II SA/Wr 311/18

Dnia 17 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A z siedzibą we W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Prezydenta W. (dalej: organ I instancji) nr [...] z dnia [...] udzielono A spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. we W. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. R. – działki nr [...] AM-[...], obręb K. we W. Rozstrzygnięcie to zostało następnie decyzją z dnia [...] przeniesione na rzecz B z/s we W., a w dalszej kolejności zmienione decyzjami z dnia [...],[...],[...] i [...]. Wniosek o wygaśnięcie decyzji organu I instancji z dnia 15 marca 2011 r. wniosła A (dalej: skarżąca, Spółka). W uzasadnieniu wniosku wskazano, że działki nr [...] aktualnie stanowią własność Spółki, a zatem inwestor utracił prawo do dysponowania wymienionymi nieruchomościami na cele budowlane w sposób trwały. W ocenie Spółki utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że decyzja ta stała się bezprzedmiotowa. Decyzją z dnia 3 października 2017 r. organ I instancji, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej jako: k.p.a.), stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia 15 marca 2011 r. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że dotychczasowy inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś wnioskodawca oświadczył, że nie jest zainteresowany realizacją dotychczasowego pozwolenia. W konsekwencji inwestor utracił możność zrealizowania decyzji, przez co stała się ona bezprzedmiotowa. Na skutek odwołania wniesionego przez C (wcześniej B), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm., dalej: pr. b.), decyzją nr [...] z dnia [...] Wojewoda D. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta W. z dnia [...]. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że Spółka wniosła o stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji, uzasadniając swój wniosek utratą przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wywołało bezprzedmiotowość pozwolenia. Wnosząca wniosek Spółka nie jest zaś w stanie uzyskać pozwolenia na budowę dla działek stanowiących jego własność (działki nr [...]). Dalej organ odwoławczy wskazał na normy art. 162 § 1 k.p.a. i art. 37 ust. 1 ustawy pr. b., a następnie zaznaczył, iż w sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wymienionych w tym ostatnim przepisie. Brak jest także przesłanki bezprzedmiotowości z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora stanowi jedną z przesłanek wydania pozwolenia na budowę. Do samego wykonania pozwolenia posiadanie tego prawa nie jest konieczne. Utrata tego prawa nie wywołuje nieistnienia publicznoprawnego uprawnienia wynikającego z pozwolenia. Uprawnienia tego nie uzyskuje nowy właściciel nieruchomości, o ile nie uzyska przeniesienia pozwolenia (art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Pozwolenie związane jest więc z przedmiotem, a nie podmiotem tej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że wnioskodawca jest właścicielem jedynie części działek objętych pozwoleniem. Złożenie odwołania przez inwestora dowodzi zaś jego zainteresowania realizacją pozwolenia. Zdaniem organu odwoławczego zainteresowanie takie wykazuje również uczestnik. Skargę na powyższą decyzję wniosła A, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 ustawy Prawo budowlane i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP sprowadzające się do bezpodstawnego uchylenia prawidłowej decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] oraz odmowy stwierdzenia wygaśnięcia w części pozwolenia na budowę, pomimo zaistnienia w sprawie przesłanek jej wygaśnięcia. Ponadto skarżąca Spółka zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 §1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka podkreśliła, że inwestor utracił prawo do realizacji pozwolenia z chwilą uprawomocnienia się postanowienia sądu powszechnego o przysądzeniu prawa własności nieruchomości obejmującej działki nr [...]. Skarżąca nadal nie ma zamiaru uzyskać przeniesienia dotychczasowego pozwolenia. Spółka podkreśliła, że wobec utraty przez inwestora prawa wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę oraz wystąpienia przez nią, jako obecnego właściciela nieruchomości, ziściły się przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Ponadto, skarżąca podniosła, że organ II instancji niesłusznie przyjął, że Spółka wywodzi bezprzedmiotowość decyzji z utraty przez uprawnionego z decyzji tytułu prawnego do nieruchomości, gdyż stwierdzenie to stanowi daleko idące uproszczenie. W ocenie Spółki bowiem bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę znajduje swoje źródło w zmianie stanu faktycznego i prawnego, która doprowadziła do tego, że decyzja ta stała się niewykonalna i nieskuteczna, a zatem w konsekwencji bezprzedmiotowa. Skarżąca podkreśliła przy tym, że przy ocenie bezprzedmiotowości konieczne jest wzięcie pod uwagę okoliczności utraty przez B prawa własności nieruchomości oraz sposobu jej nabycia przez R. O. (nabycie pierwotne), od którego skarżąca nabyła prawo własności. Ponadto, konieczne jest uwzględnienie treści oświadczeń składanych przez Spółkę o braku zgody na realizację planowanej inwestycji oraz na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę, a nadto wzięcie pod uwagę okoliczności, iż nie ma prawnej możliwości realizacji planowanej inwestycji w części tj. bez zrealizowania inwestycji a terenie należącym obecnie do Spółki. Na poparcie przedstawionej argumentacji Spółka szeroko przytoczyła i skomentowała orzecznictwo sądowoadministracyjne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Postanowieniem z dnia 10 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zawiesił postępowanie sądowe na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) z uwagi na oczekiwanie na rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w przedmiocie legalności decyzji Wojewody D. z [...] nr [...] uchylającej decyzję Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] i odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] nr [...] co pozostawało w związku z kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzją z [...]. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2018 r., sygn. II OSK 1361/17, uchylił zaskarżony wyrok tutejszego Sądu z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 610/16 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W związku z wyrokiem NSA tutejszy Sąd podjął niniejsze zawieszone postępowanie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, , że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a w konsekwencji błędnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 k.p.a. Przede wszystkim NSA nie zgodził się z sądem pierwszej instancji, że przywołane w motywach zaskarżonego wyroku rozstrzygnięcia sądów administracyjnych wskazują, że mamy do czynienia z utrwalonym orzecznictwem w zakresie praktyki niestosowania art. 162 k.p.a. w sytuacji utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia prac budowlanych. Wskazał, że przywołane w zaskarżonym wyroku orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych nie były poddane ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach skargi kasacyjnej, zatem ich ocena poza kontrolą instancyjną jest niedopuszczalna i nie może mieć miejsca w ramach niniejszego postępowania. Tym samym pogląd o utrwalonej linii orzeczniczej w tej kategorii spraw nie może być uznany za przekonujący. NSA podzielił stanowisko i argumentację wyrażoną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2350/15 i II OSK 2351/15, w których uznano, że bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia robót budowlanych (rozbiórki) daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbiórkę) na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie inwestor w sposób oczywisty utracił prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do części działek na których miał zrealizować przedmiotową inwestycję w postaci zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi. Zatem taka sytuacja uniemożliwia zrealizowanie planowanej inwestycji zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Skarżąca spółka będąca właścicielem części działek na terenie objętym przedmiotowym pozwoleniem na budowę (działki nr [...]) nie może również uzyskać stosownego pozwolenia na budowę na wskazanych działkach z uwagi na niewyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowego pozwolenia na budowę (decyzja Prezydenta W. z dnia [...] nr [...]). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością i estetykę terenu, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości. Zdaniem NSA odsyłanie skarżącej Spółki, jak czynił to sąd pierwszej instancji na drogę postępowania administracyjnego w trybie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego w przedmiocie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, nie miało uzasadnionych podstaw i nie mogło przesądzać o odmowie zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w uzasadnieniu wyroku (sygn. II OSK 1361/17) tutejszy sąd wyznaczył niniejszą sprawę do rozpoznania na jednej wokandzie ze sprawą o sygn. akt II SA/Wr 833/18, prowadzonej wskutek uchylenia uprzednio wydanego, zaskarżonego kasacyjnie wyroku tutejszego sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 610/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić należy, że o ile rozpoznając niniejszą sprawę tutejszy sąd nie jest związany w myśl art. 190 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny wyartykułowaną w wyroku z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II OSK1361/17, o tyle rozstrzygnięcie to w ocenie składu rozpoznającego niniejszą sprawę ma charakter prejudykatu. W orzecznictwie podkreśla się, że zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Z zagadnieniem wstępnym mamy jednak do czynienia jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem kwestii prawnej. Nie powstaje w przypadku, gdy na rozpatrzenie i wydanie decyzji mogą mieć wpływ jedynie ustalenia faktyczne dokonane przez wskazany w przepisie inny organ lub sąd (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1435/16 publ. w CBOIS, cbois.nsa.gov.pl). Z uwagi na uzależnienie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy od wyniku postępowania toczącego się przed NSA, które sprowadzało się do wyjaśnienia kwestii prawnych, a także biorąc pod uwagę względy spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego rozpoznając niniejszą sprawę sąd kierował się oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z 25 września 2018 r. o sygn. akt II OSK 1361/17. Kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, którą sąd rozważał w ramach sądowej kontroli zaskarżonego aktu na podstawie kryterium zgodności z prawem, było ustalenie przesłanek warunkujących stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. W badanej sprawie Spółka jako podstawę stwierdzenia wygaśnięcia podawała bezprzedmiotowość decyzji oraz wzgląd na interes społeczny lub interes strony przemawiający za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W ślad za wydanym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko i argumentację wyrażoną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2350/15 i II OSK 2351/15, w których uznano, że bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia robót budowlanych (rozbiórki) daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbiórkę) na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy wskazać, że przesłankami dopuszczającymi stwierdzenie wygaśnięcia są bezprzedmiotowość decyzji oraz wzgląd na interes społeczny lub interes strony. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela również pogląd prezentowany w piśmiennictwie, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. in fine stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Co do bezprzedmiotowości wskazuje się, że bezprzedmiotowość decyzji jest zrelatywizowana do elementów stosunku administracyjnoprawnego, ukształtowanego tą decyzją, czyli do jego przedmiotu, podmiotów oraz treści – uprawnień i obowiązków ukształtowanych decyzją. Jeśli dochodzi do ustania któregokolwiek z podanych elementów stosunku administracyjnoprawnego, jego skutkiem jest bezprzedmiotowość decyzji. Jest ona efektem przekształceń powstałych po wydaniu decyzji, zmian stanu faktycznego lub prawnego, uniemożliwiających wykonywanie decyzji. Zatem utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia robót budowlanych i brak zgody właściciela terenu na prowadzenie takich robót powoduje - z jednej strony - bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może wykonywać decyzji, a z drugiej strony - naruszenie praw właściciela nieruchomości, który nie może sam przeprowadzić robót budowlanych, jak w tej sprawie. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, na co zwróciła uwagę sama skarżąca wskazując, że jako obecny właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na realizację planowanej inwestycji oraz na przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę. O bezprzedmiotowości decyzji przesądza nadto utrata przez inwestora prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do części działek, na których miała zostać zrealizowana planowana inwestycja, co samo w sobie, przy braku zgody skarżącej spółki, uniemożliwia zrealizowanie inwestycji zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Ponadto, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego nieruchomościami objętymi pozwoleniem, a także na estetykę terenu. Nie budzi wątpliwości nadto zaistnienie w sprawie interesu strony, tj. skarżącej spółki w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji, albowiem skala zamierzeń inwestora oraz spółki jest inna, również w wymiarze terytorialnym. Zatem w interesie skarżącej bez wątpienia jest wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego. Nadto należy zwrócić uwagę, że organ odwoławczy niesłusznie odesłał skarżącą spółkę na drogę postępowania administracyjnego w trybie art. 40 ust. 1 pr. b. w celu przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę. Odesłanie takie nie ma uzasadnionych przyczyn w świetle różnej skali zamierzeń inwestora i skarżącej spółki oraz odmiennego zakresu przysługujących tym podmiotom praw do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane. Powyższe nie mogło zatem przesądzać o odmowie zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a raczej świadczy o zaistnieniu w sprawie interesu strony w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy wyjaśnić, że zmiany stanu prawnego powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji, oraz zgłoszenie przez strony nowych wniosków i żądań, które doprowadziły do wydania przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...], stwierdzającej wygaśnięcie ostatecznej decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] nie mogły mieć wpływu na wynik sądowej kontroli decyzji ocenianej przez tutejszy Sąd. Tym samym przy uwzględnieniu powyższych uwag podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie późniejsza decyzja Prezydenta W. z dnia [...], nie miała żadnego wpływu na ocenę uprzedniej decyzji Wojewody D. z dnia [...] . Reasumując należało uznać, że w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., albowiem w sprawie zaistniały przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy będzie zobowiązany zastosować się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku, jednocześnie uwzględniając stan faktyczny i pozostające w obrocie prawnym decyzje. O kosztach sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.)