II SA/Wr 322/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek - sprawozdawca, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2007r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] orzekającej o nałożeniu obowiązku poniesienia kosztów kompleksowej rekultywacji przeprowadzonej na działkach nr [...] położonych w obrębie B., gmina Ż. oraz ustalającej wysokość koszów rekultywacji na kwotę [...] zł I. uchyla decyzję organu I i II instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonania w całości; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł (słownie:[...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. W dniu 11 sierpnia 2006 r. Starosta T. działając na podstawie przepisów art. 102 ust. 6, ust. 8 i 9 w związku z art. 102 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902), a także art. 21 § 1 pkt 2, art. 47 § 1, art. 51 § 1, art. 53 § 1, § 3 i § 4 i art. 55 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) wydał decyzję nr OŚ-6019/9-1/06, mocą której orzekł o obowiązku poniesienia kosztów kompleksowej rekultywacji przeprowadzonej na działkach nr 205 AM-1 (pas drogowy drogi krajowej nr 5, w km 317,940) i nr [...] (grunty orne), położonych w obrębie B. , gmina Ż. , przez L. K. – przedsiębiorcę prowadzącego Przedsiębiorstwo A. z siedzibą w miejscowości R. przy ul. [...] [...] W powyższej decyzji orzeczono również, iż koszty rekultywacji wyniosły [...] zł brutto i wskazano, że zapłaty wyżej wymienionej kwoty L. K. winien uiścić w terminie 14 dni od daty otrzymania powyższej decyzji - na rachunek Starostwa Powiatowego w T. . W uzasadnieniu swejj decyzji organ pierwszoinstancyjny wskazał, że w dniu 7 czerwca 2006 r. - na drodze krajowej nr 5 relacji P. – Wr., w miejscowości B. , gmina Ż. doszło - w wyniku zdarzenia drogowego - do przewrócenia samochodu marki [...] nr rej. [...] z naczepą oznaczoną numerami [...]. W wyniku wypadku zniszczone zostały pojemniki zawierające substancje chemiczne takie jak olej transformatorowy i azodicarbonamid (glikor). W konsekwencji doszło do uwolnienia tych substancji i przedostania się ich do środowiska na powierzchni części działek nr 205 AM-1 i (droga krajowa nr 5 - właściciel Skarb Państwa reprezentowany przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. ) i nr [...] (grunty orne należące M. M.-H. i M. H.). Ponadto doszło do wycieku oleju opałowego ze zbiornika paliwa przewróconego pojazdu. Łączna powierzchnia zanieczyszczona wstępnie oszacowana została na około 150 m2. Na miejscu zdarzenia, w toku czynności wykonywanych przez funkcjonariuszy policji ustalono, że samochód należał do L. K. , który na telefoniczne wezwanie przybył na miejsce wypadku. Przedstawiciele Starostwa Powiatowego w T. na miejscu ustalili z przewoźnikiem, że firmą, która przeprowadzi rekultywację gruntów, będzie spółka B. Ponieważ sprawca zanieczyszczenia nie był właścicielem gruntu, zastosowanie w sprawie miał przepis art. 102 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, który nakłada na starostę obowiązek przeprowadzenia rekultywacji terenu. Z kolei na podstawie przepisu art. 102 ust. 6 powołanej ustawy, koszty rekultywacji ponosi podmiot niedysponujący prawami do gruntu. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji powołał przepisy mającego zastosowanie w sprawie Działu III Ordynacji podatkowej oraz przepis art. 47 § 1 tej ustawy obligujący stronę do zapłaty należności w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, pal rygorem obowiązku zapłaty odsetek za zwłokę. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł L. K. podnosząc przede wszystkim zarzut, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził gruntownego postępowania w zakresie ustalenia, kto był sprawcą wypadku drogowego, sugerując w oparciu o prowadzone równolegle postępowanie karne, że mogła to być inna osoba niż kierowca pojazdu. Następnie zarzucił zlecenie wykonania prac rekultywacyjnych firmie, której ceny za usługę rażąco odbiegają od cen rynkowych, wskazując przy tym przykłady cen oferowanych przez inne firmy. Kolejno zakwestionowano niektóre pozycje kosztorysu prac Spółki B., takie jak: dojazdy, koszty BHP, koszty pośrednie czy zysk, wskazując, że Starosta nie zażądał udokumentowania tych wydatków. W szczególności podważono zasadność sporządzenia dokumentacji podwykonawczej oraz rzekomego sprawowania nadzoru budowlanego. Podniesiono ponadto zarzut przeprowadzenia rekultywacji większego obszaru gruntu, niż to wynikało z dokonanych ustaleń w zakresie rozmiarów zanieczyszczeń wskazując, że jest to kwota aż 67.000 zł. Wyrażono także wątpliwości, co do ilości wywiezionego gruntu w ramach rekultywacji. Kolejny zarzut dotyczył nadania decyzji klauzuli natychmiastowej wykonalności. Podniesiono ponadto zarzut procesowy odnośnie utrudniania pełnomocnikowi strony dostępu do akt. Zarzucono również powołanie Spółki B. do wykonania prac z naruszeniem przepisów o finansach publicznych i zamówieniach publicznych stwierdzając, że organ winien był być przygotowany na tego typu katastrofę i odpowiednio wcześniej wybrać w drodze przetargu specjalistyczną firmę. Wątpliwości odwołującego się budziła ponadto konieczność natychmiastowego wykonania prac rekultywacyjnych w sytuacji, gdy straż pożarna szybko zneutralizowała glikor, a usunięcie rozlania oleju transformatorowego nie wymagało podjęcia natychmiastowych działań skutkujących zawyżeniem kosztów, zwłaszcza, że firma rekultywacyjna podjęła pracę po 5 dniach od zdarzenia i że L. K. oferował pomoc w pracach rekultywacyjnych. W dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 KPA, wydało decyzję (Nr SKO 4135/13/06/07), którą utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że kwestionowane rozstrzygnięcie nie narusza obowiązujących przepisów prawa, a zarzuty podniesione przez stronę w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Na wstępie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, odnosząc się do zarzutów naruszenia praw procesowych strony z uwagi na nieudostępnienie pełnomocnikowi strony akt sprawy zauważyło, że po wyjaśnieniu nieporozumień, ostatecznie organ pierwszej instancji udostępnił stronie akta sprawy. O zapoznaniu się z aktami sprawy świadczą niektóre zarzuty zawarte w odwołaniu, które oparte są nie o treść uzasadnienia decyzji, lecz o dokumenty stanowiące dowód w postępowaniu np. zarzut dotyczący ustalenia powierzchni zanieczyszczonego gruntu. W tej sytuacji, brak - zdaniem Kolegium - podstaw do uchylenia decyzji z uwagi na naruszenie przepisów procesowych, tym bardziej że czynny udział strony w postępowaniu zrealizowano w sposób niebudzący wątpliwości, również na etapie drugiej instancji. Norma prawa materialnego mająca zastosowanie w sprawie wynika z przepisów art. 102 ustawy - Prawo ochrony środowiska, które stanowią, co następuje: "4. Starosta dokonuje rekultywacji, jeżeli: 1) podmiot, który spowodował zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, nie dysponuje prawami do powierzchni ziemi, pozwalającymi na jej przeprowadzenie (...). 6. W przypadku, o którym mowa w ust. 4 pkt 1, koszty rekultywacji ponosi podmiot, który spowodował zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu (...). 8. Obowiązek poniesienia kosztów rekultywacji, ich wysokość oraz sposób uiszczenia określa, w drodze decyzji, starosta. 9. Do należności z tytułu obowiązku uiszczenia kosztów, o których mowa w ust. 6-8, stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 i Nr 85, poz. 727, Nr 86, poz. 732, i Nr 143, poz. 1199 oraz z 2006 r. Nr 66, poz. 470 i Nr 104, poz. 708), z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują staroście. W przedmiotowej sprawie zanieczyszczenie gruntu było skutkiem wydostania się substancji chemicznych z ciężarówki przewożącej te substancje, która w dniu 7 czerwca 2006 r. uległa wypadkowi w miejscowości B. . Organ odwoławczy wskazał, że jak ustalono w trakcie wizji lokalnej w dniu 7 czerwca 2006 r. był to samochód ciężarowy "marki [...] o numerach rejestracyjny [...] (...) stanowiący własność przedsiębiorstwa A. z siedzibą przy ul. [...], [...] R. ". W protokole odnotowano, że właścicielem wyżej wspomnianej firmy jest L. K. . L. K. potwierdził te ustalenia własnoręcznym podpisem na protokole z wizji lokalnej z dnia 7 czerwca 2006 r. To, że przewoźnikiem substancji chemicznych było przedsiębiorstwo A. potwierdzają także znajdujące się w aktach sprawy międzynarodowe samochodowe listy przewozowe, przekazane organowi pierwszej instancji przez Państwową Straż Pożarną w T. , gdzie jako przewoźnik figuruje jako – A. z siedzibą ul. [...] , [...] R. . Zgodnie z wydanym, z upoważnienia Wójta Gminy R. , przez Sekretarza Gminy zaświadczeniem z ewidencji działalności gospodarczej z dnia 27 czerwca 2006 r. przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą: Przedsiębiorstwo [...] A. jest osoba fizyczna - L. K. . Zgodnie z tym zaświadczeniem prowadzi on działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Jest więc przewoźnikiem drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 15 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r., Nr 2004, poz. 2088 ze zm.). W przedmiotowej sprawie przewóz substancji chemicznej odbywał się w ramach prowadzonej przez L. K. działalności gospodarczej - przewozu rzeczy. Przewóz ten nie musiał być wykonywany osobiście przez L. K. . Był to przewóz wykonywany w jego imieniu. Dlatego, choć L. K. nie kierował pojazdem, to ponosi odpowiedzialność administracyjną za zanieczyszczenie gleby spowodowane przez substancje przewożone, stanowiącym składnik jego przedsiębiorstwa, pojazdem. Kolegium zaznaczyło, iż strona zarzuciła także organowi pierwszej instancji, iż ten nie ustalił, czy L. K. jest osobą winną zdarzenia. Mając na uwadze powołane odniesienia do toczącego się równolegle postępowania karnego, organ II instancji wywnioskował, iż strona postępowania uzależnia powstanie obowiązku zapłaty kosztów rekultywacji od spełnienia przesłanki winy w rozumieniu prawa karnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, że norma, w oparciu o którą obciążono stronę kosztami rekultywacją nie posługuje się pojęciem osoby "winnej" zanieczyszczeniu. Nie odsyła także w tym zakresie do innych ustaw czy też ewentualnie prowadzonego postępowania karnego w sprawie czynu, którego pośrednim skutkiem było zdarzenie, w wyniku którego doszło do zanieczyszczenia gruntu. Ustawa posługuje się pojęciem osoby niedysponującej prawami do powierzchni ziemi, na której doszło do zanieczyszczenia gleby lub ziemi, a także pojęciem "podmiotu, który spowodował zanieczyszczenie gleby lub ziemi". Jakiekolwiek ustalenia postępowania karnego, w tym ustalenie okoliczności i sprawcy wypadku drogowego, nie mogą więc mieć wpływu na zastosowanie normy art. 102 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. Nie dotyczą one w ocenie organu administracyjnego "podmiotu, który spowodował zanieczyszczenie gleby lub ziemi", ale podmiotu odpowiedzialnego za poprzedzające ten fakt zdarzenie. W tym miejscu organ II instancji podkreślił, że prawo administracyjne nie posługuje się w zakresie nakładania obowiązków pojęciami winy czy też czynu zabronionego, czyli pojęć z zakresu prawa karnego i cywilnego. Prawo administracyjne, do którego należą przepisy o ochronie środowiska w zakresie odpowiedzialności za jego zanieczyszczenie, kieruje się pojęciem odpowiedzialności obiektywnej, której elementem jest sama bezprawność czynu, bez uwzględnienia elementu subiektywnego, jakim jest wina. Na temat pojęcia odpowiedzialności obiektywnej wypowiedział się m.in. Trybunał Konstytucyjny, który w orzeczeniu z dnia 4 lipca 2002 r. (sygn. P 12/01, publ. LEX 54910) w swoich rozważaniach wskazał, co następuje: "Odpowiedzialność obiektywna jest kategorią, która znajduje zastosowanie nie tylko na gruncie prawa cywilnego ale także na gruncie prawa administracyjnego (zwłaszcza prawa ochrony środowiska w związku ze stosowaniem kar pieniężnych). Dowodem na to jest bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego.(...) Najbardziej wymownym przykładem w tym zakresie jest rozbiórka obiektu budowlanego samowolnie wybudowanego.Przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce istotne znaczenie ma fakt stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego lub NSA wybudowania takiego obiektu z naruszeniem prawa. Organ nadzoru budowlanego lub NSA w ogóle w takich sytuacjach nie badają, jaki był stopień zawinienia inwestora. (...) Zastosowanie normy administracyjnego prawa materialnego - orzekł Trybunał w wyroku z 26 marca 2002 r. w sprawie SK 2/01 - skutkuje nałożeniem na indywidualną osobę konkretnego obowiązku (...), a nałożenie obowiązku wykonania konkretnych czynności w decyzji administracyjnej nie może być traktowane jako kara, a w konsekwencji jako represja. W przeciwnym razie prowadziłoby to do wniosku, że wszelkie nakazy wydawane w drodze decyzji administracyjnej stanowią represję w stosunku do adresata nakazu." Podobny tok rozumowania został zaprezentowany w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2005 r. (sygn. VI SA/Wa 73/05; LEX190705). Sąd stwierdził, że "organy administracji stosując przepisy prawa administracyjnego nie relatywizują stwierdzonych uchybień pod kątem umyślności lub nieumyślności zachowania strony postępowania administracyjnego, Dlatego kwestia winy w zachowaniu się strony tego postępowania lub jej braku nie ma znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji administracyjnej". W tak ustalonym stanie prawnym nie ma znaczenia okoliczność, kto będzie uznany za winnego w prowadzonym postępowaniu karnym, czy też w postępowaniu, w sprawie o wykroczenie. Organ II instancji ponownie powtórzył, że opłaty za zanieczyszczenie ponosi podmiot, który "spowodował zanieczyszczenie". Tymczasem odpowiedzialność karną będzie ponosił ten, kto popełnia czyn zabroniony pod groźbą kary, przez ustawę. Może to być inna osoba niż podmiot, który "spowodował zanieczyszczenie". Podmiotowi, który poniósł koszty rekultywacji zanieczyszczonego gruntu będzie służyć roszczenie o naprawę szkody do sprawcy wypadku, wskutek którego doszło do zanieczyszczenia. Zasadność roszczenia ocenić może jednak tylko sąd powszechny. W ocenie organu II instancji, na uważne zbadanie zasługuje zarzut, iż dokonano prac rekultywacyjnych w szerszym zakresie niż było to konieczne. W aktach znajduje się opracowanie Spółki B. pod tytułem "Raport z prac badawczych i przebiegu procesu rekultywacji środowiska gruntowo-wodnego zanieczyszczonego w skutek zdarzenia drogowego w miejscowości B. ." W raporcie znajduje się załącznik nr 6, na którym oznaczono teren skażony. Obszar terenu skażonego był mniejszy niż fragment powierzchni gruntu zaznaczony jako obszar wymiany skażonego gruntu. Według raportu obszar skażony wynosił łącznie 160 m2 Jednak analiza załączonych do raportu tabelarycznych wyników badań laboratoryjnych wskazała, że w każdej próbce pobranej gleby znajdowały się zanieczyszczenia, czy to olejem transformatorowym, czy opałowym. Obszar skażony glikorem był istotnie mniejszy. Zaznaczony na czerwono obszar w załączniku nr 7 stanowi efekt pomiarów atmogeochemicznych, czyli pomiaru stężenia w powietrzu związków ropopochodnych, które mogło być badaniem pomocniczym, w sytuacji, gdy doszło do skażenia gruntu. Ustalenie obszaru, na którym stwierdzono występowanie w powietrzu związków ropopochodnych nie oznacza w ocenie organu odwoławczego, iż tylko ten obszar gruntu był skażony. W tym przypadku decydujące znaczenie mają wyniki badań laboratoryjnych pobranych próbek gruntu. Okoliczność stwierdzenia w próbkach stężenia wyrobów ropopochodnych stanowi dowód, iż powierzchnia skażonego gruntu podlegająca rekultywacji została poprawnie przez organ rozstrzygający ustalona. Pozostałe zarzuty strony, jak wskazał organ II instancji, także nie zasługują na uwzględnienie. Zarzuty dotyczące wyznaczenia do prac rekultywacyjnych Spółki B. nie zasługują na uwzględnienie, jak wskazał organ odwoławczy, z następującego powodów: Po pierwsze, jak to wynika z przepisu art. 102 ust. 4 Prawa ochrony środowiska, to starosta jest zobowiązany do przeprowadzenia rekultywacji gruntów w takich przypadkach jak w przedmiotowej sprawie. Z uwagi na oczywistą okoliczność, że organ administracji publicznej nie posiadał odpowiedniego wyposażenia sprzętowego i wykwalifikowanego personelu był zmuszony do wynajęcia specjalistycznej firmy, zajmującej się tego typu pracami. Decyzja o wyznaczeniu wykonawcy jest suwerenną decyzją organu, a przepisy o ochronie środowiska nie przyznają podmiotowi, który zanieczyścił grunt, prawa do ingerencji w tę decyzję, ale mimo to, organ podkreślił, że - jak wynika z akt sprawy - w protokole z oględzin wypadku sporządzonym w dniu 7 czerwca 2006 r., L. K. wyraził zgodę na wybór tej firmy. Ponadto wybór Spółki jako wykonawcy prac rekultywacyjnych został ustalony, wydaną na podstawie przepisu art. 108 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, decyzją Starosty T. z dnia [...]. Decyzja ta została doręczona L. K. jako stronie w rozumieniu przepisu art. 28 KPA. L. K. nie odwołał się od tej decyzji i stała się więc ona ostateczna. Dlatego zarzuty dotyczące cennika usług, specyfikacji wykonanych prac i kosztów i wykonania, oraz sposobu wyboru przedsiębiorcy są w tym postępowaniu co najmniej spóźnione. Na marginesie Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało, że Spółka B. nie jest organizacją "non profit" i jest zrozumiałe, że za wykonane prace należy się jej wynagrodzenie, a nie tylko zwrot kosztów w rozumieniu wydatków. Uwagi na temat przygotowania Starostwa T. do likwidacji zagrożeń wynikających z katastrof ekologicznych nie mogą być przedmiotem indywidualnego postępowania administracyjnego. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut pozornego pośpiechu w pracach w zakresie usunięcia zanieczyszczeń. Uwaga strony, że wyciek oleju transformatorowego był niegroźny, w oparciu o wyjaśnienia organu zawarte w piśmie przekazującym odwołanie, oraz brak jakiejkolwiek analizy technicznej dokonanej na poparcie tego zarzutu nie może być, zdaniem organu uwzględniony. Zasady logiki i doświadczenia życiowego wskazują, że bezzwłoczne podjęcie prac w tym zakresie było niezbędne. Raport Spółki "B." potwierdza tę okoliczność, wskazując jednocześnie, iż było to pilniejsze zadanie niż usunięcie glikoru. Okoliczność neutralizacji skutków wycieku glikoru przez Straż Pożarną nie zmienia oceny sytuacji spowodowanej wypadkiem, która zagrażała katastrofą ekologiczną. Ponadto organ II instancji uznał, że bezzasadny jest także zarzut, iż zaskarżonej decyzji nadano klauzulę natychmiastowej wykonalności, albowiem do zapłaty kosztów rekultywacji mają zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej. Organ pierwszej instancji, wyznaczając w decyzji czternastodniowy termin płatności kosztów, postąpił zgodnie z treścią przepisu art. 47 § 1 tej ustawy, który stanowi, że termin płatności podatku wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Wniesienie odwołania - zgodnie z przepisem art. 130 § 2 KPA - spowodowało jednak wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Jak wspomniano przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się do "zapłaty kosztów". Nie można więc uznać, że zastosowanie art. 130 § 2 KPA jest wyłączone. Kolegium zaznaczyło, że - jak każdy organ administracji publicznej -obowiązane jest do działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 KPA). Obowiązek ten - jak wskazuje orzecznictwo sądowoadministracyjne - wyklucza stosowanie szeroko rozumianych zasad współżycia społecznego w postępowaniu administracyjnym (art. 5KC), tym bardziej, że zasady te nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej, nie mogą modernizować i modyfikować przepisów materialnego prawa administracyjnego oraz nie mogą stanowić dyrektywy wykładni przepisów prawa materialnego stosowanych w trybie postępowania administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we W. z dnia 8 września 1999 r. I SA/Wr 1302/97, LEX 40461). Jedynie zaś szeroko rozumiane zasady współżycia społecznego mogłyby uzasadniać podjęcie, innego niż wskazane na wstępie, rozstrzygnięcia. Orzekając w sprawie będącej przedmiotem odwołania Kolegium ustaliło bowiem, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia (art. 102 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska), uznało za udowodnione okoliczności faktyczne (L. K. jest przewoźnikiem drogowym, a zanieczyszczenie powstało wskutek przewrócenia się należącego do jego przedsiębiorstwa pojazdu), dokonały subsumpcji faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normę prawną i - wreszcie - wiążąco ustaliły konsekwencje prawne faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (za: J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972, s. 52). Kolegium nie ustaliło przy tym, aby istniała norma prawna w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia, która uprawniałaby do podjęcia innego rozstrzygnięcia. L. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. skargę na powyższą decyzję wraz z wnioskiem o jej uchylenie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego – art. 102 ustawy - ustawy Prawo ochrony środowiska, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że sprawcą zanieczyszczenia jest zawsze podmiot przewożący toksyczne substancje, niezależnie od tego, kto bezpośrednio spowodował zanieczyszczenie, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że za sprawcę zanieczyszczenia należy uznać podmiot który je bezpośrednio spowodował. Skarżący zarzucił także naruszenie prawa procesowego to jest art. 7 KPA w związku z art. 2 Konstytucji wskutek niepodjęcia działań zmierzających do zmniejszenia kosztów rekultywacji, to jest aby były celowe i niezbędne, a ich rozliczenie – rzeczywiste, podczas gdy zgodnie z wyżej wspomnianymi przepisami organ wydając decyzję winien dbać o słuszny interes strony, to jest aby koszty ją obciążające były jak najmniejsze. Skarżący zarzucił także wspomnianej decyzji naruszenie przepisu art. 7 i 77 KPA poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, a to: - czy skarżący uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, aby do naruszenia przepisów nie doszło, co skutkowałoby wyłączeniem jego odpowiedzialności; - czy rzeczywiście wystąpiło zagrożenie katastrofą ekologiczną, skutkującą koniecznością natychmiastowego podjęcia prac rekultywacyjnych i zleceniem firmie B. z pominięciem procedur określonych w ustawie o zamówieniach publicznych. Zarzucono także przedmiotowej decyzji błędne przyjęcie, że potrzebna była wymiana ziemi na całym zrekultywowanym obszarze, gdyż we wszystkich punktach pomiarowych wystąpiło stężenie wyrobów ropopochodnych, podczas gdy z tabeli na str. 7 oraz z załącznika nr 6 Raportu z prac badawczych i przebiegu rekultywacji wynika, że w pkt "S2" – "S3" oraz "S10" i "S15" stężenie wyrobów ropopochodnych nie przekraczało dozwolonych norm, nie było więc potrzeby rekultywacji terenu, określonego tymi punktami. Skarżący zarzuciła naruszenie przez organ art. 9 KPA wskutek niedoinformowania skarżącego o skutkach wyrażenia przezeń zgody ma usunięcie zanieczyszczeń przez firmę B. , a w szczególności o obowiązku pokrycia kosztów rekultywacji, wynikających z przedłożonej przez firmę faktury bez prawa do jej merytorycznej kontroli, podczas gdy organ miał obowiązek takiego pouczenia skarżącemu udzielić, oraz naruszenie art. 11 KPA wskutek nieustosunkowania się do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia art. 107 § 1 KPA i art. 8 KPA. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło do Sądu odpowiedź na skargę wraz z wnioskiem o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd , następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia na które służy zażalenie albo kończące postępowanie lub rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 1 w związku § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Z kolei art. 147 § 1 przywołanej powyżej ustawy procesowej upoważnia Sąd, który uwzględnia skargę na uchwałę lub akt, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzją ją poprzedzająca nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie naruszenie prawa procesowego polega na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy spowodowanym niedopełnieniem obowiązku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego - art. 7 KPA, art. 77 § 1 i art. 80 KPA Zgodnie z treścią art. 7 KPA, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten konstytuuje podstawowe zasady postępowania i obowiązki organu administracji publicznej na jakich powinien się opierać organ w toku prowadzonego postępowania. Podstawowe zasady wynikające z wyżej wymienionego przepisu, to zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa, zasada prawdy obiektywnej, zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywatela. Zgodnie z przyjętą w art. 7 KPA zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej, prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a zwłaszcza mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji. Zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 KPA organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r. V SA 1816/00 LEX 77645) Dodać należy, iż obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz winien gromadzić w aktach sprawy także dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2001 r. I SA 301/00 LEX nr 53964). W przedmiotowej sprawie organy I i II instancji nie dopełniły tego obowiązku. Sąd pragnie zaznaczyć, że zasada prawdy obiektywnej nakłada na organy administracji państwowej obowiązek dążenia do tej prawdy. Nie mają takiego obowiązku strony postępowania (P.Witkowski w: Zasady ogólne postępowania administracyjnego w postępowaniu podatkowym, cz. I. Prz.Podat. 1997/7/25 ). Tak więc to na organie ciąży obowiązek gromadzenia materiału dowodowego, który następnie posłuży za podstawę do wydania decyzji merytorycznej. Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje kwestii ciężaru dowodu w postępowaniu. Ogólna reguła dowodowa z art. 6 KC, która znajduje w takim przypadku zastosowanie, stanowi, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na organie lub stronie, zależnie od tego, który z tych podmiotów wywodzi z danego faktu skutki prawne. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej (art. 7 KPA, art. 122 OP) nie jest regulatorem ciężaru dowodu (por. wyrok NSA OZ w Poznaniu z dnia 11.07.2002 ISA/Po 788/00 Biul. Skarb.2002/6/25) W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani też zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 KPA) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy ( por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2000 r. V SA 948/00 LEX nr 50114). Realizację zasady prawdy obiektywnej zapewniają między innymi gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Przepis art. 77 § 1 KPA nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Z powołanego przepisu prawa wynika między innymi, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie organy administracji publicznej nie wypełniły nałożonego na nie przepisami prawa obowiązku i mimo braków w ustaleniach faktycznych wydały merytoryczne rozstrzygnięcia (decyzja), przy czym zrobiły to niezgodnie z treścią przepisu art. 80 KPA, stanowiącym, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Sąd pragnie wskazać, iż organ I instancji decyzją z dnia 11 sierpnia 2006 r. nr OŚ-6019/9-1/06 orzekł o obowiązku poniesienia kosztów kompleksowej rekultywacji przeprowadzonej na działkach nr 205 AM-1 i nr [...] (grunty orne) położonych w obrębie B. , gmina Z. , przez L. K. – przedsiębiorcę prowadzącego Przedsiębiorstwo A. z siedzibą w miejscowości R. przy ul. [...] 20. Ponadto Starosta T. wskazał, że koszty rekultywacji wynosiły 168 779,66 zł brutto. Organ pierwszoinstancyjny orzekł także, iż zapłaty wyżej wymienionej kwoty należy dokonać w terminie 14 dni od daty otrzymania niniejszej decyzji na rachunek Starostwa Powiatowego w T. . W uzasadnieniu powyższej decyzji organ pierwszoinstancyjny wskazał, że w dniu 7 czerwca 2006 r. - na drodze krajowej nr 5 relacji P. – W., w miejscowości B. , gmina Ż. doszło -w wyniku zdarzenia drogowego - do przewrócenia samochodu marki [...] z naczepą oznaczoną numerami [...] . W wyniku wypadku zniszczone zostały pojemniki zawierające substancje chemiczne takie jak olej transformatorowy i azodicarbonamid (glikor). W konsekwencji doszło do uwolnienia tych substancji i przedostania się do środowiska na powierzchni części działek nr [...]i nr [...]. Ponadto doszło do wycieku oleju opałowego ze zbiornika paliwa przewróconego pojazdu. Łączna powierzchnia zanieczyszczona wstępnie oszacowana została na około 150 m2. Na miejscu zdarzenia, w toku czynności wykonywanych przez funkcjonariuszy policji ustalono, że samochód należy do L. K. , który na telefoniczne wezwanie przybył na miejsce zdarzenia. Przedstawiciele Starostwa Powiatowego w T. na miejscu ustalili z przewoźnikiem, że firmą, która przeprowadzi rekultywację gruntów, będzie Spółka B. Ponieważ sprawca zanieczyszczenia nie był właścicielem gruntu, zastosowanie w sprawie miał przepis art. 102 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, który nakłada na starostę obowiązek przeprowadzenia rekultywacji terenu. Z kolei na podstawie przepisu art. 102 ust. 6 powołanej ustawy, koszty rekultywacji ponosi podmiot niedysponujący prawami do gruntu. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ pierwszej instancji powołał przepisy mającego zastosowanie w sprawie Działu III Ordynacji podatkowej oraz przepis art. 47 § 1 tej ustawy obligujący stronę do zapłaty należności w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, pal rygorem obowiązku zapłaty odsetek za zwłokę. W wyniku złożonego odwołania przez skarżącego organ odwoławczy – Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wydało w dniu 25 stycznia 2007 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał między innymi, iż skarżący ponosi odpowiedzialność administracyjną za zniszczenie gleby spowodowane przez substancje przewożone pojazdem, które były składnikiem jego przedsiębiorstwa. Zdaniem organu II instancji prawo administracyjne nie posługuje się w zakresie nakładania obowiązków pojęciami winy bądź też czynu zabronionego, czyli pojęciami z zakresu prawa karnego i cywilnego, lecz pojęciem odpowiedzialności obiektywnej, której elementem jest sama bezprawność czynu, bez uwzględnienia elementu subiektywnego jakim jest wina. Powoduje to, iż skarżący jako podmiot, który spowodował zanieczyszczenie, obciążany jest kosztami rekultywacji, mimo, że sprawca wypadku drogowego może być inna osoba, która z tego tytułu poniesie odpowiedzialność karną. Sąd pragnie zaznaczyć, iż w przedmiotowej sprawie zanieczyszczenie gruntu było skutkiem wydostania się substancji chemicznych z ciężarówki przewożącej te substancje, która w dniu 7 czerwca 2006 r. uległa wypadkowi w miejscowości B. . Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy, w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 7 czerwca 2006 r. stwierdzono jednoznacznie, iż był to samochód ciężarowy "marki [...] o numerach rejestracyjny [...] (...) stanowiący własność firmy A. z siedzibą przy ul. S. [...] , [...] R. ". W protokole odnotowano, że właścicielem wyżej wspomnianej firmy jest L. K. . L. K. potwierdził te ustalenia własnoręcznym podpisem na protokole z wizji lokalnej z dnia [...]r. To, że przewoźnikiem substancji chemicznych było przedsiębiorstwo A. potwierdzają także znajdujące się w aktach sprawy międzynarodowe samochodowe listy przewozowe, przekazane organowi pierwszej instancji przez Państwową Straż Pożarną w T. , gdzie jako przewoźnik figuruje A. z siedzibą ul. [...] , [...] R. . Zgodnie z wydanym, z upoważnienia Wójta Gminy R. , przez Sekretarza Gminy zaświadczeniem z ewidencji działalności gospodarczej z dnia 27 czerwca 2006 r. przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą: Przedsiębiorstwo A. jest osoba fizyczna - L. K. (PESEL: [...]). Zgodnie z tym zaświadczeniem prowadzi on działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego. Jest więc przewoźnikiem drogowym w rozumieniu art. 4 pkt 15 ustawy o transporcie drogowym. W przedmiotowej sprawie przewóz substancji chemicznej odbywał się w ramach prowadzonej przez L. K. działalności gospodarczej - przewozu rzeczy. Przewóz ten nie musiał być wykonywany osobiście przez L. K. . Był to przewóz wykonywany w jego imieniu. Dlatego Sąd w tym zakresie w pełni podziela stanowisko organu administracyjnego, że choć L. K. nie kierował pojazdem, to ponosi on odpowiedzialność administracyjną za zanieczyszczenie gleby spowodowane przez substancje przewożone stanowiącym składnik jego przedsiębiorstwa pojazdem. Sąd także zgadza się ze stanowiskiem zajętym przez organ II instancji, a mianowicie , że norma, w oparciu o którą obciążono stronę kosztami rekultywacją nie posługuje się pojęciem osoby "winnej" zanieczyszczeniu. Nie odsyła także w tym zakresie do innych ustaw czy też ewentualnie prowadzonego postępowania karnego w sprawie czynu, którego pośrednim skutkiem było zdarzenie, w wyniku którego doszło do zanieczyszczenia gruntu. Ustawa posługuje się pojęciem osoby niedysponującej prawami do powierzchni ziemi, na której doszło do zanieczyszczenia gleby lub ziemi, a także pojęciem "podmiotu, który spowodował zanieczyszczenie gleby lub ziemi". Jakiekolwiek ustalenia postępowania karnego, w tym ustalenie okoliczności i sprawcy wypadku drogowego, nie mogą więc mieć wpływu na zastosowanie normy art. 102 ust. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska. Nie dotyczą one "podmiotu, który spowodował zanieczyszczenie gleby lub ziemi", ale podmiotu odpowiedzialnego za poprzedzające ten fakt zdarzenie. Prawo administracyjne nie posługuje się w zakresie nakładania obowiązków pojęciami winy czy też czynu zabronionego, czyli pojęć z zakresu prawa karnego i cywilnego. Prawo administracyjne, do którego należą przepisy o ochronie środowiska w zakresie odpowiedzialności za jego zanieczyszczenie, kieruje się pojęciem odpowiedzialności obiektywnej, której elementem jest sama bezprawność czynu, bez uwzględnienia elementu subiektywnego, jakim jest wina. Na temat pojęcia odpowiedzialności obiektywnej wypowiedział się m.in. Trybunał Konstytucyjny, w powoływanym wyżej orzeczeniu z dnia 4 lipca 2002 r. (sygn. P 12/01, publ. LEX 54910). Podobny tok rozumowania został zaprezentowany w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lipca 2005 r. (sygn. VI SA/Wa 73/05; LEX190705). Sąd stwierdził, że "organy administracji stosując przepisy prawa administracyjnego nie relatywizują stwierdzonych uchybień pod kątem umyślności lub nieumyślności zachowania strony postępowania administracyjnego, Dlatego kwestia winy w zachowaniu się strony tego postępowania lub jej braku nie ma znaczenia dla ustalenia stanu faktycznego i wydania decyzji administracyjnej". W tak ustalonym stanie prawnym nie ma znaczenia okoliczność, kto będzie uznany za winnego w prowadzonym postępowaniu karnym, czy też w postępowaniu, w sprawie o wykroczenie. Zaznaczenia wymaga także, że opłaty za zanieczyszczenie ponosi podmiot, który "spowodował zanieczyszczenie". Tymczasem odpowiedzialność karną będzie ponosił ten, kto popełnia czyn zabroniony pod groźbą kary, przez ustawę. Może to być inna osoba niż podmiot, który "spowodował zanieczyszczenie". Podmiotowi, który poniósł koszty rekultywacji zanieczyszczonego gruntu będzie służyć roszczenie o naprawę szkody do sprawcy wypadku, wskutek którego doszło do zanieczyszczenia. Zasadność roszczenia ocenić może jednak tylko sąd powszechny. W pozostałym zakresie Sąd nie podziela stanowiska organów administracyjnych, bowiem zgodnie z art. 7 kodeksu postępowania administracyjnego obowiązkiem organów było dokonanie wszechstronnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem wszystkich okoliczności mogących mieć zastosowanie w sprawie, kierując się przy tym interesem społecznym i słusznym interesem obywatela. Zaznaczyć należy, iż zgodnie z przepisem art. 102 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który stanowi, że : "4. Starosta dokonuje rekultywacji, jeżeli: 1) podmiot, który spowodował zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, nie dysponuje prawami do powierzchni ziemi, pozwalającymi na jej przeprowadzenie (...). 6. W przypadku, o którym mowa w ust. 4 pkt 1, koszty rekultywacji ponosi podmiot, który spowodował zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu (...). 8. Obowiązek poniesienia kosztów rekultywacji, ich wysokość oraz sposób uiszczenia określa, w drodze decyzji, starosta. 9. Do należności z tytułu obowiązku uiszczenia kosztów, o których mowa w ust. 6-8, stosuje się przepisy działu III ustawy - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują staroście. Zgodnie z powyższym przepisem regułą jest, że w przypadku przeprowadzenia przez starostę rekultywacji gruntu, gdy podmiot dokonujący degradacji nie posiada prawa do gruntu, koszty takich prac ponosi podmiot, który spowodował zanieczyszczenie. Analogicznie przedstawia się sytuacja, kiedy prace rekultywacyjne zostały już wykonane przez starostę z uwagi na występujące zagrożenie życia lub zdrowia ludzi lub możność zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku. Aby koszty takie mogły zostać wyegzekwowane, ich wysokość nie powinna budzić wątpliwości. Jak z powyższego wynika, obowiązkiem organów administracji publicznej było podjąć działania, aby koszty rekultywacji były faktycznie jak najniższe, czyli winny być one celowe i niezbędne. Starosta winien był sprawdzić, czy koszty, które w konsekwencji miał ponieść właściciel firmy transportowej były kosztami rzeczywistymi. W związku z powyższym wycena robót w niniejszej sprawie przedstawiona przez firmę B. powinna była podlegać wstępnej weryfikacji przez organ administracji publicznej pod względem wysokości ceny za świadczone usługi, w tym wyceny robocizny, użytych materiałów, sprzętu oraz stawki godzinnej – wynagrodzenie – dla pracowników powyższej firmy. Należy zauważyć, iż organy rozstrzygające posiadały w aktach sprawy materiały, które umożliwiały taką wstępną weryfikację przedstawionego kosztorysu. Znalazły się bowiem tam oferty na wykonanie przedmiotowych prac, w których np. koszty wynajmu maszyn były zdecydowanie niższe aniżeli te, które przyjęto w rozpatrywanej decyzji. Starosta winien zlecić wykonanie powyższych czynności firmie przedkładającej najkorzystniejszą ofertę na wykonanie robót rekultywujących zanieczyszczony grunt. Ponadto Sąd popiera stanowisko skarżącego, że słusznie zakwestionowano niektóre pozycje kosztorysu prac Spółki "B. ", takie jak: dojazdy, koszty BHP, koszty pośrednie czy zysk, wskazując, że Starosta nie zażądał udokumentowania tych wydatków. W szczególności zasadnie podważono zasadność sporządzenia dokumentacji podwykonawczej oraz rzekomego sprawowania nadzoru budowlanego. W niniejszej sprawie organ I i II instancji nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego. Braki w postępowaniu wyjaśniającym, które skutkowały naruszeniem prawa procesowego w zakresie postępowania dowodowego, w rezultacie przyniosły skutek w postaci naruszenia norm prawa materialnego w zakresie przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska. Organ administracji, dysponując narzędziami w postaci uprawnień z zakresu postępowania dowodowego, nie ustalił faktów niezbędnych do prawidłowego przeprowadzenia procesu decyzyjnego. Powyższe rozbieżności, które zaistniały w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu powinny skutkować eliminacją rozstrzygnięcia organu II i I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszoinstancyjny. Reasumując, organy administracyjne – Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. , jak i Starosta T. w przedmiotowej sprawie nie dokonały właściwych ustaleń faktycznych, albowiem pominęły materiał dowodowy, na który powołały się skarżące w skardze oraz w odwołaniu od decyzji pierwsoinstancyjnej, które to ustalenia miały znaczący wpływ na wynik sprawy oraz na następstwa przedsięwziętych decyzji. Brak powyższych ustaleń skutkował brakiem możliwości dokonania prawidłowej subsumcji przez organy, gdyż podstawą jej prawidłowości jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, aby prawidłowo móc go odnieść do przepisu prawa, w przedmiotowej sprawie do ustawy Prawo ochrony środowiska, które to rozstrzygałoby o właściwej procedurze, mającej zastosowanie w rzeczonej sprawie. W tym miejscu należy podkreślić, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe (por. wyrok z dnia 6 listopada 1984 r. I SA 508/84, OSNA 2/84/100). W związku z przytoczoną powyżej argumentacją, stwierdzić należy, że materiał dowodowy, który znajduje się w aktach administracyjnych oraz to co zostało podniesione przez skarżącego w skardze na decyzję wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. , zostało w podstawowym i znaczącym zakresie pominięte w postępowaniu administracyjnym przez organy decyzyjne, przez co materiał dowodowy nie został prawidłowo rozpatrzony, a stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, do czego organy były zobowiązane, zwłaszcza w świetle przepisów art. 7 i 77 § 1 KPA Jak się bowiem stwierdza w literaturze podstawą do uchylenia decyzji jest brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzygnięciu o niej bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego, oraz materiału dowodowego występującego w sprawie. Wyżej wskazane uchybienia występujące w sprawie, zarówno dotyczące procedury jak i prawa materialnego stanowią takie naruszenie tych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik spraw. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjno prawnego materialnego lub procesowego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny opierając się na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I i pkt II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 wyżej wspomnianej ustawy.