II SA/Wr 833/18

Dnia 17 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Protokolant sekretarz sądowy Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą we [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. udzielono [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.k. we [...] pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych przy ul. [...] we [...] – działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...],[...]. Rozstrzygnięcie to zostało następnie decyzją z dnia [...] września 2011 r. przeniesione na rzecz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] we [...] a w dalszej kolejności zmienione decyzjami z dnia [...] grudnia 2011 r., [...] kwietnia 2012 r., [...] czerwca 2012 r. i [...] sierpnia 2012 r. Wniosek o wygaśnięcie ww. decyzji z dnia [...] marca 2011 r. wniosła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] sp.k. (zwana dalej "Spółką"). W uzasadnieniu wskazano, że działki nr [...],[...],[...] i [...][...] aktualnie stanowią własność Spółki, a zatem inwestor utracił prawo do dysponowania ww. nieruchomościami na cele budowlane w sposób trwały. W ocenie Spółki utrata prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że decyzja ta stała się bezprzedmiotowa. Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Prezydent [...], na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a., stwierdził wygaśnięcie ww. decyzji z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dotychczasowy inwestor utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wnioskodawca oświadczył, że nie jest zainteresowany realizacją dotychczasowego pozwolenia. Inwestor utracił możność zrealizowania decyzji, przez co stała się ona bezprzedmiotowa. Na skutek odwołania wniesionego przez W. M. oraz [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] (wcześniej [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290), decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Wojewoda [...] uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2011 r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący wniósł o stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji. Wniosek uzasadnił utratą przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wywołało bezprzedmiotowość pozwolenia. Wnioskodawca zaś nie jest w stanie uzyskać pozwolenia na budowę dla działek stanowiących jego własność (działki nr [...],[...],[...] i [...]). Dalej organ wskazał na normy art. 162 § 1 k.p.a. i art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a następnie zaznaczył, iż w sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wymienionych w tym ostatnim przepisie. Brak jest także przesłanki bezprzedmiotowości z art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora stanowi jedną z przesłanek wydania pozwolenia na budowę. Do samego wykonania pozwolenia posiadanie tego prawa nie jest konieczne. Utrata tego prawa nie wywołuje nieistnienia publicznoprawnego uprawnienia wynikającego z pozwolenia. Uprawnienia tego nie uzyskuje nowy właściciel nieruchomości, o ile nie uzyska przeniesienia pozwolenia (art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane). Pozwolenie związane jest więc z przedmiotem a nie podmiotem tej decyzji. Wnioskodawca jest właścicielem jedynie części działek objętych pozwoleniem. Złożenie odwołania przez inwestora dowodzi jego zainteresowania realizacją pozwolenia. Uczestnik również je wykazuje. Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] sp.k., zarzucając jej naruszenie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 4 ustawy Prawo budowlane i art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 2 i 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz błędne ustalenie, że W. M. ma możliwość zrealizowania pozwolenia w określonej części, ponadto naruszenie art. 33 ust 1 w zw. z art. 6 ustawy Prawo budowlane, art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 80 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację przedstawioną w postępowaniu odwoławczym. Inwestor utracił prawo do realizacji pozwolenia z chwilą uprawomocnienia się postanowienia sądu powszechnego o przysądzeniu prawa własności nieruchomości obejmującej działki nr [...],[...],[...],[...]. Skarżący nadal nie ma zamiaru uzyskać przeniesienia dotychczasowego pozwolenia. Istotne znaczenie ma pierwotny charakter nabycia własności nieruchomości w postępowaniu egzekucyjnym. Skarżący zdaje się więc traktować pozwolenie jako obciążenie nieruchomości. Nastąpiło nieusprawiedliwione ograniczenie uprawnień skarżącego jako obecnego właściciela nieruchomości. Dotychczasowe pozwolenie stało się bezskuteczne i niewykonalne. Pozwolenie to w części przewidującej realizację na działkach uczestnika nie mogłoby funkcjonować samodzielnie. Skarżący powołał wywód prawny wyroku II SA/Gl 460/10. Organ nie rozważył możliwości uwzględnienia wniosku w części. Nie powinno zmuszać się skarżącego do realizowania dotychczasowego pozwolenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Na rozprawie skarżący dołączył decyzję umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia mu pozwolenia na budowę na działkach nr [...],[...],[...],[...] i [...] z uwagi na niewyeliminowanie dotychczasowego pozwolenia z obrotu prawnego. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Wr 610/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych. W uzasadnieniu Sąd wskazał na przepis art. 40 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290) oraz art. 36a ust. 1 tej ustawy, a następnie wyjaśnił, że przepisy te pozwalają na szybsze i łatwiejsze uzyskanie przeniesienia pozwolenia na budowę i jego zmianę, aniżeli uzyskanie decyzji wygaszającej dotychczasowe pozwolenie i udzielające nowego pozwolenia. Dalej Sąd podniósł, że uwzględnienie wniosku wymagało ustalenia bezprzedmiotowości decyzji oraz istnienia interesu społecznego lub interesu strony przemawiającego za stwierdzeniem wygaśnięcia pozwolenia (art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.). Jak zaznaczono, wykonanie pozwolenia według skarżącej Spółki stało się niemożliwe, gdyż ona sama nie jest tym wykonaniem zainteresowana, skoro odmawia uzyskania pozwolenia w drodze jego przeniesienia. Uczestnicy trafnie przy tym argumentują, że samo istnienie prawnej możliwości przeniesienia decyzji już podważa twierdzenie o jej bezprzedmiotowości. Inwestor pomimo utraty prawa do dysponowania nieruchomością (w części) na cele budowlane, nie złożył oświadczenia o rezygnacji z realizacji pozwolenia. Pojęcie bezprzedmiotowości akcentuje niemożność zrealizowania pozwolenia w aspekcie przedmiotowym. Zdaniem Sądu pozwolenia nie stało się niewykonalne w sensie przedmiotowym. Odnośnie niewykonalności podmiotowej istnieją wątpliwości i ujawniona kolizja z interesami uczestników, a także niepewność czy występuje ona w sposób obiektywny. Wskazując na praktykę w tego typu sprawach Sąd zauważył, że ocenom podlega byt prawny decyzji, a obojętne są kwestie cywilistyczne. Podkreśla się, że skutki utraty reguluje art. 40 Prawa budowlanego, a nie art. 162 k.p.a. Zdaniem Sądu występujące w niniejszej sprawie nieco odmienne okoliczności faktyczne nie wpływają na modyfikację tego ogólnego poglądu prawnego. Nie było powodu do rozważania przesłanek częściowego uwzględnienia wniosku lub braku samodzielności części pozwolenia odnoszących się do działek mających nowych właścicieli. W sprawie tej nie stosuje się art. 33 Prawa budowlanego. Nadto Sąd wskazał, że nie aprobuje argumentacji skarżącego wywiedzionej z charakteru prawnego nabycia nieruchomości. Pozwolenie nie stanowi cywilnoprawnego obciążenia prawa własności nieruchomości, a sposób utraty prawa do dysponowania nie ma znaczenia. Od powyższego wyroku wywiedziona została przez pełnomocnika skarżącego skarga kasacyjna, w wyniku której, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2018 r., sygn. II OSK 1361/17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA przystępując do wyjaśnienia przesłanek uwzględnienia skargi kasacyjnej zauważył, że wprawdzie do akt sprawy dołączono ostateczną decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] stwierdzającą wygaśnięcie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., a przedmiotowe postępowanie dotyczy przecież odmowy wygaśnięcia tejże decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz fakt wydania wskazanej powyżej decyzji z dnia [...] maja 2018 r. nie czyni niniejszego postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym bezprzedmiotowym, a nie zaistniały również przesłanki z art. 161 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. do tego by wydać postanowienie o umorzeniu postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, w okolicznościach tej sprawy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a w konsekwencji błędnie zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi w trybie art. 151 k.p.a. Przede wszystkim NSA nie zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że przywołane w motywach zaskarżonego wyroku rozstrzygnięcia sądów administracyjnych wskazują, że mamy do czynienia z utrwalonym orzecznictwem w zakresie praktyki niestosowania art. 162 k.p.a. w sytuacji utraty przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia prac budowlanych. Wskazał, że przywołane w zaskarżonym wyroku orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych nie były poddane ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w ramach skargi kasacyjnej, zatem ich ocena poza kontrolą instancyjną jest niedopuszczalna i nie może mieć miejsca w ramach niniejszego postępowania. Tym samym pogląd o utrwalonej linii orzeczniczej w tej kategorii spraw nie może być uznany za przekonujący. NSA podzielił stanowisko i argumentację wyrażoną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2350/15 i II OSK 2351/15 gdzie uznano, że bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia robót budowlanych (rozbiórki) daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbiórkę) na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie inwestor, w sposób oczywisty, utracił prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane co do części działek na których miał zrealizować przedmiotową inwestycję w postaci zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi. Zatem taka sytuacja uniemożliwia zrealizowanie planowanej inwestycji zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Skarżąca spółka, będąca właścicielem części działek na terenie objętym przedmiotowym pozwoleniem na budowę (działki nr [...],[...],[...],[...] i [...]), nie może również uzyskać stosownego pozwolenia na budowę na ww. działkach z uwagi na niewyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotowego pozwolenia na budowę (decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...]). Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością i estetykę terenu, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości. Zdaniem NSA odsyłanie skarżącej Spółki, jak czynił to Sąd pierwszej instancji na drogę postępowania administracyjnego w trybie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego w przedmiocie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, nie miało uzasadnionych podstaw i nie mogło przesądzać o odmowie zastosowania art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w uzasadnieniu wyroku (sygn. II OSK 1361/17), przed ponownym rozpoznaniem sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wezwał pełnomocnika strony skarżącej do złożenia oświadczenia, czy wobec treści ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] stwierdzającej wygaśnięcie ostatecznej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. skarżący w dalszym ciągu popiera wniesioną skargę. W odpowiedzi na wezwanie Sądu w piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że w dalszym ciągu popiera skargę wniesioną na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...]. Niniejsza sprawa została zgodnie z zalecaniami NSA rozpoznana na jednej wokandzie ze sprawą o sygn. akt II SA/Wr 311/18 ze skargi [...] sp. z o. o. [...] sp.k. z siedzibą we [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, w której to zawieszono postępowanie sądowoadministracyjne z uwagi na zaistnienie kwestii prejudycjalnej wynikającej z przedmiotowej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozważania należy rozpocząć od przypomnienia, że w myśl art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. – dalej: "p.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie akcentuje się, że wynikająca z tego przepisu zasada związania sądu, któremu sprawa została przekazana do rozpoznania, wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, dotyczy wyłącznie zakresu kontroli tego sądu wyznaczonego granicami skargi kasacyjnej, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przesądzone są zatem te kwestie materialnoprawne i procesowe, co do których wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku kasacyjnym. Sąd pierwszej instancji ma zatem obowiązek rozpoznać skargę w całości, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną przez sąd kasacyjny we wskazanym zakresie. Uwzględniając powyższe, Sąd któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Dokonana przez NSA wykładnia prawa jest dla niego wiążąca. Z przytoczonego przepisu wypływa wskazanie dla Sądu I instancji co do przyjęcia przy ponownym rozpoznaniu sprawy określonego stanowiska, które nie może być odmienne od zaprezentowanego w wyroku NSA rozumienia przepisów będących podstawą orzekania w sprawie i przedmiotem wykładni, oceny przez NSA w tej konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2007 r., I GSK 360/06, orzeczenia sądów administracyjnych dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej w orzeczeniu sądowym poglądem i zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., I FSK 6/11). Z uwagi na powyższe rozpoznając ponownie niniejszą sprawę sąd kierował się oceną prawną wyrażoną w wyroku NSA z 25 września 2018 r. o sygn. akt II OSK 1361/17. Kluczową kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, którą Sąd rozważał w ramach sądowej kontroli zaskarżonego aktu na podstawie kryterium zgodności z prawem, było ustalenie przesłanek warunkujących stwierdzenie wygaśnięcia decyzji. W badanej sprawie strona jako podstawę stwierdzenia wygaśnięcia podawała bezprzedmiotowość decyzji oraz wzgląd na interes społeczny lub interes strony przemawiający za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W ślad za wydanym w niniejszej sprawie orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko i argumentację wyrażoną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2350/15 i II OSK 2351/15 gdzie uznano, że bezsporna w świetle prawa cywilnego utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia robót budowlanych (rozbiórki) daje podstawę do stwierdzenia przez organ architektoniczno-budowlany wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę (rozbiórkę) na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym należy także wskazać, że przesłankami dopuszczającymi stwierdzenie wygaśnięcia decyzji są bezprzedmiotowość decyzji oraz wzgląd na interes społeczny lub interes strony. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela również pogląd prezentowany w piśmiennictwie, że przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. in fine stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Co do bezprzedmiotowości wskazuje się, że bezprzedmiotowość decyzji jest zrelatywizowana do elementów stosunku administracyjnoprawnego, ukształtowanego tą decyzją, czyli do jego przedmiotu, podmiotów oraz treści – uprawnień i obowiązków ukształtowanych decyzją. Jeśli dochodzi do ustania któregokolwiek z podanych elementów stosunku administracyjnoprawnego, jego skutkiem jest bezprzedmiotowość decyzji. Jest ona efektem przekształceń powstałych po wydaniu decyzji, zmian stanu faktycznego lub prawnego, uniemożliwiających wykonywanie decyzji. Zatem utrata przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w czasie prowadzenia robót budowlanych i brak zgody właściciela terenu na prowadzenie takich robót powoduje - z jednej strony - bezprzedmiotowość decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na rzecz inwestora, który utracił prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie może wykonywać decyzji, a z drugiej strony - naruszenie praw właściciela nieruchomości, który nie może sam przeprowadzić robót budowlanych, jak w tej sprawie. W takiej sytuacji nie jest możliwe wykonanie decyzji przez inwestora, co czyni ją bezprzedmiotową, a ponadto stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę leży w interesie społecznym, gdyż ma wpływ na pewność obrotu prawnego tą nieruchomością i estetykę terenu, a poza tym leży w interesie właściciela nieruchomości. Reasumując należało uznać, że w niniejszej sprawie ma zastosowanie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Z przedstawionych powyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. Należy wyjaśnić, że zmiany stanu prawnego powstałe po wydaniu zaskarżonej decyzji, oraz zgłoszenie przez strony nowych wniosków i żądań, które tak jak w tej sprawie doprowadziły do wydania ww. decyzji z dnia [...] maja 2018 r., nie mogły mieć wpływu na wynik sądowej kontroli decyzji ocenianej przez tutejszy Sąd. Tym samym przy uwzględnieniu powyższych uwag podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie późniejsza decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2018 r. wydana na wniosek inwestora, nie miała żadnego wpływu na ocenę decyzji wcześniejszej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy będzie zobowiązany zastosować się do oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku, jednocześnie uwzględniając stan faktyczny i pozostające w obrocie prawnym decyzje. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).