II SA/Wr 307/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Protokolant: asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 marca 2022 r. sprawy ze skargi D. sp. z o. o. z/s w S. na czynność Starosty G. z dnia 18 maja 2021 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia wypisów z ewidencji gruntów i budynków oddala skargę w całości. D. sp. z o. o. z siedzibą w S. (dalej także jako skarżąca) wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2021 r. wystąpiło do Starosty G. (dalej jako Starosta, organ administracji) o wydanie uproszczonego wypisu z rejestru gruntów, obejmującego dane działek o wskazanych numerach ewidencyjnych, położonych w gminie Ż. w powiecie [...]. Uzasadniając wniosek skarżąca wskazała interes prawny wypływający z art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2373, dalej ustawa o ocenach oddziaływania na środowisko) w związku z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej. W korespondencji drogą elektroniczną, dnia 26 kwietnia 2021 r. pracownik Starostwa poprosił o wskazanie szczegółowego interesu prawnego. Wnioskodawca odpowiedział, że przygotowuje wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni wiatrowych, i musi dołączyć do wniosku wypisy z rejestru gruntów niezbędne do ustalenia stron postępowania. Wskazał przepis art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko i podał go jako źródło jego interesu prawnego. Pismem nr [...] zatytułowanym Wezwanie do usunięcia braków, datowanym na 27 kwietnia 2021 r. Dyrektor Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. wskazał, że D. powinien wykazać interes prawny w uzyskaniu danych: należy wskazać w jakim procesie inwestycyjnym dane będą wykorzystane, w jakim celu, należy wskazać podmiot zlecający pozyskanie danych wraz z danymi stosownej umowy. Pismem z dnia 10 maja 2021 r. D. poinformował, że zamierza złożyć wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie Zespołu Elektrowni Wiatrowych, do którego należy dołączyć wypis z rejestru gruntów lub inny dokument wydany przez organ prowadzący ewidencję, pozwalający na ustalenie stron postępowania. Zdaniem skarżącej przesądza to o jej interesie prawnym, który wprost wynika z obowiązującego prawa. Pismem z dnia 18 maja 2021 r. nr [...] Starosta poinformował, że nie ma potrzeby przedkładania wypisów z rejestru gruntów do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku gdy liczba stron postępowania przekracza 10. Wobec tego - stwierdza organ - brak jest wykazanego interesu prawnego do udostępnienia danych osobowych zgodnie z wnioskiem, zaś wniosek pozostawia się bez realizacji. Skargę na czynność organu wniosła D. zarzucając naruszenie art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez błędne przyjęcie, że wnioskodawca, który zamierza złożyć wniosek o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach nie posiada interesu prawnego w żądaniu wypisu z rejestru gruntów (skarga wpłynęła do Sądu dnia 12 lipca 2021 r.). Skarżąca wywodzi, że skoro przepis ustawy nakład obowiązek dołączenia do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej wypisu z rejestru gruntów, to oznacza to, że skarżący ma interes prawny. Skarżący nie zgadza się z tym, co podnosi organ, że skoro w postępowaniu o określenie środowiskowych uwarunkowań liczba stron przekracza 10, to nie ma potrzeby przedkładania takiego wypisu, i w związku z tym nie wykazano interesu prawnego. Nie dysponując wypisem z rejestru skarżący nie może zweryfikować, ile stron będzie występowało w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej. Ponadto, podnosi skarżąca, w zależności od sformułowania wniosku, liczba stron w postępowaniu wcale nie musi przekraczać 10. Oceny, ile i jakie strony będą występowały w postępowaniu w sprawie decyzji środowiskowej, dokonuje organ prowadzący postępowanie w tej sprawie, a nie starosta. Nie można tego ocenić, skoro postępowanie w tym zakresie nie zostało jeszcze wszczęte. Na koniec skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 74 ust. 1a obowiązującej ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko, w razie wątpliwości organ może wezwać inwestora do dołączenia wypisu z ewidencji gruntów w zakresie niezbędnym do wykazania, że liczba stron postępowaniu przekracza 10. Wynika z tego, że nawet w sytuacji opisanej przez organ żądanie wypisu jest uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Starosta G. wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że informacje o podmiotach władających działkami podlegają ochronie prawnej, a wnioskodawca nie wykazał tego, że ma interes prawny w ich uzyskaniu. Zdaniem Starosty właściciele nieruchomości, których dotyczy wniosek nie wiedzą, że inwestor zamierza na ich działkach wznieść elektrownie wiatrowe, co organ ustalił na podstawie informacji uzyskanych z Urzędu Gminy Ż. Dnia 13 sierpnia 2021 r. do Sądu wpłynęło pismo skarżącej, w którym zauważyła ona, że organ w odpowiedzi na skargę podnosi nowe argumenty, którymi usiłuje naprawić braki w uzasadnieniu wcześniejszego rozstrzygnięcia. Skarżąca podkreśliła, że swój interes prawny wyprowadza z przepisu ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko nakazującego załączyć wypis do wniosku o decyzję środowiskową. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie okazała się usprawiedliwiona i należało ją oddalić. Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej. Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.). Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega, między innymi, na orzekaniu w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z taką czynnością Starosty G. mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Według przepisu art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990) Starosta udostępnia dane ewidencji gruntów i budynków zawierające dane podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, oraz wydaje wypisy z operatu ewidencyjnego, zawierające takie dane, na żądanie: 1) właścicieli oraz osób i jednostek organizacyjnych władających gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2) organów administracji publicznej albo podmiotów niebędących organami administracji publicznej, realizujących, na skutek powierzenia lub zlecenia przez organ administracji publicznej, zadania publiczne związane z gruntami, budynkami lub lokalami, których dotyczy udostępniany zbiór danych lub wypis; 2a) operatorów: a) sieci, w rozumieniu ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 777 i 784), b) systemu przesyłowego, systemu dystrybucyjnego oraz systemu połączonego, w rozumieniu ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2021 r. poz. 716, 868, 1093, 1505 i 1642); 3) innych podmiotów niż wymienione w pkt 1-2a, które mają interes prawny w tym zakresie. Adekwatny do okoliczności niniejszej sprawy jest pkt 3, stanowiący o innych podmiotach, które mają interes prawny w uzyskaniu wypisu. Jest poza sporem, w świetle przywołanych przepisów, że dane ewidencji gruntów i budynków, we wskazanym zakresie, nie są dostępne powszechnie. Oprócz osób władających gruntami (budynkami, lokalami), podmiotów realizujących zadania publiczne i operatorów (telekomunikacyjnych, energetycznych) ustawodawca wymienia wprawdzie także inne podmioty, warunkując wszakże ich dostęp do danych legitymowaniem się interesem prawnym w tym zakresie. W realiach niniejszej sprawy takim innym podmiotem, w rozumieniu wskazanego przepisu Prawa geodezyjnego i kartograficznego, jest skarżąca. W ocenie organu administracji nie wykazała ona jednak interesu prawnego. Przepis art. 74 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko wskazuje załączniki towarzyszące wnioskowi o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z perspektywy kontrolowanego przez Sąd postępowania relewantny jest art. 74 ust. 1 pkt 6 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko stanowiący, że do wniosku należy dołączyć wypis z rejestru gruntów lub inny dokument, w postaci papierowej lub elektronicznej, wydane przez organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków, pozwalający na ustalenie stron postępowania, zawierający co najmniej numer działki ewidencyjnej oraz, o ile zostały ujawnione: numer jej księgi wieczystej, imię i nazwisko albo nazwę oraz adres podmiotu ewidencyjnego, obejmujący przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmujący obszar, o którym mowa w ust. 3a zdanie drugie, z zastrzeżeniem ust. 1a. Ustęp 1a w art. 74 ustawy o ocenach oddziaływania na środowisko brzmi: Jeżeli liczba stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 10, nie wymaga się dołączenia dokumentu, o którym mowa w ust. 1 pkt 6. W razie wątpliwości organ może wezwać inwestora do dołączenia dokumentu, o którym mowa w ust. 1 pkt 6, w zakresie niezbędnym do wykazania, że liczba stron postępowania przekracza 10. Sednem niniejszej sprawy jest zbadanie ,czy skarżąca wykazuje się interesem prawnym. Interes prawny nie ma desygnatu w sferze definicyjnej języka prawnego. Jest to jednak pojęcie używane w tym języku, ale wyjaśniane tylko w nauce prawa i orzecznictwie sądowym. Według klasycznego w polskim życiu prawniczym komentarza do kodeksu postępowania administracyjnego, panuje wykrystalizowany pogląd, że interes prawny musi być konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny, a nie ewentualny. Inaczej nie można mówić o istnieniu interesu prawnego (Barbara Adamiak, Janusz Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 223). W doktrynie prawa administracyjnego pojęcie interesu prawnego jest często definiowane poprzez wskazanie różnicy między interesem prawnym a interesem faktycznym. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi (zob. Marek Piotr Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. LEX/el. 2022, art. 28). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwaliło się stanowisko zgodnie z którym przez interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. należy rozumieć przysługujące określonemu podmiotowi uprawnienia lub obowiązki oparte na konkretnym przepisie prawa materialnego. Musi zatem istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym, i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego aktu. Chodzi przy tym nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. Do cech interesu prawnego należy to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2022, sygn. I OSK 1053, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1999 r., sygn. I SA 1189/98, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, CBOIS). Podmiot administrowany ma interes faktyczny, jeżeli w jakiejś sytuacji, obecnej lub przyszłej, odniesie bezpośrednią korzyść na skutek działań lub zaniechań organu administracji. Podmiot mający interes faktyczny może żądać od administracji podjęcia stosownych działań, jednakże żądanie to nie jest oparte na przepisach prawa chroniących sferę interesów tego podmiotu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 października 1998 r., II SA 1104/98, CBOIS). Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym. Interes prawny wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu. W warunkach przedłożonej kontroli Sądu sprawie wskazane kryteria interesu prawnego nie są spełnione. Nie mamy do czynienia z konkretną sytuacją prawną wskazującą na interes prawny skarżącej, a jedynie z sytuacją hipotetyczną. Zdaniem Sądu interes wykazywany przez skarżącą nie ma znamion interesu prawnego. Nie jest ów interes konkretny, a więc w świetle reguł znaczeniowych języka polskiego istniejący materialnie, nie jest dokładnie i precyzyjnie określony, ścisły (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. Stanisława Dubisza, Warszawa 2003). Nie można go także określić jako aktualny, czyli dotyczący teraźniejszości, ważny w danej chwili. Dodatkowo nie poddaje się on również obiektywnemu sprawdzeniu ponieważ w tym przypadku mamy do czynienia wyłącznie z zamiarem, deklaracją. Skarżąca sygnalizuje dopiero zamiar złożenia wniosku o decyzję środowiskową, wskazuje, że przygotowuje taki wniosek (takie sformułowania występują w pismach skarżącej obecnych w aktach administracyjnych, oznaczonych jako załącznik nr 3 i załącznik nr 5). Zamiar w języku polskim to coś, co dana osoba zamierza zrobić, zamierzenie to plan, intencja, zamysł projekt (Słownik języka polskiego PWN). Jednakże zamiar realizacji jakiegoś przedsięwzięcia wcale nie musi przekładać się na jego realizację. Dlatego zamiar skarżącej polegający na wystąpieniu z wnioskiem o decyzję środowiskową nie poddaje się ocenie prawnej, nie daje się prawnie zakwalifikować, a w konsekwencji zamiar nie kreuje interesu prawnego. Zamiar może stanowić jedynie o interesie faktycznym skarżącej, a uzyskanie przez skarżącą określonych danych i informacji na etapie przygotowań do jakiegoś przedsięwzięcia (w okolicznościach sprawy złożenia wniosku o decyzje środowiskową) może przynieść jej korzyść, ułatwić działania, co jednak nie oznacza, że przygotowania te inicjują interes prawny. Nie jest wcale pewne, czy skarżąca swój zamiar zrealizuje. Może okazać się, że zrezygnuje z realizacji przedsięwzięcia. Gdyby hipotetycznie przyjąć, że skarżąca uzyskała od Starosty interesujące ją dane z ewidencji gruntów i budynków, wyłącznie na wskazywanej przez nią podstawie zamiaru realizacji przedsięwzięcia, to w razie rezygnacji z realizacji złożenia wniosku o decyzję środowiskową, stworzona przez ustawodawcę ochrona danych podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 (dane właścicieli nieruchomości) byłaby iluzoryczna. Należy zauważyć, że skoro do ogólnej zasady udostępniania każdemu informacji zawartych w operacie ewidencyjnym (art. 24 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego: Każdy, z zastrzeżeniem ust. 5, może żądać udostępnienia informacji zawartych w operacie ewidencyjnym) prawodawca dołącza zastrzeżenie dotyczące danych podmiotów, warunkując udostępnienie ich wykazaniem interesu prawnego (przytoczony wyżej art. 24 ust. 5 pkt 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), to jego wyraźnym celem była protekcja prawna dla tych danych. Udostępnianie tych danych poprzez rozległe i nieograniczone rozumienie interesu prawnego opartego na nieweryfikowalnym zamiarze, czyniłoby taką ochronę nieefektywną, de facto fikcyjną, i stałoby w sprzeczności z celem ustawodawcy. Dlatego, w opinii składu orzekającego w niniejszej sprawie, nie ma mowy o interesie prawnym, a widoczny jest jedynie interes faktyczny. Nie można wykluczyć, że ten interes faktyczny, wskutek podjętych czynności, transformuje się w interes prawny. Tylko na marginesie i końcowo Sąd pragnie zaznaczyć, że taka sytuacja jest możliwa. Mutatis mutandis wskazuje na to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, w którym mowa o tym, że interes prawny może stanowić sytuacja, gdy podmiot jest oficjalnie wezwany wzywa do przedłożenia określonych danych, dokumentów, i wtedy interes prawny zostaje skonkretyzowany, niejako rodzi się (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 23 sierpnia 2019 r., II SA/Gl 339/19, CBOIS). Należy również zważyć, że wprawdzie art. 24 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego stanowi, że informacje zawarte w operacie ewidencyjnym są jawne, to jednak nie oznacza to, że w każdym przypadku organy powinny ujawniać w sposób nieograniczony dane z ewidencji. Wskazuje na to konieczność wykazania interesu prawnego, o czym Sąd rozważał wcześniej, ale również brzmienie art. 5a Prawa geodezyjnego i kartograficznego zobowiązującego podmioty tworzące i utrzymujące zintegrowany system informacji o nieruchomościach do podejmowania działań, które zapewnią, że dane osobowe nie będą udostępnianie w sposób niezgodny z prawem. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając, że organ w sposób prawidłowy zastosował przepisy procesowe i materialne, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.