II SA/Wr 303/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Asesor WSA Marta Pawłowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2022 r. w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi I. P. – B. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę w całości. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją znak z dnia [...] nakazał I. P. – B. (dalej jako "skarżąca") rozbiórkę zrealizowanej samowoli budowlanej. Decyzję tę doręczono pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...]. Postanowieniem z dnia [...]., wydanym na podstawie art. 111 k.p.a. PINB uzupełnił niepełną treść pouczenia strony, zawartego w decyzji z dnia [...], wyjaśniając, że odwołanie od decyzji wnosi się w terminie 14 dni, a terminu tego właśnie w pouczeniu decyzji nie zawarto. Pełnomocnik skarżącej wniósł odwołanie od decyzji nakazującej rozbiórkę z dnia [...], w dniu [...]. Pismem z dnia [...] skarżąca wniosła zażalenie na postanowienia z dnia [...] uzupełniające decyzję w zakresie terminu do wskazania odwołania. W zażaleniu podniesiono, że w decyzji nakazującej rozbiórkę nie zawarto informacji w jakim terminie stronie służy od niej odwołanie czym naruszono jej prawa. Nadto w odwołaniu podniesiono, że samo postanowienie o uzupełnieniu zawiera znowu błędne pouczenie, że nie służy od niego zażalenie. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stwierdził niedopuszczalność wniesionego zażalenia. W uzasadnieniu DWINB wskazał, że organ pierwszej instancji wydając na podstawie art. 11 k.p.a. postanowienie o uzupełnieniu decyzji prawidłowo pouczył stronę, że od postanowienia w przedmiocie uzupełnienia nie służy zażalenie. Zażalenie przysługuje bowiem wyłącznie w przypadkach wskazanych wyraźnie w ustawie ( art. 141 § 1 k.p.a.). Skoro ustawa nie wskazuje, aby na postanowienie w przedmiocie uzupełnienia służyło zażalenie, to wniesione zażalenie jest niedopuszczalne. Dodatkowo, wskazując na szerokie w tej materii orzecznictwo sądowoadministracyjne DWINB wskazał, że takie postanowienie podlega ocenie w trakcie kontroli instancyjnej dokonywanej na skutek wniesionego odwołania od decyzji, która objęta była wnioskiem o jej uzupełnienie, nie ma bowiem ona samodzielnego bytu, a staje się w istocie częścią tej decyzji. Dodatkowo w odniesieniu do zawartego w treści postanowienia PINB o pouczenia o możliwości wniesienia zażalenia, DWINB wyjaśnił, że nie jest pouczenie prawidłowe, albowiem postanowienie dotyczy uzupełnienia decyzji w brakujący termin i wydane zostało na podstawie art. 111 k.p.a, zatem wbrew zawartemu w treści pouczenia, w istocie postanowienie to jest uzupełniające decyzję, a jako takie jest niezaskarżalne. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skarżąca wniosła skargę do tutejszego sądu, domagając się jego uchylenia jak i uchylenie poprzedzającego go postanowienia. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 6, 8 i 9 k.p.a. Wskazała, że takie działanie organu, który poucza błędnie o zaskarżeniu w decyzji, a następnie błąd ten powiela w postanowieniu uzupełniającym czy prostującym to błędne pouczenie, jest po prostu niedopuszczalne. W skardze zażądano również przeprowadzenia rozprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia złożonego od postanowienia o uzupełnieniu decyzji. Powyższe postanowienie zostało wydane na podstawie art. 111 k.p.a., co wskazano wprost w petitum aktu. Świadczy o tym również jednoznacznie treść postanowienia, albowiem w decyzji o rozbiórce obiektu z dnia [...], organ zawarł pouczenie o odwołaniu, w którym brakowało wskazania terminu do jego wniesienia. Poza brakiem terminu odwołanie to zawierało prawidłowy tryb zaskarżenia decyzji. Co prawda, bezpodstawnie PINB w Z. nazwał podjęty akt postanowieniem o uzupełnieniu/sprostowaniu i niepoprawnie pouczył stronę o możliwości wniesienia zażalenia, jednakże błędy te wyjaśnione i naprawione zostały przez organ drugiej instancji. Sąd uznaje za prawidłowe i poprawnie wyjaśnione stanowisko Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie podjętego rozstrzygnięcia. Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym zaskarżalne są wówczas, gdy ustawa tak stanowi. W zakresie rektyfikacji postanowień, Kodeks postępowania administracyjnego wskazuje wprost, że zażalenie służy wyłącznie na postanowienia o sprostowaniu i wyjaśnieniu. Tymczasem, co wyjaśniono powyżej, postanowienie na które strona wniosła zażalenie w niniejszym postępowaniu, było postanowieniem o uzupełnieniu decyzji. Wbrew zarzutom skargi, jest to prawidłowa forma uzupełniania decyzji. Jak trafnie wywodził organ odwoławczy, postanowienie takie nie jest samodzielnym aktem administracyjnym, z chwilą wydania staje się częścią decyzji, którą uzupełniło, zatem może zostać poddane weryfikacji instancyjnej w odwołaniu ode decyzji, jaką uzupełniło. W takiej sytuacji, DWINB, kierując się dyspozycja art. 134 k.p.a. zobowiązany był do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania i został on zastosowany w zw. z art. 144 k.p.a., zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań Przechodząc zaś do meritum sprawy należy wyjaśnić, że niedopuszczalność odwołania (zażalenia) może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia rozstrzygnięcia w toku instancji. Niedopuszczalność zaś odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka odwołania, a zatem gdy odwołanie wniosła osoba trzecia lub podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji albo też wniesienia odwołania przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnej (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016 r., str. 600). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić należy że organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że w konkretnym przypadku zachodzi niedopuszczalność wniesionego przez stronę skarżącą zażalenia, z przyczyny o charakterze przedmiotowym, gdyż przepisy prawa wyłączają możliwość zaskarżenia omawianego postanowienia. Zgodnie bowiem z normą art. 141 § 1 k.p.a., na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Brak zaś jest w przepisach ustawy przepisu dopuszczającego możliwość zaskarżenia samego postanowienia o uzupełnieniu decyzji. Zatem prawidłowo organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez stronę skarżącą zażalenia na orzeczenie w przedmiocie podjęcia zawieszonego postępowania. Chociaż w niniejszej sprawie strona skarżąca została pouczona przez organ I instancji o prawie do wniesienia zażalenia na wydane postanowienie, to jednakże błędne pouczenia nie mogą kreować nowych praw dla strony postępowania, nieprzewidzianych w obowiązujących unormowaniach prawnych. O dopuszczalności i trybie wnoszenia środków zaskarżenia decydują bowiem nie organy administracji, lecz przepisy prawa, które organy te mają za zadanie prawidłowo stosować, zgodnie z zasadą praworządności wynikającą z art. 6 k.p.a. Stąd też, mimo jednoznacznej treści art. 112 k.p.a. - stanowiącego, że błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, stwierdzić należy, że zażalenie strony skarżącej na postanowienie PINB w Z. nie było dopuszczalne, z uwagi na niezaskarżalność takiego rozstrzygnięcia odrębnym środkiem zaskarżenia. Warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Nie można natomiast wywodzić powstania prawa do wniesienia środka zaskarżenia z błędnego stanowiska organu, który niewłaściwie pouczył stronę co do przysługującego jej środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 23.02.2016 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1225/14). Kończąc należy także podkreślić, że strona niezadowolona z postanowienia o uzupełnieniu decyzji nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli, gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. rozstrzygnięcie to może kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca w prawidłowym zresztą terminie wniosła odwołanie o decyzji orzekającej nakazie rozbiórki. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa. Skargę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 ppsa.