II SA/Wr 325/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: referent Angelika Mielcarek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2025 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2025 r. nr 178/2025 w przedmiocie nakazu rozbiórki wybudowanego budynku garażu wolnostojącego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W związku z informacją otrzymaną od Starosty Powiatu Wrocławskiego w sprawie rozpoczęcia robót budowlanych przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej dwa budynki garażowe wolnostojące na działkach nr [...] i [...], ob. M., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Wrocławskim (dalej: PINB) wszczął z urzędu dwa odrębne postępowania w sprawie samowolnej budowy wskazanych obiektów. W przypadku robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] organ nadzoru przeprowadził w dniu 11.03.2021 r. oględziny, w trakcie których ustalił, że na nieruchomości zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej, gdzie we frontowej części działki wykonany został budynek garażowy. Ustalony przez organ stan zaawansowania robót budowlanych obejmował wykonanie ścian zewnętrznych budynku wraz z wieńcem, bez zadaszenia. Ustalono wymiary budynku na 5,50m x 6,50m. Pomierzono odległość od granicy z działką nr [...], która wynosi około 0,30m, zaś odległość do pasa drogowego działki nr [...] wynosi 2,65m. Inwestorem budowy jest E. T. (dalej: inwestor lub skarżąca), która oświadczyła, że budowę rozpoczęła w lipcu 2020r. bez stosownych pozwoleń organu administracji architektoniczno-budowlanej. Postanowieniem z 19.04.2021 r. (nr 26/2021) PINB nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia dokumentacji wymienionej w art. 49b ust. 2 ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) – dalej: u.p.b. (oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, szkice lub rysunki wraz z opisem, przedstawiającym wykonany budynek garażowy, projekt zagospodarowania działki/terenu, zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy S. o zgodności wykonanej rozbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uw. Sąd: prawidłowo powinien to być Burmistrz Miasta i Gminy K. i nie chodzi o rozbudowę tylko budowę). Inwestorka przedłożyła w dniu 17.05.2021 r. do akt oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenie Burmistrza Miasta i Gminy K. z 12.05.2021 r. o zgodności lokalizacji budynku garażowego na działce nr [...] z ustaleniami § 5 ust. 6 i 7 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w K. nr [...] z [...].07.2003 r. W treści zaświadczenia informuje się również, że Burmistrz pismem z [...].10.2018 r. wyraził zgodę na zbliżenie budynku do krawędzi pasa drogowego drogi wewnętrznej – ulicy [...], działka nr [...]. Ponadto inwestorka przedłożyła szkice i rysunki, w tym projekt zagospodarowania terenu wykonany na mapie do celów projektowych wraz z opisem przedstawiającym budynek garażowy oraz pomiarem geodety, z którego wynika, że budynek garażu na działce nr [...] posiada wymiary 6,21m x 5,51m. Postanowieniem z 02.07.2021 r. (nr 711/2021) DWINB uchylił postanowienie PINB z 19.04.2021 r. (nr 26/2021). W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy nakazał przeprowadzić postepowanie legalizacyjne na podstawie znowelizowanych przepisów w brzmieniu obowiązującym od dnia 19.09.2020 r. Ponadto zwrócił uwagę na kluczowe dla sprawy kwestie dotyczące spełnienia przez rozpoczętą budowę warunków wynikających z § 12 rozporządzenia Ministra infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm.), dalej: rozp.WT. W dniu 30.09.2021 r. PINB przeprowadził oględziny samowolnej budowy budynku garażowego wolnostojącego na działce nr [...]. Ustalił wówczas, że stopień zaawansowania robót budowlanych nie uległ zmianie. Przeprowadzono pomiary, które wykazały, że odległość od ogrodzenia z działką nr [...] wynosi ok 0,30 m, odległość od granicy z działką nr [...] wynosi 2,81 m. Ponadto ustalono wymiary budynku garażowego na 6,21 m x 5,51m co daje powierzchnię zabudowy wynoszącą 43,22m². Decyzją z 18.05.2022 r. (nr 43/2022) PINB nakazał inwestorce rozbiórkę wykonanych elementów samowolnie budowanego budynku garażowego na działce nr [...] ze względu na naruszenie warunków określonych w § 12 rozp.WT. W wyniku uwzględnienia odwołania wywiedzionego przez E. T., Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 25.07.2022 r. (nr 755/2022) uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wskazując na konieczność zastosowania w sprawie procedury umożliwiającej legalizacyjną spornego obiektu, która obowiązuje na podstawie znowelizowanych przepisów w brzmieniu obowiązującym od dnia 19.09.2020 r. W ponownie prowadzonym postępowaniu PINB wydał w dniu 10.11.2022 r. postanowienie nr 335/2022, którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych polegających na samowolnej budowie budynku garażowego wolnostojącego na działce nr [...]. Jednocześnie organ poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego, konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej i zasadach jej obliczania. Po rozpoznaniu zażalenia na to postanowienie DWINB utrzymał je w mocy. Po otrzymaniu wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego (data wpływu - 23.01.2023 r.), PINB przeprowadził w dniu 05.04.2023 r. oględziny działki nr [...], podczas których nie stwierdził faktu prowadzenia robót budowlanych. Następnie organ wydał postanowienie z 14.04.2023 r. (nr 149/2023), którym nałożył na inwestorkę obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w postaci: zaświadczenia Burmistrza Miast i Gminy K. o zgodności wykonanej budowy budynku garażowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektu zagospodarowania działki lub terenu. Przy piśmie z 15.05.2023 r. inwestorka przedłożyła do sprawy oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kopię zaświadczenia z 02.05.2022 r. o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania nieruchomości z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, projekt zagospodarowania terenu działki nr [...]. Postanowieniem z 22.09.2023 r. (nr 360/2023), wydanym na podstawie art 49 ust. 1a u.p.b. PINB nałożył na inwestorkę obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji, poprzez: a). jednoznaczne oraz właściwe określenie przedmiotu projektu zagospodarowania terenu zgodnie z nałożonym obowiązkiem postanowieniem z 14.04.2023 r. (nr 148/2023). Wskazano, że projekt winien dotyczyć obiektu budowlanego objętego niniejszym postępowaniem. Ujęcie w takim opracowaniu dodatkowych instalacji i urządzeń musi zostać uzasadnione jako niezbędne do zapewnienia możliwości użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem - co w analizowanym przypadku nie zostało dokonane. Przedłożona dokumentacja powinna bez wątpienia jasno i precyzyjnie wskazywać jakiego obiektu dotyczy, natomiast przedłożony projekt zagospodarowania terenu w swej treści wskazuje wiele nieścisłości oraz błędy językowe - postawa prawna § 2, § 3 i § 4 i § 14 rozporządzenia Ministra Rozwoju z 11.09.2020 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; b). wyjaśnienia dlaczego przedłożono projekt zagospodarowania terenu opracowany w grudniu 2022 r., i załączono do niego nieaktualne zaświadczenia z art. 12 ust. 7 u.p.b., skoro obowiązek jego przedłożenia wynika z postanowienia PINB 149/2023 wydanego dopiero z 14.04.2023 r.; c). jednoznaczne określenie odległości analizowanego obiektu do granicy z działką nr [...], gdyż przedłożony projekt zagospodarowania terenu został sporządzony wadliwie, tj. brak jest wskazania odległości do granicy oraz zastosowane oznaczenie graficzne (przesadnie gruba linia obrysu obiektu garażowego) uniemożliwia jednoznaczne odczytanie projektu - co narusza § 9 i § 15 ust. 2 pkt 2) i 3) rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; d). dostosowanie projektu zagospodarowania terenu do zgodności z § 12 rozp.WT. W tym zakresie wskazano, że zastosowanie § 5 pkt 7 uchwały nr [...] z [...].07.2003 r. w sprawie m.p.z.p. wsi M., zgodnie z którym dopuszcza się lokalizację garaży w linii ogrodzenia, byłoby możliwe w chwili gdyby ogrodzenie zlokalizowane było w granicy, oraz analizowany obiekt również; e). dostosowywanie projektu zagospodarowania terenu do § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; f). przedłożenie zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy K. o zgodności wykonanej budowy budynku garażowego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem przedłożone zaświadczenie o "zgodności zamierzonego sposobu użytkowania nieruchomości z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" nie spełnia wymogu określonego w art. 48b ust. 3 pkt 1 u.p.b. oraz zawiera niewłaściwą podstawę prawną, tj. art. 71 u.p.b. W dniach 27.10.2023 r. 07.11.2023 r. inwestorka przedłożyła do akt trzy egzemplarze opracowania pt.: "TOM 1/4, Projekt zagospodarowania terenu: Procedura legalizacyjna w sprawie budowy garażu wolnostojącego na dz. nr [...] M. oraz zaświadczenie Gminy K. z 30.10.2023 r. o zgodności sposobu użytkowania nieruchomości z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nawiązujące do art. 71 u.p.b. Decyzją z 22.10.2024 r. (nr 285/2024), PINB nakazał inwestorce rozbiórkę wykonanych elementów samowolnie budowanego budynku garażowego na działce nr [...]. Powołując w podstawie prawnej decyzji przepis art. 49e pkt 4 u.p.b. organ I instancji stwierdził, że inwestorka nie dopełniła obowiązku usunięcia nieprawidłowości wyrażonych w postanowieniu nr 360/2023. Wskazał, że przedłożona dokumentacja pt. projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany nie mogły zostać zatwierdzone, ponieważ ich zakres wykracza poza przedmiot postępowania, tj. w treści projektu zagospodarowania terenu wskazano, że przedmiotem inwestycji jest budowa dwóch budynków garażowych, wykonanie zbiornika na wody opadowe oraz zmianę przebiegu trasy przyłącza energetycznego. Projekt zagospodarowania terenu został również wadliwie sporządzony, ponieważ nie wykazuje w jakiej odległości do granicy z działką sąsiednią, obiekt został zlokalizowany. Projekt winien rzetelnie obrazować stan faktyczny obiektu i ograniczać się jedynie do obiektu będącego przedmiotem postępowania. Ponadto nie przedłożono prawidłowego zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy K., wydanego na podstawie właściwej podstawie prawnej. Nadto organ stwierdził niezgodność inwestycji z § 12 rozporządzenia oraz wyjaśnił, że zgodnie z § 5 pkt 7 uchwały nr [...] z [...].07.2003 r. w sprawie uchwalenia MPZP wsi M.: "dopuszcza się lokalizację garaży w linii ogrodzenia", co oznacza, że zastosowanie z tego przepisu byłoby możliwe gdyby istniało ogrodzenie zlokalizowane w granicy oraz sporny obiekt była również tak zlokalizowany. W odwołaniu od tej decyzji E. T. zarzuciła organowi I instancji brak dostatecznego wyjaśnienia na czym polega wadliwość zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy K. Autorka odwołania podkreśliła, że przywołane przez organ orzecznictwo sądowe nie dotyczy spraw analogicznych do niniejszej. Wskazała, że odległość od granicy działki bądź ogrodzenia nie ma w niniejszej sprawie znaczenia, ponieważ obiekt nie oddziałuje na nieruchomość sąsiednią. Odwołująca podniosła, że powierzchnia budynku wynosi 34,22 m², co wynika również z pomiarów dokonanych przez PINB w dniu 30.09.2021 r. Błędnie jednak PINB założył, że południowo-zachodnia ściana obiektu leży w granicach działki, albowiem leży ona zarówno w linii ogrodzenia zgodnie z wymogami § 5 pkt 7 m.p.z.p. jak i w granicy działki a działka sąsiednia, do której ten garaż przylega również stanowi wyłączną własność odwołującej, zatem takie położenia nie może stanowić powodu odmowy legalizacji samowoli budowlanej. Autorka odwołania wyraziła przy tym gotowość złożenia odpowiedniego oświadczenia na temat prawa własności. Dlatego uznał za niedopuszczalny wydany na tej podstawie nakaz rozbiórki. W odniesieniu do zakresu przedłożonej dokumentacji wskazała z kolei, że właśnie takich dokumentów żądał organ. Wyjaśnień w kwestii wymaganych dokumentów stronie nie udzielono. Na etapie postępowania odwoławczego DWINB wydał w dniu 19.12.2024 r. postanowienie nr 1333/2024, którym powołując się na art. 136 k.p.a. wezwał organ I instancji do przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego (przeprowadzenia kontroli na podstawie art. 81a u.p.b.) na okoliczność ustalenia aktualnego stanu faktycznego w sprawie (tj. stanu robót budowlanych związanych z samowolna budową garażu) i przedstawienia wyników tej kontroli w terminie 14 dni od doręczenia postanowienia. Doręczając powyższe postanowienie inwestorce organ odwoławczy pouczył ją o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W dniu 30.12.2024 r. PINB przeprowadził czynności kontrolne na działce nr [...], co udokumentowano protokołem. Stwierdzono w nim, że: "stan faktyczny obiektu uległ zmianie tj. budowa obiektu została ukończona poprzez wykonanie: konstrukcji więźby dachowej i pokrycia dachu, stolarki okiennej i drzwiowej, wstawienie bramy garażowej. Od strony dz. nr [...] obiekt posiada wykonane pilastry najprawdopodobniej styropianowe przy narożnikach budynku zlokalizowane przy ogrodzeniu z działką sąsiednią. Ściana budynku cofnięta jest w stosunku do pilastrów. Obiekty wyposażony w instalację elektryczną (oświetlenie). Kontrolę przeprowadzono bez zawiadomienia. Dokumentację fotograficzną wykonano z terenu przyległego". Do protokołu załączono 3 zdjęcia. Po otrzymaniu w dniu 07.01.2025 r. powyższego protokołu DWINB wydał w dniu 07.02.2025 r. decyzje nr 178/2025, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji oraz orzekł o istocie sprawy, nakazując E. T. rozbiórkę wybudowanego budynku garażu wolnostojącego na działce [...]. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się w pierwszej kolejności na materialno-prawne podstawy wydania decyzji przez organ I instancji (art. 49e pkt 4 u.p.b.). Dalej wskazał, że postępowaniu legalizacyjnym zostało wydane w dniu 10.11.2022 r. postanowienie nr 335/2022, którym wstrzymano prowadzenie robót budowlanych oraz poinformowano inwestorkę o możliwości złożenia wniosku o legalizację. Powyższe postanowienie posiada przymiot ostateczności. W związku z powyższym w niniejszym postępowaniu kwestia kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i obiektu budowlanego została już przesądzona, tj. mamy do czynienia z samowolną budową garażu, wymagającą zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ odwoławczy wskazał, że wobec wniosku o legalizację oraz stwierdzenia braków w przedłożonej dokumentacji z nim związanych, PINB postanowieniem z 22.09.2023 r. (nr 360/2023) wezwał skarżącą do uzupełnienia braków i usunięcia nieprawidłowości w przedstawionych dokumentach legalizacyjnych. W dniach 27.10.2023 r. i 07.11.2023 r. do PINB wpłynęły uzupełnione dokumenty. DWINB wskazał, że do dnia wydania przez organ I instancji decyzji z 22.10.2024 r. skarżąca nie złożyła innych dokumentów mogących podlegać weryfikacji. Następnie zauważając, że organ I instancji nie skontrolował stanu faktycznego nieruchomości w celu nałożenia właściwego obowiązku, został on zobowiązany do dokonania kontroli nieruchomości. Jak wynika ze sporządzonego z tej czynności protokołu z 30.12.2024 r. stan wykonywanego garażu uległ zmianie w stosunku do dnia ostatniej kontroli. Organ odwoławczy stwierdził, że aktualnie garaż nie składa się jedynie z czterech ścian z nadprożami w otworach okiennych, podłogi i fundamentu (bez dachu), a znajduje się w stanie prawie wykończonym, wstawiono bowiem stolarkę okienną i drzwiową, wykonano dach (pokrycie, konstrukcję), budynek ocieplono, nałożono tynk. Organ odwoławczy ocenił, że zgodnie z brzmieniem aktualnie obowiązujących przepisów organ I instancji nie miał możliwości wydania innego rozstrzygnięcia jak nakaz rozbiórki obiektu budowlanego z uwagi na niezłożenie w wymaganym terminie, uzupełnionych dokumentów (przesłanka z art. 49e pkt 4 u.p.b.), jednocześnie wystąpiła przesłanka z art. 49e pkt 6 u.p.b. tj. kontynuowano budowę garażu pomimo wstrzymania robót budowlanych. Wobec powyższego, uwzględniając okoliczność, że decyzja organu I instancji odnosiła się do rozbiórki jedynie elementów garażu, które były zrealizowane w momencie wstrzymywania robót budowlanych, a które obrazuje protokół z oględzin z 05.04.2023 r., organ odwoławczy uznał za konieczne zreformowanie nałożonego obowiązku zgodnie z aktualnym stanem faktycznym w sprawie, który obrazuje protokół z kontroli z 30.12.2024 r. i nakazanie rozbiórki całego zrealizowanego budynku garażu wolnostojącego na działce nr [...]. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na dwie podstawy prawne z art. 49e pkt 4 i 6 u.p.b., tj. brak przedłożenia właściwych dokumentów po wezwaniu do ich uzupełnienia oraz kontynuowanie budowy pomimo wstrzymania budowy. Odnosząc się do kwestii podnoszonych w odwołaniu DWINB zauważył, że sama chęć legalizacji określonego obiektu budowlanego nie oznacza, że zaistnieje taka możliwość na gruncie obowiązujących przepisów prawa. Przytaczane okoliczności dotyczące sposobu prowadzenia postępowania przez organ I instancji nie miały wpływu na wydanie rozstrzygnięcia o rozbiórce obiektu. E. T., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wywiodła skargę na powyższą decyzję, zarzucając organowi II instancji naruszenie: 1). art. 49e pkt 4 u.p.b. poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki do jego zastosowania, pomimo tego że skarżąca wykonała w wyznaczonym terminie postanowienie o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych; 2). art. 49e pkt 6 u.p.b. poprzez przyjęcie, że zachodzą przesłanki do jego zastosowania pomimo tego, że skarżąca nie kontynuowała budowy wobec postanowienia o wstrzymaniu budowy. Skarżąca zarzuciła także organowi odwoławczemu, że decyzja została wydana wobec zaistnienia błędu co do faktu istotnego dla sprawy co spowodowało sformułowanie błędnej podstawy faktycznej, a w konsekwencji nietrafionej kwalifikacji materialno-prawnej decyzji, poprzez przyjęcie, że: 1). po złożeniu przez skarżącą w dniach 27.10.2023 r. i 07.11.2023 r. poprawionego projektu wraz z dokumentami do legalizacji budynku garażowego istniał obowiązek złożenia innych dokumentów mogących podlegać weryfikacji, zwłaszcza wobec nie wskazania w trakcie postępowania a także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ wzywał po dacie 07.11.2023 r. skarżącą o jakiekolwiek dokumenty; 2). skarżąca po wydaniu postanowienia z 10.11.2022 r. (nr 335/2022) ukończyła budowę obiektu, podczas gdy jedynie wykonała czynności zabezpieczające obiekt przed postępującą degradacją poprzez przykrycie prowizorycznym dachem bez więźby dachowej a także poprzez pokrycie kruszących się ścian klejem. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skargi jej autor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie stwierdzenie jej nieważności, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W treści skargi pełnomocnik podniósł, że nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych nie istniały, wbrew ustaleniom organów. Powołując się na przedłożoną dokumentację pełnomocnika wskazał, że w dniach 27.10.2023 r. i 07.11.2023 r. skarżąca przedłożyła do organu I instancji poprawiony projekt wraz z dokumentami do legalizacji budynku garażowego, tym samym wypełniła ona obowiązek nałożony przez organ nadzoru. Skarżąca wskazała, że organ odwoławczy nie sprecyzował jakie inne dokumenty powinna ona złożyć. Organ odwoławczy nie podał również daty przesłania przez organ I instancji ewentualnego wezwania w tej kwestii. Zdaniem skarżącej, przedłożona dokumentacja jest kompletna, tym samym wypełniła ona obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych. W dalszej części uzasadnienia skargi podniesiono, że skarżąca nie kontynuowała robót, pomimo ich wstrzymania postanowieniem, a jedynie dokonała czynności zabezpieczających obiekt przed jego degradacją na czas trwania postępowania. Pełnomocnik wskazał, że z uwagi na przeprowadzenie kontroli bez zawiadomienia strony, uniemożliwiono skarżącej złożenia wyjaśnień w tym zakresie. Ponadto posadowienie budynku jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z zasadniczo innych powodów niż w niej podnoszone. Przedmiotem kontroli dokonanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności jest decyzja DWINB nakazująca skarżącej rozbiórkę wybudowanego budynku garażu wolnostojącego na działce nr [...] w miejscowości M., gmina K. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 49e pkt 4 i pkt 6 u.p.b. Zgodnie z nimi organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych (pkt 4); kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy (pkt 6). Z kolei prawnoprocesową podstawę tej decyzji stanowił przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Na jego podstawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji (nakazującą skarżącej rozbiórkę wykonanych elementów samowolnie budowanego budynku garażowego na działce nr [...]) w całości i orzekając o istocie sprawy nakazał rozbiórkę wybudowanego budynku garażu wolnostojącego na działce [...]. Z treści decyzji wynika, że organ odwoławczy, ze względu na ustalenia dokonane w trakcie postępowania drugoinstancyjnego, rozszerzył materialnoprawne podstawy nakazu rozbiórki, przyjmując, że poza spełnienie przesłanki opisanej w art. 49e pkt 4 u.p.b., zaistniała również przesłanka o której mowa w art. 49e pkt 6 u.p.b. W konsekwencji organ odwoławczy zmienił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w ten sposób, że zamiast nakazu rozbiórki wykonanych elementów samowolnie budowanego budynku garażowego, nakazał jego rozbiórkę w całości. W tak przedstawiających się realiach materialnoprawnych i procesowych sprawy rozstrzygniętej przez organ odwoławczy należy zwrócić uwagę na następujące kwestie, które w ocenie Sądu, zaważył na konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Po pierwsze, nie odbierając organowi odwoławczemu kompetencji do oceny, czy skarżąca kontynuowała budowę garażu pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy, należy uznać, że niewyznaczenie oględzin, a jedynie czynności kontrolnych bez udziału skarżącej, pozbawiło ją możliwości wypowiedzenia się co do tej oceny, w tym wykazania odmiennych od organu ustaleń faktycznych. Nie stanowiłby przy tym podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji sam brak zawiadomienia skarżącej o terminie kontroli zleconej na podstawie art. 136 k.p.a., tym samym pozbawienia jej możliwości w niej udziału, gdyby w wyniku tej czynności organ odwoławczy nie zmienił podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia a zwłaszcza nie rozszerzył zakresu nakazu rozbiórki. W ocenie Sądu, kontrola stanu faktycznego dotycząca realizowanego budynku garażu z uwagi na znaczny upływ czasu od dnia ostatnich oględzin, prowadząca do zmiany przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji, poprzez nakaz rozbiórki całego budynku garażu, powinna być poprzedzona dokonaniem oględzin, przeprowadzonych w oparciu o przepisy k.p.a., a więc z uwzględnieniem art. 79 k.p.a. Zgodnie z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu, w tym oględzin przynajmniej na 7 dni przed tym terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może m.in. składać wyjaśnienia. W związku z tym zarówno doktryna jak i orzecznictwo wielokrotnie zwracało uwagę, że zachowanie wymagań z art. 79 k.p.a. - niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowód - stanowi bezwzględny obowiązek organu administracji, a naruszenie tego obowiązku oznacza naruszenie przepisów o postępowaniu mającym wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 03.10.2023 r., sygn. akt II OSK 2756/21). W realiach kontrolowanej sprawy skarżąca nie tylko została pozbawiona prawa do uczestniczenia w czynnościach dowodowych, które służyły ustaleniu istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, ale także została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do tych ustaleń i ich oceny. Jak wynika z akt sprawy organ odwoławczy ograniczył się do zawiadomienia skarżącej o zleceniu przeprowadzenia czynności kontrolnych organowi I instancji, jednocześnie pouczając o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Nie uczynił tego jednak po przeprowadzeniu czynności kontrolnych, na których podstawie dokonał nowych ustaleń faktycznych, co stanowi naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, którego nie można uzasadnić w żaden sposób zasadą szybkości i prostoty postępowania. Co znaczące w sprawie, skarżąca twierdzi, że powyższe uchybienie uniemożliwiło jej wykazanie odmiennych od organu odwoławczego ustaleń faktycznych, podnosząc w skardze, że wykonane roboty miały wyłącznie charakter zabezpieczający. Nie przesądzając w jakikolwiek sposób tej kwestii, na temat której organ odwoławczy się zresztą nie wypowiedział, Sąd zwraca uwagę, że to zagadnienie powinno zostać dopiero przeanalizowane przez ten organ i należycie uzasadnione przed podjęciem ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie. Taka okoliczność powinna zostać uwzględniona w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego aby możliwe było w tym względzie jej zweryfikowanie przez Sąd, który nie może w tej materii zastąpić organu administracyjnego. Pamiętać bowiem należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie decyzji organu odwoławczego, a zwłaszcza decyzji merytoryczno-reformacyjnej podejmowanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., daje dopiero możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania administracyjnego o argumentację prawną i wyręczanie w ten sposób organu administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji (por. wyrok NSA z 25.10.2016 r., sygn. akt II OSK 110/15). Po drugie należy zauważyć, że organ odwoławczy, jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania wniesionego przez skarżącą, skorzystał z uprawnień do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie o istocie sprawy, powinien uwzględnić ograniczenia wynikające z treści przepisu art. 139 k.p.a. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Korzystanie przez organ odwoławczy z możliwości odstępstwa od zakazu orzekania na niekorzyść strony winno zatem ograniczać się do wyjątkowych sytuacji. Stosowanie wykładni rozszerzającej dla przyjętych w art. 139 k.p.a. wyjątków jest niedopuszczalne. Zatem rozstrzygając sprawę na niekorzyść odwołującej się, organ odwoławczy był zobowiązany wykazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a., dopuszczający rezygnację z zakazu reformationis in peius (zob. wyrok NSA z sygn. akt I OSK 692/21). W przedmiotowej sprawie, wbrew użytemu przez organ odwoławczy sformułowaniu, tu cyt.: "jednakże z uwagi na niewłaściwe określenie elementów obiektu podlegającego rozbiórce w sentencji zaskarżonej decyzji", przyjąć należało, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego podjęte na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie miało charakteru precyzującego i porządkującego, bowiem zostało podykotowane zmianą stanu faktycznego sprawy i rozszerzeniem podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia, co w ocenie Sądu może świadczyć o obiektywnym pogorszeniu sytuacji strony odwołującej się, która to zmiana nastąpiła w wyniku wydania decyzji przez organ odwoławczy. Świadczy o tym porównanie treści rozstrzygnięć decyzji organów pierwszej i drugiej instancji i ich relacji względem interesu skarżącej. Przy czym chodzi w tym przypadku o ocenę rzeczywistej zmiany tych elementów decyzji, które ukształtowały zakres nałożonych na skarżącą obowiązków (vide: wyrok NSA z 01.10.2024 r., sygn. akt III OSK 480/23). Podkreślając, że zasada z art. 139 k.p.a. nie ma charakteru bezwzględnego, tym bardziej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji powinny znaleźć się wyjaśnienia w tym względzie, ponieważ obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi jednocześnie realizację zasady przekonywania. W ponownym postępowaniu organu odwoławczy powinien zatem wykazać zaistnienie okoliczności, które skutkowały oceną, że w toku postępowania odwoławczego nie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 k.p.a. W końcu przyjdzie wskazać, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a., sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organy obu instancji. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale jest konieczne, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Poddana kontroli tutejszego Sądu decyzja organu drugiej instancji, pomimo obszerności jej uzasadnienia, narusza przepis art. 15 k.p.a. Z treści uzasadnienia decyzji organu odwoławczego wynika, że okolicznością, którą organ I instancji potraktował za spełnienie przesłanki upoważniającej do wydania decyzji rozbiórkowej na podstawie art. 49e pkt 4 u.p.b. był brak dopełnienia przez skarżącą obowiązków usunięcia nieprawidłowości wyrażonych w postanowieniu nr 360/2023. Ograniczenie się przez skarżącą jedynie do dokumentów przedłożonych w dniach 27.10.2023 r. oraz 07.11.2023 r. oraz brak przedłożenia innych dokumentów do dnia wydania decyzji z 22.10.2024 r. a także nieprzedłożenie ich na etapie postępowania odwoławczego, zostało zakwalifikowane jako niewykonanie, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentacji legalizacyjnej. Weryfikując dokumentację legalizacyjną, w tym sprawdzając jej kompletność oraz zgodność z przepisami techniczno-budowlanymi organ I instancji wskazał, że przedłożone opracowanie projektowe nie może zostać zatwierdzone, ponieważ wykracza poza przedmiot postępowania, tj. w treści projektu zagospodarowania terenu wskazano, że przedmiotem inwestycji jest budowa dwóch budynków garażowych, wykonanie zbiornika na wody opadowe oraz zmiana biegu przebiegu trasy przyłącza energetycznego. Ponadto wytyka się projektowi zagospodarowania terenu wadliwe sporządzenie, które polegać miało na braku wykazania w jakiej odległości od granicy działki sąsiedniej, obiekt został zlokalizowany. W tym zakresie PINB powołał się na wymogi wynikające z rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, wskazując, że projekt powinien rzetelnie obrazować stan faktyczny obiektu i ograniczać się jedynie do obiektu będącego przedmiotem postępowania. Ponadto organ powoła się na brak przedłożenia właściwego zaświadczenia Burmistrza Miasta i Gminy K., wydanego na podstawie właściwej podstawy prawnej. W końcu PINB wskazał, że sporna inwestycja pozostaje niezgodna z § 12 rozp.WT. Skarżąca w złożonym odwołaniu wśród licznie podnoszonych zarzutów, zakwestionowała ustalenia organu I instancji dotyczące przedstawionych wyżej kwestii, poczynając od tej ostatniej, a więc oceny spełnienia § 12 ust. 7 rozp.WT. (powołując się na treść § 5 pkt 7 m.p.z.p., który pozwala na sytuowanie obiektów w linii ogrodzenia). Powołała się przy tym na okoliczność, że spory garaż jest zlokalizowany w zbliżeniu do granicy z działką nr [...], do której posiada tytuł własności. Zatem zbliżenie do granicy z działką sąsiednią nie może stanowić powodu odmowy legalizacji samowoli budowlanej. Autorka odwołania wyraziła gotowość złożenia odpowiedniego oświadczenia na temat prawa własności działki nr [...]. Ponadto w odniesieniu do zakresu przedłożonej dokumentacji projektowej wskazała, że organ nie wzywał jej do przedłożenia innych dokumentów ani też nie zobowiązał jej do poprawy lub uzupełnia już przedłożonych dokumentów. Lektura zaskarżonej decyzji w kontekście zarzutów podniesionych w skardze oraz w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji dowodzi, że organ odwoławczy nie ustosunkował się z należytą starannością do tych zarzutów, przez co należy rozumieć odniesienie się do przedłożonej dokumentacji legalizacyjnej, jej ponowną analizę w kontekście możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnej. Treść decyzji organu odwoławczego tego z pewnością nie dowodzi. Świadczy raczej o tym, że organ odwoławczy ograniczył się do lektury uzasadnienia decyzji organu I instancji i powtórzenia stwierdzeń tam zawartych, bez przeprowadzenia własnych ocen na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego. Prawidłowo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające powinno także obejmować ocenę zasadności podejmowanych przez organ I instancji czynności dotyczących faktycznych podstaw do nakładania na skarżącą obowiązków usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji, aby możliwe było w tym względzie zweryfikowanie zasadność zarzutów stawianych przez skarżącą. Dlatego należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie, pomimo długotrwałego prowadzenia postępowania przez organy obu instancji, zabrakło jednak w tym względzie wystarczających wyjaśnień. Nie budzi wątpliwości, że odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów a także stanowi wyraz zrealizowania przez organ wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Powyższym zasadom organ odwoławczy nie sprostał. Wobec powyższego Sąd uznał, że istnieje również z tego powodu konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, gdyż wydana ona została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 k.p.a. w związku z art. 7, art. 80 , art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu działając zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach zawarte w pkt II swoje wsparcie znajduje w art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy Wskazania co do dalszego postępowania wynikają jasno z uzasadniania niniejszego wyroku. Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni zatem ocenę prawną i wskazania w nim zawarte usuwając stwierdzone i wytknięte naruszenia przepisów prawa procesowego.