II SA/Wr 302/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Asesor WSA Dominik Dymitruk po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi A. H. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 lutego 2025 r. nr 172/2025 w przedmiocie zastosowania wykonania zastępczego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: organ odwoławczy, DWINB), zaskarżonym postanowieniem z 05.02.2025 r. (nr 172/2025), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: organ pierwszej instancji, PINB) z 30.12.2024 r. (nr 2740/2024), wydane na podstawie art. 127 oraz art. 128 § 1 pkt 2, § 1a i § 2 w zw. z art. 17 § 1 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2023 r. poz. 2505 ze zm.) - dalej: u.p.e.a., w którym organ ten postanowił obowiązek usunięcia występujących nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu - budynku mieszkalnego dwulokalowego (zabytkowej willi) przy ul. [...] we W. mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa mienia, poprzez wykonanie robót budowlanych opisany w 7 punktach i wskazany w tytule wykonawczym nr [...] z 16.09.2024 r., wykonać zastępczo za A. H. (dalej: skarżący, zobowiązany) w trybie postępowania egzekucyjnego na jego koszt i niebezpieczeństwo. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne. DWINB, decyzją z 24.05.2022 r. (nr 545/2022), utrzymał w mocy decyzję PINB z 18.02.2022 r. (nr 357/2022), którą nakazano zobowiązanemu usunięcie występujących nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego dwulokalowego (zabytkowej willi) przy ul. [...] we W. mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa mienia, poprzez wykonanie robót budowlanych wskazanych w 7 punktach: 1) odtworzenie całkowicie zniszczonej w trakcie pożaru więźby dachowej na wzór historycznej (na podstawie dokumentacji technicznej obiektu) oraz pokrycia dachowego z dachówki ceramicznej karpiówki układanej podwójnie w koronkę, 2) wymianę zniszczonych i naprawę (wzmocnienie) osłabionych w wyniku pożaru drewnianych belek stropów nad piętrem i parterem, odtworzenie spalonego i naprawę zniszczonego deskowania stropów oraz wymianę zawilgoconej zasypki stropów, 3) osuszenie zawilgoconych stropów wraz z podsufitkami i posadzkami oraz ścian, a następnie wszystkie elementy drewniane, tj. nowo wbudowane i pozostawione, po oczyszczeniu należy impregnować preparatem przeciw biokorozji i zabezpieczyć preparatem ognioochronnym, 4) naprawę zniszczonych ścian zewnętrznych i konstrukcyjnych oraz odtworzenie spalonych i naprawę zniszczonych drewnianych ścian działowych i elementów wykończeniowych w obrębie piętra, 5) wymianę zniszczonej i odtworzenie brakującej stolarki okiennej i drzwiowej w obrębie piętra, w sposób zapewniający zachowanie i renowację oryginalnej stolarki oraz odtworzenie podziałów i profili historycznej stolarki na podstawie istniejącego stanu pierwotnego oraz materiałów ikonograficznych - wykonanie jej z drewna, 6) wymianę całej instalacji gazowej (bez urządzeń odbiorczych) oraz pozostałych instalacji (wodno-kanalizacyjnej, elektrycznej, centralnego ogrzewania) do pomieszczeń usytuowanych na piętrze, 7) wykonanie wentylacji nawiewnej i wywiewnej podłączonej do przewodów wykonanych z materiałów niepalnych, ocieplonych na całej wysokości, o powierzchni przekroju co najmniej 0,016 m² oraz najmniejszym wymiarze przekroju co najmniej 0,1 m, sposobie prowadzenia i wysokości zapewniającej potrzebny ciąg, wymaganą przepustowość oraz spełniających pozostałe wymagania określone w Polskich Normach dotyczących przewodów kominowych, wyprowadzonych ponad dach - z tzw. pomieszczeń "mokrych" (kuchni, łazienek, toalet) oraz kotłowni. Roboty budowlane nakazane ww. decyzją należało wykonać w terminie 18 miesięcy od dnia kiedy stanie się ona ostateczna. Organ I instancji w opisanym rozstrzygnięciu zobowiązał adresata do powiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu robót zgodnie z decyzją. Decyzja DWINB została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Skarga została oddalona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 07.02.2023 r., sygn. akt II SA/Wr 561/22. Wobec pozyskania informacji na temat braku wykonania przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej oraz bezskuteczności upomnienia z 28.06.2024 r. (nr 129/2024), PINB wystawił w dniu 16.09.2024 r. tytuł wykonawczy nr [...] dotyczący obowiązku o charakterze niepieniężnym, określonego w decyzji DWINB z 24.05.2022 r. (nr 545/2022). Wydanym w tym samym dniu postanowieniem nr 1916/2024 , działając na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a., PINB orzekł o nałożeniu na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia w wysokości 10 000 zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 3 miesięcy. Na powyższe postanowienie zobowiązany wniósł zażalenie wraz z wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia oraz wnioskiem o zawieszenie postępowania i wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Do pisma załączono: ekspertyzę techniczną budowlano-konstrukcyjno-mykologiczną z 20.08.2024 r., ekspertyzę techniczną wytyczne do wykonania utylizacji płyt azbestowych z 20.08.2024 r. oraz kopię wniosku o wykreślenie nieruchomość z rejestru zabytków wraz z potwierdzeniem nadania. DWINB, postanowieniem z 21.11.2024 r., utrzymał w mocy postanowienie PINB z 16.09.2024 r. Z kolei postanowieniem z 18.10.20224 r. PINB odmówił wstrzymania wykonania postanowieniem z 16.09.2024 r. Wydanym w tym samym dniu postanowieniem nr 2155/2024 odmówił zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego. Ponadto postanowieniem nr 2154/2024 odmówił umorzenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec zobowiązanego. DWINB, postanowieniem z 30.01.2025 r. (nr 144/2025) utrzymał w mocy postanowienie o odmowie umorzenia postępowania egzekucyjnego. Dnia 18.12.2024 r. zobowiązany dokonał zapłaty nałożonej grzywny w celu przymuszenia. Wobec braku wykonania przez zobowiązanego obowiązku, pomimo nałożenia grzywny w celu przymuszenia, opisanym na wstępie postanowieniem z 30.12.2024 r. (nr 2740/2024), PINB orzekł, że obowiązek polegający na usunięciu występujących nieprawidłowości w stanie technicznym budynku mieszkalnego dwulokalowego (zabytkowej wilii) przy ul. [...] we W. mogących stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa mienia, poprzez wykonanie robót budowlanych opisany w 7 punktach i wskazany w tytule wykonawczym nr [...] z 16.09.2024 r. zostanie wykonany zastępczo tj. za zobowiązanego ale na jego koszt oraz niebezpieczeństwo. Równocześnie PINB w sentencji postanowienia wezwał zobowiązanego do wpłacenia zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego ww. obowiązku w terminie 60 dni od dnia doręczenia tego postanowienia w wysokości 400 000 zł. W uzasadnieniu postanowienia PINB wskazał, że przybliżony koszt zastępczego wykonania obowiązku wycenił na 1 000 000 zł. Jednocześnie zastrzegł, że przybliżony koszt wykonania zastępczego podany został orientacyjnie, ponieważ by móc precyzyjnie wskazać potrzebną kwotę należało zlecić opracowanie stosownej dokumentacji powstałej we współpracy z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (budynek został wpisany jednostkowo do rejestru zabytków oraz znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków), na podstawie której zostałby wykonany egzekwowany obowiązek. PINB przyznał, że nie dysponuje środkami, które pozwoliłyby na zlecenie wykonania takiej dokumentacji, ponieważ w jego budżecie na rok 2024 jak i 2025 nie przewidziano wydatków na taki cel. Z tego powodu organ nie posiada możliwości precyzyjnego wskazania przybliżonego kosztu wykonania zastępczego. Niemniej jednak wskazał, że podany przybliżony koszt wykonania zastępczego ma tylko charakter informacyjny. Oznacza to, że końcowy koszt związany z wykonaniem robót budowlanych objętych nakazem może być zupełnie inny. Wpływ na to może mieć wiele czynników m.in. upływ czasu pomiędzy orzeczeniem wykonania zastępczego, a pozyskaniem środków, które pozwolą na faktyczną realizację wykonania zastępczego oraz wzrost kosztów realizacji robót który może nastąpić w tym czasie. Na koszt wykonania egzekwowanego obowiązku będzie także rzutować postępująca degradacja stanu technicznego przedmiotowego budynku. Zabytkowy charakter budynku objętego nakazem i konieczność odtworzenia wielu jego elementów zgodnie z wytycznymi Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków również będzie kosztowne. Tym samym rzeczywisty koszt z tym związany będzie znany dopiero po zakończeniu czynności związanych z realizacją egzekwowanego obowiązku, i to tym kosztem będzie zobowiązany ostatecznie obciążony. Ponadto PINB zwrócić uwagę na przedłożony przez skarżącego dokument, w którym wskazano, że "ewentualny remont, naprawa i wymiana zniszczonych elementów nośnych przekroczy wartość budynku minimum dwa razy". Koszt wykonania nakazu będzie zatem znaczny. Tym samym, zdaniem PINB, kwota wskazana jako przybliżony koszt wykonania zastępczego może być bardzo realna. Uzasadniając wysokość zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego PINB wyjaśnił, że do wykonania obowiązku w trybie wykonania zastępczego można doprowadzić tylko po uprzednim zagwarantowaniu jego finansowania. Bez tego organ egzekucyjny nie może zawrzeć umowy z wykonawcą/ami. Równocześnie PINB przyznał, że nie dysponuje środkami pozwalającymi na sfinansowanie wykonania zastępczego. W związku z tym oprócz orzeczenia wykonania zastępczego postanowił wezwać zobowiązanego do wpłacenia zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego w wysokości 400 000 zł. Pobranie zaliczki w takiej wysokości jest niezbędne do przystąpienia do realizacji obowiązku w trybie wykonania zastępczego. Kwota ta stanowi jedynie część kosztów zastępczego wykonania obowiązku. Na dzień dzisiejszy nie da się bowiem precyzyjnie ustalić ich pełnej końcowej wysokości. Kwota zaliczki została ustalona poniżej przybliżonych, zakładanych kosztów wykonania zastępczego. Wskazana kwota stanowi zatem jedynie zaliczkę na ten cel. PINB zastrzegł jednocześnie, że po wyłonieniu wykonawcy/ów nakazu, gdy okaże się, że jest potrzeba poniesienia kolejnych kosztów, będzie miał prawo wezwać zobowiązanego do wpłacenia dodatkowej zaliczki. PINB wskazał, że zaliczka w pierwszej kolejności zostanie wykorzystana do wykonania dokumentacji na podstawie której będzie realizowany egzekwowany obowiązek, a w dalszej kolejności do wykonania prac przygotowawczych niezbędnych do wykonania nakazu (np. wykonanie konstrukcji wsporczych, zabezpieczających, odpowiednie zabezpieczenia miejsca wykonania robót budowlanych objętych nakazem), zakup materiałów potrzebnych do wykonania nakazu i na realizację części robót budowlanych objętych nakazem. W zażaleniu na postanowienie zobowiązany podniósł, że rozpoczął wykonywanie remontu nieruchomości, który ma na celu wykonanie nałożonych obowiązków, na dowód czego załączył: umowy z 19.07.2023 r. oraz z 16.12.2024 r. dowód uiszczenia zaliczki na poczet wykonania umów. Za błędne autor zażalenia uznał stwierdzenie organu na temat zamiaru doprowadzenia przez zobowiązanego do rozbiórki obiektu. Błędem było również ustalenie organu, że nałożona grzywna nie przyniosła zamierzonego rezultatu, o czym świadczą przedłożenie umowy, zmierzające do uzyskania projektów, niezbędnych do wykonania nałożonych obowiązków. Niezależnie od powyższego zobowiązany wskazał, że przybliżona kwota wykonania zastępczego nie znajduje żadnego poparcia w okolicznościach sprawy i jest znacząco zawyżona. Zdaniem autora zażalenia, PINB popada ponadto w sprzeczność w treści postanowienia. Z jednej strony wskazuje, że podany koszt wykonania zastępczego jest "orientacyjny" z uwagi na brak środków na wykonanie dokumentacji, z drugiej strony organ wskazuje, iż nie ma możliwości "precyzyjnego wskazania przybliżonego kosztu wykonania zastępczego". Zobowiązany wskazał, że nie rozumie, wobec tego co oznacza precyzyjny przybliżony koszt, a co oznacza koszt orientacyjny. Ponadto podniósł, że w innej części uzasadnienia postanowienia PINB wskazuje, że na dzień wydania postanowienia nie da się precyzyjnie ustalić pełnej końcowej wysokości kosztów. Kwota zaliczki, jak twierdzi PINB, została ustalona w oparciu o przybliżone, zakładane koszty wykonania zastępczego. PINB wskazuje kolejno, że zaliczka potrzebna jest m.in. na wykonanie na niezbędnej dokumentacji, powstałej ze współpracą z Konserwatorem Zabytków. Zobowiązany wskazał, że o takie dokumenty już wystąpiła w jego imieniu firma, z którą zawarł umowę o wykonanie prac projektowych. Nadto zauważył, że powoływanie się przez PINB na dokumenty przedłożone przez niego, mówiące o tym, iż "ewentualny remont, naprawa i wymiana zniszczonych elementów nośnych przekroczy wartość budynku minimum dwa razy" jest dla zobowiązanego niezasadne. Ekspertyzy bowiem dotyczą remontu całej nieruchomości, a nie enumeratywnie wymienionych w decyzji prac do wykonania. Po rozpatrzeniu wniesionego zażalenia, zaskarżonym postanowieniem z 05.02.2025 r. (nr 172/2025), DWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że niewątpliwe w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, z której można wywieść ciążący na zobowiązanym obowiązek wskazany w tytule wykonawczym. Dalej uznał za trafne ustalenia organu I instancji na temat braku wykonania przez zobowiązanego egzekwowanego obowiązku. Wskazał, że wbrew twierdzeniu zażalenia, zawarcie umowy na prace projektowe nie jest "rozpoczęciem wykonywania remont nieruchomości", w szczególności zaś nie jest rozpoczęciem wykonywania egzekwowanego obowiązku. Wyjaśnił, że wykonanie obowiązku prawnego polega w niniejszym przypadku na robotach budowlanych wskazanych w 7 punktach. Żadna ze wskazanych tam czynności nie realizuje się w wykonaniu prac projektowych, a tym bardziej zleceniu prac projektowych. Tym samym zasadniczy argument zażalenia pozostaje bezzasadny. Przyznając, że wykonanie zastępcze obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej jest surowym środkiem egzekucyjnym zmierzającym do wykonania danej decyzji, a więc zmierzającym do respektowania prawa, tym niemniej w przypadku zobowiązanego, z uwagi na istniejące zagrożenie mienia, organy nadzoru budowlanego nie mogą pozwolić na dalsze wydłużanie okresu w jakim budynek nie będzie we właściwym stanie technicznym i będzie nadal stanowił zagrożenie. Dlatego w ocenie DWINB, efektywności zastosowanego przez PINB środka egzekucyjnego w rozpoznawanej sprawie nie sposób podważyć. DWINB zauważył przy tym, że nałożenie na zobowiązanego grzywny w celu przymuszenia miało miejsce 16.09.2024 r. Od tego czasu upłynęło ponad 4 miesiące. Pomimo tego zobowiązany nie rozpoczął wykonania obowiązku, skupiając się we wnoszonych środkach zaskarżenia na wykazaniu, że obciążający go obowiązek jest niewykonalny. Skoro więc grzywna w niniejszej sprawie nie przyniosła skutku w stosunku do zobowiązanego, jedyną możliwością doprowadzenia do wykonania orzeczonego obowiązku z uwagi na postawę zobowiązanego i niewykonywanie obowiązku, będzie wykonanie zastępcze, które organ I instancji właściwie zastosował. DWINB stwierdził, że PINB zgodnie z przepisami u.p.e.a. zobowiązał do wpłacenia zaliczki na poczet wykonania zastępczego. W tym zakresie DWINB powołując się na art. 128 § 2 u.p.e.a. wyjaśnił, że rozstrzygnięcie w tym zakresie jest uzasadnione tym, że nie zawsze organ egzekucyjny ma możliwość wyegzekwowania odpowiedniej kwoty pieniężnej i zrealizowania obowiązku za zobowiązanego na koszt Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Organ egzekucyjny zleca natomiast wykonanie egzekwowanych czynności określonemu przez siebie podmiotowi, o czym zawiadamia zobowiązanego, a po zakończeniu czynności egzekucyjnych organ egzekucyjny zawiadamia zobowiązanego o wykonaniu egzekwowanego obowiązku i równocześnie doręcza mu wykaz kosztów wykonania zastępczego (z wezwaniem do uiszczenia na pokrycie tych kosztów odpowiedniej kwoty w oznaczonym terminie oraz z uprzedzeniem, że w razie nieuiszczenia tej kwoty w terminie, zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych) - art. 133 u.p.e.a. Przepis ten nakłada zatem na organ egzekucyjny różne obowiązki, z których jeden polega na rozliczeniu kosztów wykonania zastępczego poprzez doręczenie zobowiązanemu ich wykazu, ale dopiero po zakończeniu czynności egzekucyjnych w drodze wykonania zastępczego - niemożliwym jest bowiem dokładne określenie kosztów przed ich rzeczywistym poniesieniem. W świetle powyższych uregulowań DWINB stwierdził, że ustalenie wysokości zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego musiało zostać pozostawione przez ustawodawcę uznaniu organu administracyjnego. W świetle przedstawionego poglądu DWINB zaakceptował stanowisko PINB dotyczące ustalenia wysokości zaliczki na poczet kosztów wykonania zastępczego. Ocenił, że zaliczka na poczet wykonania zastępczego nie jest wygórowana, nie odbiega od kosztów realizacji podobnych obowiązków i została należycie uzasadniona. Wskazał, że przybliżony koszt wykonania zastępczego ma jedynie charakter informacyjny, natomiast po faktycznym wykonaniu robót może ulec zarówno obniżeniu, jak i podwyższeniu (por. wyrok NSA z 31.05.2012 r. sygn. akt II OSK 440/11). Odnosząc się do argumentów zażalenia DWINB wskazał, że wyjaśnienia PINB dotyczące orientacyjnego, przybliżonego określenia kwoty kosztu wykonania zastępczego są klarowne i nie znajdują uzasadnienia wątpliwości podnoszone przez zobowiązanego. Nie ma żadnych podstaw do poszukiwania sprzeczności we wskazanych wywodach organu I instancji, który stwierdził, że dla precyzyjnego wskazania potrzebnej kwotę należałoby zlecić opracowanie stosownej dokumentacji powstałej we współpracy z Dolnośląskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (budynek został wpisany jednostkowo do rejestru zabytków oraz znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków), na podstawie której zostałby wykonany egzekwowany obowiązek. Ponadto DWINB uznał, że podjęte dotychczas przez zobowiązanego działania miały na celu jak najdłuższe rozciągnięcie w czasie zrealizowania wymaganego obowiązku i nie przyczyniają się do stwierdzenia, że zobowiązany nie uchyla się od jego wykonania. Konkludując DWINB wskazał, że doszedł do takich samych wniosków co PINB, tzn. konieczności zastosowania wykonania zastępczego w prowadzonym postępowaniu egzekucyjnym wraz z wezwaniem do wpłacenia w oznaczonym terminie zaliczki na koszty wykonania zastępczego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, skarżący A. H. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania i wstrzymanie wykonania postanowienia DWINB, zarzucił DWINB naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie oraz dowolną, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceną zebranych w sprawie dowodów, co doprowadziło do uznania, iż w okolicznościach sprawy skarżący nie rozpoczął wykonywania obowiązków nałożonych przez niego decyzją PINB, podczas gdy zobowiązany rozpoczął wykonywanie wskazanych obowiązków; 2) art. 78 w zw. z art. 75 oraz art. 77 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy w sposób sprzeczny z zasadą zaufania stron do organów władzy publicznej przejawiający się w ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, w tym nieuwzględnienie w sprawie wymogów prawnych związanych z rozpoczęciem prac budowlanych na terenie nieruchomości; 3). art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa; 4). art. 7a § 1, art. 6, art. 9 i art. 11 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony co przejawiało się w dowolnym uznaniu, iż podjęcie niezbędnych przez skarżącego kroków prawnych poprzedzających wprowadzenie na teren nieruchomości ekip budowlanych, jak uzyskanie zaleceń konserwatorskich, czy zatrudnienie architektów nie stanowi rozpoczęcia wykonywania obowiązków, 5). art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwego orzeczenia organu I instancji; 6). art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie realnej możliwości uczestnictwa strony w postępowaniu, a także uniemożliwienie wzięcia czynnego udziału w części postępowania, w której doszło do ustalenia wysokości zaliczki, co w konsekwencji doprowadziło do niemożności wypowiedzenia się co do zebranych w toku postępowania dowodów i materiałów; 7). art. 11 k.p.a., przez niewyjaśnienie na jakiej podstawie doszło do ustalenia wysokości zaliczki w kwocie 400, 000 zł; 8). art. 7 § 2 u.p.e.a., przez zastosowanie przez organ środka egzekucyjnego mimo braku przesłanek do jego zastosowania w okolicznościach sprawy; 9). art. 127 u.p.e.a., przez orzeczenie wykonania zastępczego obowiązku nałożonego na stronę w sytuacji, gdy strona po nałożeniu na nią grzywny przystąpiła do wykonywania obowiązków nałożonych przez organ. Skarżąca wniósł jednocześnie o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci: pisma Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 20.02.2025 r., deklaracji azbestowych, umowy na prace porządkowe z 21.01.2025 r. na fakt rozpoczęcia wykonywania obowiązków nałożonych przez PINB. W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że DWINB w żaden sposób nie odniósł się do jego zastrzeżeń co do wysokości zaliczki ustalonej przez PINB. Ograniczył się jedynie do wskazania, że w jego ocenie "w okolicznościach niniejszej sprawy zaliczka na poczet wykonania zastępczego nie jest wygórowana, nie odbiega od kosztów realizacji podobnych obowiązków i została należycie uzasadniona". Co istotne, zdaniem skarżącego, informacyjny charakter przybliżonego kosztu wykonania zastępczego nie zwalnia organu od uzasadnienia, dlaczego w ramach uznania nakazał uiścić taką, a nie inną kwotę zaliczki. Przybliżona kwota wykonania zastępczego nie znajduje żadnego poparcia w okolicznościach sprawy i zdaniem skarżącego jest znacząco zawyżona. Nie uzasadnia jej ustalenia także fakt, iż organ nie posiada budżetu. DWINB nie odniósł się w ogóle do zarzutu skarżącego, że przedłożone przez niego ekspertyzy (podważane przez organy), dotyczą remontu całej nieruchomości, a nie enumeratywnych prac stanowiących obowiązek wynikający z decyzji organu. Zgodnie z poglądami judykatury określenie wysokości zaliczki na wykonanie zastępcze jest pozostawione uznaniu organu egzekucyjnego, bowiem określenie jej wysokości pozostawiono organowi egzekucyjnemu, przy czym bezspornie musi ona znajdować uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy, (por. wyrok WSA w Warszawie z 16.07.2019 r., VII SA/Wa 2915/18). Organ ponadto nie ma żadnej wiedzy i własnych ekspertyz czy kosztorysów, które mógłby stanowić podstawę oszacowania kwoty zaliczki. Co więcej żaden z organów nie oglądał nieruchomości od co najmniej 5 lat, mimo wielu próśb skarżącego. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z 04.06.2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia. Wywiedzione od tego rozstrzygnięcia zażalenie zostało oddalone postanowieniem NSA z 10.09.2025 r., sygn. akt II Z1267/25. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty okazały się uzasadnione. Nie ma racji skarżący, gdy zarzuca DWINB brak przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego oraz dowolną i sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę zebranych w sprawie dowodów, co doprowadziło do uznania, że w okolicznościach sprawy skarżący nie rozpoczął wykonywania egzekwowanych obowiązków, podczas gdy zobowiązany przystąpił do ich wykonywania. Jak słusznie wykazał DWINB, zakres obowiązków objętych postępowaniem egzekucyjnym nie obejmował prac przygotowawczych, które niewątpliwe są niezbędne dla prawidłowego rozpoczęcia robót budowlanych na terenie nieruchomości, niemniej jednak w żaden sposób ich zlecenie nie świadczy o rozpoczęciu wykonywania egzekwowanego obowiązku. Wykonanie obowiązku polegającego przymusowemu wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym obejmuje wyłącznie roboty budowlane, wyszczególnione w 7 punktach decyzji PINB z 18.02.2022 r. (nr 357/2022). W ten sam sposób należy ocenić pozyskanie zaleceń konserwatorskich czy też zawarcie umowy na wykonanie prac porządkowych. W świetle prawidłowo zebranego w sprawie materiału dowodowego, w ocenie Sądu, zaistniały w sprawie przesłanki do zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Wbrew twierdzeniom skarżącego, pomimo nałożenia grzywny w celu przymuszenia, nie przystąpił on do wykonywania obowiązków nałożonych przez organ. Tym samym Sąd nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 127 u.p.e.a. W konsekwencji nie mogły również przynieść oczekiwanych przez skarżącego rezultatów zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad postępowania dowodowego, zasady równość wobec prawa oraz zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, czy też zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. W okolicznościach sprawy, w szczególności w kontekście tego, że nałożona uprzednio grzywna w celu przymuszenia nie odniosła skutku w postaci wykonania decyzji, organ egzekucyjny dokonał wyboru właściwego środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Na akceptację zasłużyły natomiast te spośród zarzutów skargi, które dotyczyły wskazania przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego na sumę 1 000 000 zł oraz braku wyjaśnienia na jakiej podstawie doszło do ustalenia wysokości zaliczki w kwocie 400 000 zł. Zgodzić się należało ze skarżącym w kwestii braku rzetelnego ustalenia przybliżonej kwoty wykonania robót budowlanych objętych decyzją PINB z 18.02.2022r. (nr 357/2022) oraz nieumotywowania kosztów zaliczki, co doprowadziło do naruszenia art. 128 § 1a i § 2 u.p.e.a. Zgodnie z art. 128 § 1a u.p.e.a. postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, powinno zawierać wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego. Z kolei w myśl art. 128 § 2 u.p.e.a. w postanowieniu o zastosowaniu wykonania zastępczego organ egzekucyjny może wezwać zobowiązanego do wpłacenia zaliczki w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego, z pouczeniem, że w przypadku niewpłacenia kwoty w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Lakoniczność przywołanej regulacji prawnej nie oznacza, że organ egzekucyjny dysponuje dowolnością w ustaleniu zarówno wysokości kosztów wykonania zastępczego jak również zaliczki na te koszty. W przypadku zaliczki przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, że jej ustalenie zostało przez ustawodawcę pozostawione uznaniu organu administracyjnego. Zgadzając się z taki stanowiskiem należy zauważyć, że decyzja/postanowienie uznaniowe pozostaje wprawdzie pod kontrolą sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja/postanowienie nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 19.05.2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Kontrola sądowa decyzji/postanowień uznaniowych zmierza zatem do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega więc, czy przy podjęciu decyzji/postanowienia została spełniona, zawarta w art. 7 k.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie (vide wyrok NSA z 11.01.2023r., sygn. akt III OSK 6549/21). Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że równolegle do prowadzenia postępowania egzekucyjnego w ramach którego zastosowano kwestionowany w niniejszej sprawie środek egzekucyjny, PINB wszczął drugie postępowanie egzekucyjne, mające doprowadzić do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji PINB z 21.08.2019 r. (nr 1607/2019), którą nakazano skarżącemu usunięcie nieprawidłowości występujących w stanie technicznym budynku przy ul. [...] we W. mogących stwarzać zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia poprzez wykonanie robót budowlanych wymienionych w 8 punktach (chodzi o odtworzenie spalonych i naprawę zniszczonych drewnianych ścian działowych i elementów wykończeniowych w obrębie parteru, wymianę zniszczonej i odtworzenie brakującej stolarki okiennej i drzwiowej w obrębie parteru, pokrycie powłoką chroniącą przed działaniem ognia oczyszczony, osuszonych i wymienionych elementów drewnianych budynku, tj. posadzek, ścian, stolarki okiennej i drzwiowej w obrębie parteru, wymianę instalacji wodociągowej w obrębie parteru, wymianę instalacji kanalizacyjnej w obrębie parteru, wymianę urządzeń odbiorczych instalacji gazowej, wymianę instalacji centralnego ogrzewania wraz ze zniszczonymi grzejnikami w obrębie parteru, wymianę instalacji elektrycznej w obrębie parteru). W ramach tego postępowania egzekucyjnego, postanowieniem z 17.02.2025 r. (nr 372/2025), PINB zastosował środek egzekucyjny w postaci wykonania zastępczego obowiązków określonych w tytule wykonawczym z 18.10.2024 r. (nr [...]) oraz zobowiązał skarżącego od wpłacenia zaliczki w kwocie 100 000 zł. Przybliżony koszt wykonania zastępczego tych robót organ egzekucyjny ocenił na 200 000 zł. W przypadku obu tych postanowień, zarówno objętego kontrolą w niniejszej sprawie postanowienia z 30.12.2024 r. (nr 2740/2024), jak i postanowienia 17.02.2025r. (nr 372/2025), organ egzekucyjny zastosował identyczną argumentację dla uzasadnienia przybliżonych kosztów wykonania zastępczego oraz zaliczki. Takie podejście świadczy o braku jakiegokolwiek zindywidualizowania przesłanek, którymi kierował się organ egzekucyjny, raz wyliczając przybliżone koszty wykonania zastępczego na 1 000 000 zł, zaś w drugim przypadku na 200 000 zł. Równie dobrze przy takim uzasadnieniu można byłoby wskazać dowolną kwotę, np. 2 000 000 zł. Podobny zarzut należy poczynić w stosunku do ustalenia wysokości zaliczki. W ocenie Sądu, wprawdzie z przepisu art. 128 § 1a u.p.e.a. wynika, że koszty wykonania zastępczego mają być przybliżone, nie oznacza to jednak, że mogą one być dowolne, w tym sensie, że mogą abstrahować od okoliczności sprawy. Zgodnie ze znaczeniem słownikowym (Wielki słownik języka polskiego PAN), termin "przybliżone" oznacza wartość, opis lub dane określone w sposób niedokładny, szacunkowy, zbliżony do stanu faktycznego, ale nie całkowicie ścisły. Przyjęte zatem przez organ egzekucyjny podejście przy ustaleniu przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego czyni rozstrzygnięcie w tym zakresie dowolnym, albowiem nie odnosi się do zakresu obowiązków podlegających wykonaniu zastępczym oraz koniecznych do ich realizacji nakładów. Podniesione przez organ egzekucyjny okoliczności dotyczą natomiast leżących po jego stronie trudności finansowych oraz odnoszą się do specyfiki obiektu budowlanego. To wszystko miało prowadzić do wyrażenia przez organ przekonania, że na etapie wydawania postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego nie jest możliwym oszacowanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego. Biorąc jednak pod uwag, że organ nadzoru budowlanego stanowi wyspecjalizowany organ administracji publicznej, zatrudniający osoby z uprawnieniami budowlanymi, w ocenie Sądu, nic nie stało na przeszkodzie, aby dla wskazania przybliżonych kosztów wykonania zastępczego skorzystać chociażby z Katalogów Nakładów Rzeczowych (KNR), zawierających normatywy dla robót standardowych realizowanych w przeciętnych warunkach. Przepisy prawa nie nakładają na organ egzekucyjny obowiązku precyzyjnego wskazania kosztów wykonania zastępczego, tym niemniej nie mogą one zupełnie abstrahować od okoliczności konkretnej sprawy, w tym przypadku precyzyjnie przecież wyszczególnionego w decyzji z 18.02.2022 r. zakresu robót budowlanych, obejmujących siedem punktów, gdzie biorąc pod uwagę znany organowi stan techniczny budynku mieszkalnego oraz jego parametry, np. powierzchnię dachu, konstrukcję więźby dachowej, powierzchnię stropów, czy też ścian, można było w sposób przybliżony określić nakłady pracy (robocizna), ilość materiałów i potrzebnego sprzętu do wykonania nakazanych robót budowlanych. Tym samym określenie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego, jak i zaliczki na te koszty, wymagało odniesienia się do zakresu wymaganych robót budowlanych, czego w realiach sprawy nie uczyniono. Kuriozalnie przy tym brzmią tłumaczenia organu egzekucyjnego, powołującego się na braki środków finansowych w budżecie, w którym nie przewidziano wydatków na taki cel. Jeżeli organ egzekucyjny, zatrudniających pracowników z uprawnieniami budowlanymi, nie czuje się na siłach aby oszacować we własnym zakresie przybliżony koszt wykonania zastępczego, co budzi wątpliwości Sądu, to powinien wystąpić o uruchomienie środków finansowych na ten cel z rezerwy budżetowej. Skoro zatem z postanowienia o zastosowaniu wykonania zastępczego powinno jednoznacznie wynikać, jaka jest przybliżona kwota kosztów wykonania zastępczego oraz kwota zaliczki, to zobowiązany powinien móc również uzyskać wiedzę na temat sposoby takiego wyliczenia. Powyższego obowiązku nie zastąpił powoływanie się przez organ egzekucyjnych na informacyjnych i orientacyjnych charakter wskazania przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego oraz wywodzenie na tej podstawie, że takie wyliczenie nie musi być precyzyjne. Problem w sprawie jest brak jakiegokolwiek wyliczenia. Bez żadnego umocowania w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym pozostają twierdzenia organu na temat tego, że kwota kosztów wykonania zastępczego jest rzeczywista i bardzo realna. Podsumowując, w ocenie Sądu, wysokość przybliżonych kosztów wykonania zastępczego oraz zaliczki na poczet tych kosztów, nie została rzetelnie ustalona przez organ I instancji a następnie zweryfikowana przez organ odwoławczy. Okoliczność, że określenie wysokości zaliczki na wykonanie zastępcze zostało pozostawione uznaniu organu egzekucyjnego, nie zmienia tego, że musi ono znajdować uzasadnienie w materiale dowodowym sprawy. Dlatego jest istotnym, aby zobowiązanie do wpłacenia zaliczki zostało uzasadnione w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy. Tego w realiach niniejszej sprawy zabrakło, czego nie dostrzegł organ odwoławczy. Nie podważając zatem w żadnym stopniu oceny organu egzekucyjnego dotyczącej zasadności zastosowania środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego, tym niemniej brak wskazania na jakiej podstawie przyjęto przybliżone koszty wykonania zastępczego oraz brak należytego uzasadnienia, dlaczego w ramach uznania nakazano uiścić taką, a nie inną kwotę zaliczki, czyni zaskarżone postanowienie przedwczesnym. Określenie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego, jak i zaliczki na te koszty, wymaga odniesienia się do zakresu wymaganych robót budowlanych i koniecznych na ich realizację nakładów. Tak samo jak przy ustalaniu zasadności zastosowania wykonania zastępczego, organ jest przy ustalaniu zaliczki związany zasadami postępowania administracyjnego nakazującymi podjąć wszelkie czynności do wyjaśnienia stanu sprawy (art. 7 k.p.a.), w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Ujawnione naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia powoduje uchylenie zaskarżonego postanowienia organu II instancji oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę zakres robót budowlanych nakazanych decyzją z PINB z 18.02.2022 r. (nr 357/2022) oraz ich potencjalnie wysoki koszt, rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonania zastępczego powinno zostać poprzedzone sporządzeniem kosztorysu zastępczego wykonania robót. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 wymienionej ustawy.