II SA/Wr 317/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia NSA Halina Kremis, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2006 r. sprawy ze skargi K. T.-H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 25 marca 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości gruntowej oddala skargę. Decyzją z dnia 18 lutego 2004r. Nr [...] wydaną po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek K. T.-H. o stwierdzenie nieważności decyzji działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta Z. Zastępcy Burmistrza Miasta Z. z dnia 3 kwietnia 1998r. Nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w Z. przy ul. R. 122 w granicach działki nr 46/1 o powierzchni 25.053 m2, stanowiącej własność B. i M. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. powołując w podstawie prawnej przepisy art. 17 pkt 1, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 93 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm./, odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej powyżej decyzji. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium przedstawiło w szczegółowy sposób okoliczności faktyczne wszczęcia postępowania w sprawie oraz dokonaną ocenę możliwości przyznania wnioskodawczyni legitymacji strony w nadzwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym dotyczącym zatwierdzenia podziału działki, wskazując na obowiązujące przepisy prawa procesowego oraz akceptowane w tym zakresie poglądy nauki i orzecznictwa. Wyjaśniło również, że postępowanie w sprawie podziału nieruchomości gruntowej położonej w Z. przy ul. R. w granicach działki nr 46/1 zostało wszczęte wnioskiem B. i M. B. z dnia 17 grudnia 1997r. Z odpisu księgi wieczystej nr [...] wydanego w dniu 28 listopada 1997r. przez Wydział V Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Z. wynika, że wnioskodawcy podziału byli właścicielami w/w nieruchomości gruntowej. W wyniku podziału tej nieruchomości, zatwierdzonego ostateczną decyzją organu I instancji z dnia 3 kwietnia 1998r. nr [...] powstało 28 działek gruntu oznaczonych odpowiednio numerami od 74 do 101. Następnie B. i M. małżonkowie B. umową sprzedaży sporządzoną w formie aktu notarialnego w dniu 5 stycznia 1999r. Rep. [...] sprzedali K. T.-H. działkę nr 79 o powierzchni 1.283 m2. W rozpatrywanej sprawie K. T.-H. wskazała, że małż. B. sprzedali jej działkę, powstałą w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości gruntowej stanowiącą ich własność, bez "jakiegokolwiek dostępu do drogi publicznej". W tej sytuacji uznano, że okoliczność ta powoduje, iż nabywca jednej z 28 działek wydzielonych z nieruchomości będącej własnością osoby fizycznej ma interes prawny, uzasadniający kwestionowanie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a interes ten wywodzi z nabytego prawa własności działki gruntu powstałej w wyniku kwestionowanego podziału jako dokonanego bez uwzględnienia możliwości dostępu wydzielonych działek gruntu do drogi publicznej. Kolegium stwierdziło przy tym, że w dokonywanej ocenie uwzględniło przepis art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten ustanawia materialną przesłankę niedopuszczalności podziału. Ma to miejsce wówczas, gdy w wyniku podziału powstały działki nie mające dostępu do drogi publicznej. Dostęp do drogi oznacza możliwość dojścia i dojazdu. Za dostęp do drogi publicznej omawiany przepis uważa także wydzielenie z nieruchomości działki gruntu pod drogę wewnętrzną z ustanowieniem na niej służebności drogowej zapewniającej dostęp do drogi publicznej z działek powstałych w wyniku podziału. Analizując projekt podziału działki nr 46/1 należy wskazać, że z załącznika graficznego do decyzji z dnia 3 kwietnia 1998r. zatwierdzającej projekt podziału działki nr 46/1 wynika, że do działki nr 78 stanowiącej własność wnioskodawczyni, zaprojektowano dostęp do drogi publicznej – ulicy R. poprzez wydzielenie działek gruntu o nr 80 i nr 46/2 i oznaczenie ich na projekcie podziału symbolem "dr". W dalszej części uzasadnienia organ orzekający stwierdził, że projekt podziału działki nr 46/1 zatwierdzony w/w decyzją organu I instancji określał sposób obsługi komunikacyjnej działki nr 79, a tym samym wskazywał możliwość dojazdu do drogi publicznej. Wskazał ponadto, że podział działki nr 46/1 został zatwierdzony po uprzednim pozytywnym zaopiniowaniu projektu podziału w oparciu o art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu postanowienia wydanego w tym przedmiocie przez organ I instancji podano, że projekt podziału jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo organ podał, że z treści znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia wydanego przez Starostwo Powiatowe w Z. z dnia 27 listopada 2000r. Nr [...] wynika, że wnioskowane przez M. B. do wyłączenia z produkcji rolniczej grunty nie są objęte ochroną na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ich przeznaczenie na cele nierolnicze nie wymaga decyzji o wyłączeniu. Prawidłowość opisanej powyżej decyzji Kolegium zakwestionowała K. T.-H. poprzez wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W treści wniosku zarzuciła błędne zastosowanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu ustalonym po zmianach ustawy w 2000r., gdyż decyzja o zatwierdzeniu podziału została podjęta w roku 1998, a więc na podstawie przepisu w/w ustawy przed zmianą w 2000r. Zakupiona działka nie posiada dostępu do drogi publicznej, a stumetrowy pas gruntu oddzielający jej działkę od drogi publicznej stanowi własność małżonków B. i nie ustalono na nim służebności drogowych oraz nie przekazano go pod drogę. Wobec tego decyzja zatwierdzająca projekt podziału sankcjonujący ten stan narusza przepis art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na potwierdzenie swojego zarzutu K. T.-H. wskazała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2003r. sygn. akt. IV 1525/2002. Zarzuciła ponadto, iż w decyzji organu I instancji nie został spełniony warunek wynikający z przepisu art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. decyzją z dnia 25 marca 2004r. stosując przepis art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2, art. 158 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 93 ust. 1-3, art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 1 i 2 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm./ i § 5 - § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu /Dz.U. Nr 25, poz. 130/, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach swego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło w obszerny i wyczerpujący sposób stan faktyczny sprawy, w tym podjęte dotychczas czynności procesowe i oceniło kwestionowane w postępowaniu nadzwyczajnym orzeczenie w odniesieniu do obowiązującego w dacie jego wydania miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z., zatwierdzonego uchwałą nr 332/92 Rady Miejskiej w Z. z dnia 21 grudnia 1992r. Następnie Kolegium wyjaśniło, że przepis ust. 3 art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wcześniej powoływanej, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia 3 kwietnia 1998r. stanowił, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, za dostęp do drogi publicznej uważa się również ustanowienie dla wydzielonych działek gruntu odpowiednich służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem. Z treści tego przepisu wynika, że warunkiem podziału nieruchomości jest również zapewnienie nowoutworzonym działkom bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Za taki dostęp uważa się przyleganie takich działek pod zabudowę do drogi publicznej, jak również ustanowienie odpowiednich służebności drogowych dla tych działek, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem. Za bezpośredni dostęp do drogi publicznej nowoutworzonych działek uważa się również wydzielenie z nieruchomości objętej podziałem nowych dróg /wewnętrznych/ umożliwiających dojazd do tych działek. Wówczas na tych drogach nie ustanawia się służebności drogowych i nie ma tu zastosowania przepis art. 99 ustawy, który stanowił, że jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 93 ust. 3 wymaga ustanowienia służebności drogowej, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostanie ona ustanowiona. Tym samym nie ma również zastosowania przepis § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu. Kolegium wskazało w uzasadnieniu, że z przedłożonego do zatwierdzenia projektu podziału działki nr 46/1 wynika, że po podziale działki dojdzie do wydzielenia nowych dróg /wewnętrznych/ - działki nr 80, nr 91 i nr 100 dla nowoutworzonych działek przeznaczonych pod zabudowę. Wprawdzie drogi na działkach nr 80, nr 91 i nr 100 nie zostały ujęte w planie, to jednak nie oznacza, że podział taki jest niezgodny z planem. W takim przypadku drogi nie przechodzą na własność gminy w trybie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu decyzji Kolegium odniosło się również do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wskazało, że z jego treści nie wynika, czy uwzględnia on treść przepisu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami na dzień 3 kwietnia 1998r. tj. dzień wydania decyzji Zastępcy Burmistrza Miasta Z., działającego z upoważnienia Burmistrza, czy też brzmienie tego przepisu po zmianie jego treści, która zaczęła obowiązywać od dnia 15 lutego 2000r. W zakończeniu uzasadnienia Kolegium uznało, że w podanych okolicznościach należy stwierdzić, że decyzja Zastępcy Burmistrza Miasta Z. z dnia 3 kwietnia 1998r. Nr [...] zatwierdzająca projekt podziału niezabudowanej nieruchomości gruntowej, położonej w Z. przy ul. R. 122, w granicach działki nr 46/1 o powierzchni 25.053 m2, stanowiącej własność B. i M. B. jest zgodna z obowiązującymi w dniu jej wydania przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, co oznacza, że nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa tj. rażącego naruszenia prawa. Decyzja powyżej opisana została zaskarżona przez K. T.-H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W petitum skargi skarżąca zarzuciła nieważność ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. G. z dnia 25 marca 2004r. Nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia 18 lutego 2004r. z uwagi na rażące naruszenie prawa tj. przepisu art. 93 ust. 3 w związku z art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości gruntowej położonej w Z. przy ul. R. 122 w granicach działki nr 46/1 czyli w dniu 3 kwietnia 1998r. Podnosząc ten zarzut K. T.-H. wniosła – na podstawie art. 145 § 1 kp 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej i decyzji organu I instancji, ewentualnie w przypadku niezgodności z prawem obu decyzji przy braku podstaw do stwierdzenia nieważności, uchylenie zaskarżonej decyzji, decyzji ją poprzedzającej oraz decyzji Burmistrza Miasta Z. i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi K. T.-H. wskazała, że podział przedmiotowej nieruchomości dokonany przez Burmistrza Z. spełniał tylko pierwszą z przesłanek uwzględnionych w przepisie art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami tzn. był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast nie zapewniał wydzielonym działkom dostępu do drogi publicznej, a tym samym nie spełniał drugiego z wymogów przyjętych w powołanym przepisie. Skarżąca zarzuciła również organowi orzekającemu ignorowanie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i niewłaściwą interpretację przepisów prawa, podkreślając stanowczo, że w dacie orzekania o podziale działki, podział taki był możliwy wyłącznie wtedy, gdy był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a projektowane działki gruntu, mające powstać w wyniku podziału już mają dostęp do drogi publicznej lub już mają ustalone służebności drogowe. W odpowiedzi na skargę zawartej w piśmie doręczonym Sądowi w dniu 14 czerwca 2004r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. G. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie wniesionym do Sądu w dniu 5 lipca 2004r. /oznaczonym jako "uzupełnienie wniosków dowodowych"/ K. T.-H. wniosła o uzupełnienie dowodów o mapę podziału nieruchomości B. i M. B. z naniesioną uwagą architekta miejskiego oraz protokół opiniujący plan zagospodarowania dzielonej nieruchomości z uwagami architekta miejskiego i Przewodniczącego Zarządu Miasta Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekając w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/, formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, co obligowało Sąd do wydania orzeczenia w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Zaskarżona czynność orzecznicza i czynność ją poprzedzająca podjęte zostały z uwzględnieniem przepisów regulujących jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji orzeczeń administracyjnych tj. stwierdzenia nieważności. Umożliwia ona wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc orzeczenia obarczonego kwalifikowaną wadą o charakterze materialnoprawnym, a jego skuteczność uzależniona jest od wykazania zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w sposób taksatywny w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa, typowanej przez podmiot, który inicjuje czynności procesowe. Ustalenie tej okoliczności następuje w toku postępowania o charakterze nadzwyczajnym, ale poddanego regułom właściwym dla ogólnego postępowania administracyjnego z odpowiednim ich stosowaniem. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu administracyjnym badana była zgodność z prawem decyzji Burmistrza Miasta Z., z upoważnienia którego działał Zastępca, z dnia 3 kwietnia 1998r. /Nr [...]/ zatwierdzającej projekt podziału niezabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w Z. przy ul. R. 122, w granicach działki nr 46/1 o powierzchni 25.053 m2, stanowiącej własność B. i M. małżonków B. Ocena legalności tego aktu prowadzona była w warunkach art. 156 § 1 pkt 2 /zd. drugie/, który typizuje wadę polegającą na rażącym naruszeniu prawa. Nie było bowiem wątpliwości – i Sąd ten pogląd podziela – że kwestionowanej decyzji nie można przypisać żadnej z innych wad uwzględnionych w przepisie art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. W przepisach regulujących postępowanie administracyjne funkcjonują oddzielnie dwa pojęcia: "naruszenie prawa" i jego kwalifikowana forma: "rażące naruszenie prawa". Uprawnia to do przyjęcia, że nie można utożsamiać pierwszej sytuacji z jej kwalifikowaną postacią. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" dyskutowane było przez naukę prawa administracyjnego i formułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawowanym przez niego orzecznictwie. Wspólny dorobek orzecznictwa sądowego i doktryny pozwolił przyjąć pewne zasadnicze cechy kwalifikowanego naruszenia prawa. Uwzględniając je należy stwierdzić, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydana zostaje decyzja, która treścią swego rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów. Z tych względów treść decyzji można określić jako przeciwstawiającą się przepisom, na podstawie których została ona wydana. /por. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 1998r./. Takie kryterium zostało niejako ukształtowane poprzez treść tezy wyroku z dnia 18 lipca 1994r. /sygn. akt V SA 535/94; ONSA 1995, Nr 2, poz. 91/, w której Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "Wstępnym warunkiem uznania, że nastąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny". W nauce i późniejszym orzecznictwie uznano, iż w ten sposób można odróżnić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa. /B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa, 1998r. wyrok SN z dnia 5 lipca 1996r., sygn. akt III ARN 19/96, OSN 1997, Nr 4, poz. 44/. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, mającej konkretną materialnoprawną podstawę orzekania, nie można przyjąć, że w dacie wydawania kwestionowanej w postępowaniu nadzwyczajnym decyzji, obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Nie było bowiem oczywiste zarówno rozumienie przez ustawodawcę określenia "bezpośredni dostęp do drogi publicznej", jak i celowość użycia pojęcia "droga publiczna" i "droga" w jednym przepisie. Decyzja będąca przedmiotem oceny w nadzwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym podjęta została w warunkach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu 3 kwietnia 1998r. Powołując w podstawie prawnej m.in. przepisy art. art. 93 ust. 1-3, 96 ust. 1 i ust. 4 oraz 97 ust. 1-2 ustawy wskazanej powyżej właściwy organ zatwierdził podział nieruchomości, opisanej wcześniej na 28 działek oznaczonych numerami od 74-101, z których trzy oznaczone numerami 80, 91 i 100 przeznaczone zostały pod drogi wewnętrzne. Istotne w sprawie znaczenie ma przepis art. 93 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że: "Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku planu stosuje się przepis art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również ustanowienie dla wydzielonych działek gruntu odpowiednich służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem." W dacie orzekania o podziale nieruchomości oznaczonej jako działka 46/1 obowiązywał miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta Z. zatwierdzony uchwałą nr 332/92 Rady Miejskiej w Z. z dnia 21 grudnia 1992r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Jeleniogórskiego nr 4, poz. 41. Z części rysunkowej planu wynika, że objęta projektem podziału działka nr 46/1 usytuowania jest w jednostce strukturalnej "H", w obszarze funkcjonalnym W.M. na terenie oznaczonym symbolem 28 h. Na stronie 58 części tekstowej planu dla obszaru funkcjonalnego orzeczonego symbolem W.M. określono przeznaczenie jako tereny mieszkalnictwa z dopuszczeniem usług. W tak określonych przepisami prawa miejscowego warunkach, należy stwierdzić, że podział nieruchomości zatwierdzony kwestionowaną decyzją był zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Nie można zatem w tym zakresie, jak i w zakresie określonym w ust. 2 przepisu art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami przypisać tej decyzji kardynalnej wadliwości. Z kolei z treści ust. 3 powołanego przepisu wynika, że dopuszczalność podziału uzależniona jest od tego, czy projektowane do wydzielenia działki mają bezpośredni dostęp do drogi publicznej z uwzględnieniem wyjaśnienia zawartego w zdaniu drugim tego przepisu. Stosując do pojęcia "dostęp do drogi publicznej" wykładnię systemową i funkcjonalną przy jednoczesnym uwzględnieniu stanowiska doktryny należy uznać, że dostęp taki jest zapewniony, jeżeli w ramach geodezyjnego podziału nieruchomości wydziela się nowe drogi, a te nowoutworzone drogi, służące obsłudze komunikacyjnej nowoutworzonych działek stanowią dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami /np. G.Bieniek, A. Hopfer, E. Mzyk, Z. Marnaj, R. Wróbel: Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, tom II, Warszawa – Zielona Góra 1998/. Skoro w zatwierdzonym kwestionowaną decyzją podziale wyodrębniono drogi wewnętrzne na działkach nr 80, 91 i 100, zapewniające dostęp do drogi publicznej przy istniejącej drodze na działce nr 46/2, to – zdaniem Sądu – nie istniał obowiązek ustanawiania służebności drogowych, ani wprowadzania do treści decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości klauzuli warunkującej, o której mowa w art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można uznać za zasadne stanowczych twierdzeń skarżącej, że przesłankę dopuszczalności podziału, o której mowa w przepisie art. 93 ust. 3 powoływanej ustawy należy rozumieć jako sytuację, w której projektowane działki gruntu już mają dostęp do drogi publicznej lub już mają ustanowione służebności drogowe. Zważyć przecież należy, że do momentu zatwierdzenia podziału nieruchomości decyzją mającą walor ostateczności tych działek nie ma. Powstają bowiem dopiero po zatwierdzeniu podziału nieruchomości i uzyskaniu przez decyzję w tym przedmiocie cechy ostateczności. Nie można zatem mówić o dostępie do drogi publicznej działek nieistniejących, czy obciążać nieistniejącej działki gruntu służebnością drogową na rzecz innych nie wydzielonych działek. Dodatkowo należy też wyjaśnić, że nie ma w sprawie znaczenia to, że wyodrębnione w projekcie podziału nieruchomości nr 46/1 działki gruntu przeznaczone pod drogi nie są drogami publicznymi. Ustawa z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 71, poz. 838/ dzieli drogi o takim charakterze na 4 kategorie /art. 2 ust. 1 pkt 1-4/, ale obejmuje również pojęciem "droga", drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych /czyli krajowych, wojewódzkich, powiatowych, gminnych/, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych oraz inne wymienione, które – zgodnie z art. 8 tego aktu – są drogami wewnętrznymi. Z kolei przepis art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zdaniu drugim nie posługuje się pojęciem drogi publicznej, ale ogólnym pojęciem drogi, co – w ocenie Sądu – oznacza, że zawiera również w tym określeniu drogi wewnętrzne. W przedstawionych powyżej okolicznościach Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu nie naruszają prawa i nie wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego, bowiem ocenianej decyzji nie można przypisać wady, obligującej do stwierdzenia nieważności. Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny – zgodnie z art. 151 powołanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.