udzielonej pomocy prawnej z urzędu według norm przepisanych. Wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 205/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyżej wymieniony wyrok z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 387/09 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podał, iż skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, chociaż nie wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są w pełni uzasadnione. Odnosząc się do zarzutu zamieszczonego w pkt 3 skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma on usprawiedliwionych podstaw, bowiem okres wykonywania robót budowlanych (przed 1 stycznia 1995 r.) organy ustaliły w oparciu o szereg przedstawionych przez inwestora faktur i rachunków na materiały budowlane z lat 1993-1994. Podkreślając, że skarżący nie przedstawili żadnych takich dowodów, które by mogły skutecznie podważyć twierdzenia inwestora, iż obiekty, których dotyczyło postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego, powstały po dacie 1 stycznia 1995 r., Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że istotne z punktu widzenia art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. jest ustalenie daty zakończenia budowy obiektu, a w szczególności, czy budowa ta została zakończona przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to jest przed dniem 1 stycznia 1995 r. Zaznaczając, że ustawodawca nie określa precyzyjnie co należy rozumieć przez zwrot użyty w ustawie: "budowa została zakończona", Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że – jak wynika z orzecznictwa – uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze (nie wymagających pozwolenia na budowę), które mogły być wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po dniu 1 stycznia 1995 r. (wyrok NSA z 21 sierpnia 1997 r., II SA/Kr 998/96, MoP – Zestawienie Tez 2000, nr 5, s. 326, Lex Polonica nr 344875; wyrok NSA z 7 maja 1997 r., SA/Rz 583/95, niepubl.; wyrok NSA z 20 marca 1997 r., SA/Ka 2178/95, niepubl.; wyrok NSA z 31 października 1996 r., SA/Kr 2859/95, glosa aprobująca W. Chróścielewskiego, OSP 1997, z. 12, poz. 224). Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że powyższe ustalenia dotyczącego tego, iż budowa została zakończona przed dniem [...] r. pozwalają na rozstrzygnięcie kwestii, jakie przepisy prawa budowlanego w tej sprawie powinny mieć zastosowanie. W takiej sytuacji, zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., powinny mieć zastosowanie do samowoli budowlanej popełnionej przed dniem 1 stycznia 1995 r. przepisy dotychczasowe, a więc przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., co jest zgodne z poglądem przyjętym przez organy nadzoru budowlanego i przez Sąd w zaskarżonej decyzji. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie zasługuje zarzut zamieszony w pkt 1 skargi kasacyjnej, gdyż zaskarżonym wyrokiem naruszono wskazane tam przepisy. Naczelny Sąd Administracyjny zgodził się w całej rozciągłości z tym, że w sprawie prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego, zgodnie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, zakresem przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i argumentacją organów przedstawioną w uzasadnieniach decyzji, należało wydać decyzję merytoryczną, a nie decyzję na podstawie art. 105 § 1 kpa, brak bowiem podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, gdyż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Skoro organy oceniały i szeroko uzasadniały, że brak podstaw do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to nie można twierdzić, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Należy odróżnić bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa od sytuacji, kiedy brak jest przesłanek materialnoprawnych do wydania decyzji pozytywnej, w tym przypadku do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, czy też obiektów, które były przedmiotem tego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli organy doszły do wniosku, że brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to powinny wydać decyzję odmawiającą wydania takiego rozstrzygnięcia, gdyż takiemu rozstrzygnięciu odpowiadają uzasadnienia wydanych decyzji. Za prawnie usprawiedliwiony i właściwie uzasadniony Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut zamieszczony w pkt 2 skargi kasacyjnej, że organy nadzoru budowlanego i Sąd w zaskarżonym wyroku ograniczyli się jedynie do rozważenia, czy istnieje przesłanka do nakazania rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Tymczasem należało również rozważyć, czy nie mogą tu mieć zastosowania przepisy art. 37 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 tej ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że pomimo błędnego rozstrzygnięcia opartego na podstawie art. 105 § 1 kpa, zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego pozwolił na wykluczenie orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jednak nie rozważono, czy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy można również wykluczyć nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz na podstawie art. 37 ust. 2 tej ustawy, chociaż skarżący w postępowaniu administracyjnym, ani ich pełnomocnik w skardze kasacyjnej nie wskazywali na realną możliwość zastosowania tych przepisów (wyrok NSA z dnia 25 września 1981 r., I SA 1933/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 94). Pogląd, że naruszenie własności nieruchomości skarżących może stanowić samoistną przesłankę do nakazania rozbiórki obiektów budowlanych na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy ani w orzecznictwie sądowym, gdyż w takich przypadkach ma zastosowanie przepis art. 151 kc, o czym wielokrotnie informowano skarżących (wyrok NSA z 21 kwietnia 1997 r. IV SA 1446/95, niepubl.; wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., II OSK 1111/05, niepubl.; postanowienie SN z 28 lutego 2006 r., III CZP 3/06, Biuletyn SN 2006, nr 2, Lex Polonica nr 401727; wyrok WSA we Wrocławiu z 12 maja 2005 r., II SA/Wr 1853, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że ochrona prawa własności na tle postanowień Konstytucji RP, o czym szeroko wywodzi się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie budzi wątpliwości, jednak ochrona tego prawa w pierwszej kolejności wynika z przepisów Kodeksu cywilnego, a nie z przepisów prawa administracyjnego materialnego. Poza tym o ile prawo administracyjne przewiduje sankcje administracyjne za naruszenie prawa własności w określonych ściśle sytuacjach, to są to regulacje, które muszą zachowywać właściwe proporcje w stosunku do stopnia naruszenia własności, niestanowiące konkurencji dla przepisów prawa cywilnego w tym zakresie. Podnosząc, że w rozpoznawanej sprawie przekroczono granicę nieruchomości skarżących (bez winy umyślnej) na długości 18,5m o szerokości 23 cm do 63 cm, co stanowi naruszenie własności nieruchomości o powierzchni ok. 7,5 m² działki, Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, iż trudno oczekiwać, aby w takiej sytuacji w państwie prawnym, można orzec na podstawie przepisów Prawa budowlanego nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, wyłącznie z powodu naruszenia własności nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. zamieszczony w pkt 4 skargi kasacyjnej jest o tyle uzasadniony, o ile wynika to z wcześniejszych ustaleń, uwzględniających zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Wskazując, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczyły naruszenia przepisów postępowania, a więc zostały oparte na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., co wymagało zgodnie z brzmieniem tego przepisu wykazania, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, "o czym najwyraźniej zapomniał pełnomocnik skarżących", Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadność uwzględnionych zarzutów skargi kasacyjnej nie budziła wątpliwości i naruszenie wskazanych tam przepisów było na tyle oczywiste, że nie wymagało to dodatkowego wskazania ich wpływu na wynik sprawy. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak wyżej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a., Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny może odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz wówczas, gdy po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (zob. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, wyd. Lexis Nexis 2004, str. 268). Ze zgromadzonego materiału dowodowego oraz analizy stanu prawnego wynika, że w sprawie niniejszej nie zaszły takie okoliczności. Przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w wyroku z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 205/10, jest zatem wiążące dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu orzekającego obecnie w tej sprawie. W motywach wymienionego wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż w niniejszej sprawie prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego, zgodnie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, zakresem przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i argumentacją organów przedstawioną w uzasadnieniach decyzji, należało wydać decyzję merytoryczną, a nie decyzję na podstawie art. 105 § 1 kpa, brak bowiem podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia, gdyż postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe. Skoro organy oceniały i szeroko uzasadniały, że brak podstaw do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to nie można twierdzić, że postępowanie jest bezprzedmiotowe. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył przy tym, że należy odróżnić bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa od sytuacji, kiedy brak jest przesłanek materialnoprawnych do wydania decyzji pozytywnej, w tym przypadku do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, czy też obiektów, które były przedmiotem tego postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli organy doszły do wniosku, że brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to powinny wydać decyzję odmawiającą wydania takiego rozstrzygnięcia, gdyż takiemu rozstrzygnięciu odpowiadają uzasadnienia wydanych decyzji. Mając na względzie powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wiążące Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w niniejszej sprawie, stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 105 § 1 kpa, bowiem przedmiotowe postępowanie administracyjne nie stało się bezprzedmiotowe i należało wydać decyzję merytoryczną. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyżej wyroku z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 205/10, w rozpatrywanej sprawie rozważono dotychczas jedynie, czy istnieje przesłanka do nakazania rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Tymczasem należało również rozważyć, czy nie mogą tu mieć zastosowania przepisy art. 37 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 tej ustawy. Ponownie rozpatrując niniejszą sprawę organy nadzoru budowlanego winny zatem rozważyć, czy wybudowanie w realiach tej sprawy w warunkach samowoli budowlanej zbiornika na nieczystości ciekłe, piwnicy oraz przybudówki do istniejącego młyna, nie spowodowało niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, bądź też czy ewentualna rozbiórka wyżej wymienionych samowolnie zrealizowanych obiektów budowlanych nie jest uzasadniona innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1 art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Brak rozważenia powyższych okoliczności stanowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie można wykluczyć, że gdyby do niego nie doszło, zapadłoby odmienne rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę konieczność rozważenia przez organy nadzoru budowlanego, czy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy można również wykluczyć nakaz rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. albo art. 37 ust. 2 tej ustawy, a ponadto mając na względzie, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte na podstawie art. 105 § 1 kpa, co – jak wiążąco dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i organów administracyjnych orzekających w tej sprawie uznał Naczelny Sąd Administracyjny – było błędne, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz stosownie do art. 152 p.p.s.a. orzec, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy nadzoru budowlanego winny mieć ponadto na względzie, że – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w motywach wyroku z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 205/10 – pogląd, iż naruszenie własności nieruchomości skarżących może stanowić samoistną przesłankę do nakazania rozbiórki obiektów budowlanych na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy ani w orzecznictwie sądowym, gdyż w takich przypadkach ma zastosowanie przepis art. 151 kc (wyrok NSA z 21 kwietnia 1997 r. IV SA 1446/95, niepubl.; wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r., II OSK 1111/05, niepubl.; postanowienie SN z 28 lutego 2006 r., III CZP 3/06, Biuletyn SN 2006, nr 2, Lex Polonica nr 401727; wyrok WSA we Wrocławiu z 12 maja 2005 r., II SA/Wr 1853, niepubl.). Uwzględnić przy tym trzeba, że chociaż ochrona prawa własności na tle postanowień Konstytucji RP nie budzi wątpliwości, to jednak ochrona tego prawa w pierwszej kolejności wynika z przepisów Kodeksu cywilnego, a nie z przepisów prawa administracyjnego materialnego. Poza tym o ile prawo administracyjne przewiduje sankcje administracyjne za naruszenie prawa własności w określonych ściśle sytuacjach, to są to regulacje, które muszą zachowywać właściwe proporcje w stosunku do stopnia naruszenia własności, nie stanowiące konkurencji dla przepisów prawa cywilnego w tym zakresie. Należy więc mieć na względzie, że w rozpoznawanej sprawie przekroczono granicę nieruchomości skarżących (bez winy umyślnej) na długości 18,5 m o szerokości 23 cm do 63 cm, co stanowi naruszenie własności nieruchomości o powierzchni ok. 7,5 m² działki i trudno oczekiwać, aby w takiej sytuacji w państwie prawnym, można orzec na podstawie przepisów Prawa budowlanego nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, wyłącznie z powodu naruszenia własności nieruchomości. Mając na uwadze, że pełnomocnik z urzędu skarżących uczestniczył w rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 387/09, sporządził skargę kasacyjną od tego wyroku, brał udział w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i uczestniczył w rozprawie poprzedzającej wydanie niniejszego wyroku, przy czym wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 205/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 387/09 i nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżących wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, zgodnie z art. 250 p.p.s.a. oraz z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.) przyznano od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na rzecz adwokata S. D. kwotę 805,20 zł, stanowiącą wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości netto – 660,00 zł wraz z podatkiem VAT w kwocie 145,20 zł.