II SA/Wr 321/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Asesor WSA Olga Białek Protokolant Izabela Krajewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lipca 2006 r. sprawy ze skargi M. K. i H. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 28 grudnia 2004 r. Nr [...] w sprawie zwrotu wniosku I. uchyla postanowienie I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2004 r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., Starosta D. zwrócił wniosek M. K. i H. K. z dnia 17 maja 2004 r. W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskodawcy domagają się zwrotu nieruchomości położonej w B. przy ul. N. [...] twierdząc, że należała do A. G., której są spadkobiercami. W postępowaniu wyjaśniono wnioskodawcom, że w archiwum Urzędu Miejskiego w B. brak jest jakichkolwiek dokumentów potwierdzających prawo własności A. G. do tej nieruchomości. Zdaniem organu I instancji dowodu takiego nie stanowiły również ani doręczone przez stronę dokumenty ani stwierdzenie zawarte w piśmie Urzędu Miejskiego w B. z dnia 28 sierpnia 2003 r., że przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Skarbu Państwa na podstawie art. 34 ust. 1 pkt a) dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Z tych powodów postanowiono zwrócić M. K. i H. K. wniosek z dnia 17 maja 2004 r. uznając, że powinni oni ustalić prawo własności A. G. do spornej nieruchomości na drodze sądowej. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli M. K. i H. K. podtrzymując przedstawione stanowisko, że zwrot nieruchomości należącej do zmarłej A. G. względnie działki zastępczej lub odszkodowania należy do obowiązków władzy administracyjnej zgodnie z art. 156 i 160 k.p.a. Ustalenia Starosty D. mają istotne znaczenie dla prawnego uregulowania kwestii i Urząd Miejski w B. nie może tłumaczyć się lukami w ewidencji. Fakt, że A. G. mieszkała w B. przy ul. N. [...] i prowadziła tam zakład mięsny, jak i to, że została zamordowana, mogą potwierdzić świadkowie. Dekret z dnia 8 marca 1946r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich, jak podniosły strony, rozstrzygał o zajęciu mienia opuszczonego, a do obowiązku organów administracji należało zebranie wszelkich dowodów, łącznie z przesłuchaniem świadków. W dniu 28 grudnia 2004 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 z związku z art. 126 k.p.a. wydało zaskarżone postanowienie Nr [...], którym utrzymało w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Swoje stanowisko organ odwoławczy uzasadnił tym, że jak wskazują materiały sprawy sporna nieruchomość stanowi własność Z. i M. G. Strony w żaden sposób nie wykazały, nie przedstawiając żadnego dowodu na to, iż nieruchomość ta stanowiła własność A. G. Dowodów takich nie posiada również organ I instancji. Wnioskodawcy winny więc w drodze postępowania sądowego dochodzić swoich praw do nieruchomości. Zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zdaniem organu odwoławczego, tak też uczynił Starosta D. słusznie uznając, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, ściślej Sąd Rejonowy w D. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli M. K. i H. K. wskazując, iż organ I instancji sprzecznie z art. 66 § 4 k.p.a. zwrócił ich wniosek a organ odwoławczy nie uwzględnił tego uchybienia. Zdaniem skarżących pismo Starosty D. z dnia 28 sierpnia 2003 r. potwierdza przejęcie na rzecz Skarbu Państwa posiadłości należącej do A. G. na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Zaznacza się, że brak jest w sprawie wymaganego ustawowo postępowania wywłaszczeniowego i upublicznienia zmian własnościowych nieruchomości należącej do spadkodawczyni. Sprzedaż działek nr [...] i [...] jest rażącym naruszeniem konstytucyjnego prawa własności i dziedziczenia spadkodawców. Prawo własności nowych nabywców działających w złej wierze nie chroni rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych, ponieważ nie dokonali odpowiednich sprawdzeń wymaganych przepisem art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, co zastało potwierdzone przed Sądem Rejonowym w D. Strony podniosły ponadto, iż żądanie od spadkobierców dodatkowych dokumentów jest sprzeczne z art. 220 § 1 k.p.a., ponieważ organ administracji publicznej nie może żądać zaświadczenia na potwierdzenie faktów lub stanu prawnego znanych organowi z urzędu bądź możliwych do ustalenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie została uwzględniona. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji /postanowienia/. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać należy, że decyzja administracyjna (postanowienie) jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia) przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) Zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały podjęte na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. Badając pod kątem zastosowania tego artykułu przez organy orzekające w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, iż doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie bowiem z przepisem art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepis ten zatem ma zastosowanie w dwojakiego rodzaju sytuacjach. Pierwsza, gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania. Druga sytuacja ma miejsce, gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego a z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że mają do czynienia z sytuacją drugą, jednakże Sąd w tym względzie nie podzielił tego stanowiska. Niesporne jest w sprawie, że pismo skarżących z dnia 17 maja 2004 r. zawiera w swej treści następujące stwierdzenie: cyt. "... Wniosek o przywrócenie właściwego stanu prawnego przysługującego spadkobiercom po A. G. ...". W piśmie tym skarżący nadto wskazują , iż cyt.: " ... wnoszą wniosek w trybie przewidzianym w art. 61 & 1 i 4 KPA o uznanie nieważności decyzji organu władzy publicznej na podstawie art. 156 & 1 pkt. 2 KPA, o przejęciu na własność Skarbu Państwa / ... / posiadłości należącej do A. G. obywatelki polskiej ...". Rozpoznając niniejszą sprawę nie sposób było także pominąć pisma skarżących z dnia 19 maja 2003 r., skierowanego do Burmistrza Miasta B., a przekazanego wg właściwości do Starostwa Powiatowego w D. pismem z dnia 28 maja 2003 r., Nr [...]. Skarżący w piśmie tym zatytułowanym cyt. "Dot. Wznowienia postępowania w trybie art. 61 § 4 k.p.a. na skutek bezprawnego pozbawienia spadkobierców zmarłej A. G. prawa własności działek", powołując się na przepis art. 61 § 4 oraz art. 157 § 2 k.p.a. wnieśli o , cyt.: " ... wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych dotyczących zabrania przez ówczesny Urząd Miasta B. dwóch działek należących do A. G. nr [...] o pow. 1800 m2 i nr [...] o pow. 1649 m2.". W świetle powyższych ustaleń nie można było jak uczyniły to organy bez wyjaśnienia jaka jest faktycznie treść żądania skarżących w opisanym wyżej piśmie z dnia 17 maja 2004 r., zwrócić ten wniosek stronom ze stwierdzeniem, że sprawa należy do właściwości sądu powszechnego. Istotne jest w sprawie, że z treści w/w pism skarżących wynika, że intencją stron było wznowienie postępowania bądź stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Biorąc pod uwagę również sposób sformułowania wniosku, tj. jego nieprecyzyjność i przemieszanie środków prawnych, które przewiduje kodeks postępowania administracyjnego dla kontroli decyzji administracyjnej w postępowaniu nadzwyczajnym, zdaniem Sądu, koniecznym było podjęcie działań mających wyjaśnić, czego domagają się strony. Takich działań w niniejszej sprawie nie podjął ani Starosta D. ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., choć niewątpliwe było w sprawie, że strony wniosły, cyt. "o wznowienie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych". Zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną między innymi w art. 63, 65, 128 i 140 k.p.a., jest jego odformalizowanie, tak aby sprawa mogła być rozpoznana zgodnie z intencją i interesem strony bez zbędnego formalizmu. Nie można jednak przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania. Jest to niedopuszczalne chociażby dlatego, że mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji osoby wnoszącej podanie. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostateczne strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741). Podkreślić przy tym należy, że instytucja wznowienia postępowania uregulowana została w Rozdziale 12, natomiast instytucja stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej - w Rozdziale 13 kodeksu postępowania administracyjnego. Sprecyzowanie zatem żądania wnioskodawców miało istotne znaczenie również dla ustalenia nie tylko czy właściwym w sprawie jest ewentualnie sąd powszechny, ale przede wszystkim dla określenia właściwych w sprawie organów administracji publicznej. Na podstawie art. 150 § 1 k.p.a. organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 – wznowienia postępowania - jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Zgodnie zaś z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Jeżeli przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia, który równocześnie wyznacza organ właściwy w sprawach wymienionych w art. 149 § 2 (art. 150. § 2). Przepis § 2 nie dotyczy przypadków, gdy decyzję w ostatniej instancji wydał minister, a w sprawach należących do zadań jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegium odwoławcze (art. 150 § 3). Stosowanie zaś do treści art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Bez podjęcia czynności mających na celu określenie treści żądania skarżących, zwrot pisma wnioskodawcom był, w ocenie Sądu, co najmniej przedwczesny. Zgodnie bowiem z utrwalonym stanowiskiem w orzecznictwie sądowo-administracyjnym przepis art. 7 k.p.a. wymaga załatwienia wniosku po myśli strony, z uwzględnieniem jej słusznego interesu. Wszelkie niejasności i niedopowiedzenia nie mogą być interpretowane na niekorzyść podmiotu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 maja 2005 r., VII SA/Wa 1093/04, LEX nr 168038). Działania organów orzekających w niniejszej sprawie naruszają przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 66 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co skutkować musiało uchyleniem postanowienia I jak i I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stosownie do treści art. 152 orzeczono jak w punkcie II. Uwzględniając powyższe Sąd orzekł jak w sentencji.