II OSK 2756/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lipca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 1021/21 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 kwietnia 2021 r. nr 441/21 w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia 21 grudnia 2020 r. nr IIOT/512/2020; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. kwotę 1707 (słownie: tysiąc siedemset siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lipca 2021 r., VII SA/Wa 1021/21, oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w W. (dalej SM [...]) na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej WINB) z dnia 14 kwietnia 2021 r. w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych. Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych: Przedmiotem skargi jest decyzja WINB z 14 kwietnia 2021 r. wydana w sprawie dotyczącej robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym wraz z przyłączami, infrastrukturą techniczną oraz zagospodarowaniem terenu na nieruchomości przy ul. [...] w W., działka nr [...] z obrębu [...]. W skardze do Sądu na ww. decyzję WINB SM [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej PINB) z dnia 21 grudnia 2020 r., a także o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę. Analizując sprawę Sąd uznał, że wszystkie okoliczności, ważne dla skarżącej, zostały w niej uwzględnione i wyjaśnione, nie uzasadniały jednak wydania przez nadzór budowlany rozstrzygnięcia nakładającego na inwestora określonego obowiązku. Czynności kontrolne na nieruchomości pozwoliły na ich zweryfikowanie w ramach posiadanych przez organy nadzoru budowlanego kompetencji (protokół kontroli PINB z 10 listopada 2020 r. i dokumenty do niego załączone); weryfikacja ta nie skutkowała jednak ustaleniem stanu naruszenia prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę stan zaawansowania robót budowlanych, nie stwierdzono prowadzenia ich niezgodnie z zatwierdzoną dokumentacją budowlaną; przyjęto oświadczenie kierownika budowy o prowadzeniu robót zgodnie z projektem i sprawa w tej materii nie jest kwestionowana/sporna. Nie stwierdzono również, aby w związku z ich wykonywaniem wystąpił stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ustalono, że w Planie Bezpieczeństwa i Ochrony Zdrowia dla przedmiotowej budowy z 5 października 2020 r. przewidziano palisadę odgradzającą teren budowy obiektu realizowanego, a więc, że taka przesłona została wykonana w ramach planu bezpiecznej organizacji placu budowy; za niezbędną uznał ją kierownik budowy odpowiedzialny za przebieg procesu budowlanego. Powyższe dotyczy także drogi dojazdowej do budowy (przewidzianej w istniejącym ciągu pieszo-jezdnym), która (jak wynika z pisma gestora sieci gazowej, v. pismo z 1 października 2020 r.) może przebiegać nad gazociągiem DN 150; przy jej wykonaniu wzięto pod uwagę zalecenie określone przez spółkę gazową w ww. piśmie z 1 października 2020 r. dotyczące ułożenia płyt obciążających w warstwie konstrukcyjnej z zachowaniem normatywnych odległości wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz.U.2013.640); w efekcie - zgodnie z poczynionymi przez PINB ustaleniami – w istniejącym ciągu komunikacyjnym, mającym w części czasowo stanowić drogę dojazdową do budowy ułożono płyty drogowe typu MON. Zarówno wygrodzenie wzdłuż budynku skarżącej, jak i wykonanie w ten sposób drogi dojazdowej do budowy przewidziano w załączniku graficznym do ww. Planu Bezpieczeństwa i Ochrony Zdrowia. W konsekwencji takich ustaleń prawidłowo - zdaniem Sądu - odstąpiono od nałożenia na inwestora obowiązku. Słusznie jednocześnie przyjęto, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej p.b.), budowa obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych, położonych na terenie budowy, oraz ustawianie barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych. Sąd zaznaczył, że nieruchomość o nr [...], na której przewidziano sporną drogę dojazdową do budowy i kwestionowaną palisadę, stanowi w części zaplecze budowy – teren budowy, a wobec tego legalność palisady nie mogła być w tym postępowaniu kwestionowana i zmierzać do zastosowania art. 50-51 p.b. poprzez nałożenie obowiązku. Jedynym przeznaczeniem spornego ogrodzenia (urządzenia budowlanego) jest jego czasowe użytkowanie w trakcie realizacji robót budowlanych związanych z ww. inwestycją, tj. obsługa zamierzonej/prowadzonej budowy. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 10 p.b., przez teren budowy należy rozumieć przestrzeń, w której prowadzone są roboty budowlane wraz z przestrzenią zajmowaną przez urządzenia zaplecza budowy. Teren budowy, o którym mowa w art. 3 pkt 10 p.b., nie w każdym przypadku musi być więc utożsamiany z nieruchomością objętą pozwoleniem na budowę, a tym samym tą, jaką inwestor ma prawo dysponować na cele budowlane. Poza tym, teren budowy to nie tylko przestrzeń, w której prowadzone są określone roboty budowlane, ale także przestrzeń, którą zajmują urządzenia zaplecza tej budowy; w konsekwencji o granicach zaplecza budowy rozstrzyga funkcjonalny związek między określonymi urządzeniami, obiektami a budową. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła SM [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2019.2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w zw. art. 7, 8 § 1, 10 § 1 i 79 § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że choć PINB nie zawiadomił skarżącego o oględzinach i naruszył art. 79 k.p.a., to skarżący miał możliwość podejmowania czynności procesowych i nie wykazał, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dostrzeżenia przez WSA uchybień WINB w następującym zakresie: a) brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do fotografii załączonych przez skarżącego do pisma z dnia 11 grudnia 2020 r., na których widać, że ruch ciężarówek i ciężkiego sprzętu budowlanego po działce nr [...] z obrębu [...] (dalej: działka nr [...]) powoduje przesunięcie mas ziemi i zapadanie się nawierzchni asfaltowej, co może doprowadzić do katastrofy budowlanej wskutek naruszenia sieci przesyłowych znajdujących się w gruncie na nieruchomości przy [...] w W., w tym sieci gazowych, b) brak zbadania przez WINB i odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do faktu, iż inwestor X. S.A. dopuścił się samowoli budowlanej poprzez wybudowanie na działce nr [...] palisady - ogrodzenia z zabetonowanych słupów stalowych i płyt OSB bez zgłoszenia budowlanego, pomimo tego, że niektóre słupy stalowe w ogrodzeniu przekraczają wysokość 2,20 m, c) wskazanie przez WINB, że droga dojazdowa do terenu budowy na nieruchomości przy ul. [...] w W. wchodzi w skład zaplecza terenu budowy, podczas gdy droga dojazdowa znajduje się poza terenem budowy oraz jego zaplecza, d) brak ustalenia przez WINB, czy płyty odciążające MON zostały położone w warstwie konstrukcyjnej z zachowaniem normatywnych odległości wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie, jak wynikało z zaleceń przedstawionych w piśmie Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. z dnia 1.10.2020 r., e) brak ustalenia przez WINB, czy ruch ciężarówek i ciężkiego sprzętu budowlanego tuż przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. oraz przy wyjściu z tego budynku stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia jego mieszkańców oraz konstrukcji w/w budynku, 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 i 84 k.p.a. poprzez brak powołania biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność tego, czy płyty MON położone przez inwestora X. S.A. stanowią wystarczające zabezpieczenie przed naruszeniem gazociągu DN 150 wskutek ruchu ciężarówek i ciężkiego sprzętu budowlanego oraz czy ruch w/w pojazdów tuż przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w W. oraz przy wyjściu z tego budynku stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia jego mieszkańców oraz konstrukcji w/w budynku, 4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 6 i 7 k.p.a. poprzez dopuszczenie prowadzenia przez inwestora prac na działce nr [...] przy ul. [...] w W., pomimo obowiązywania najpierw natychmiast wykonalnego sądowego zakazu prowadzenia wszelkich prac na w/w działkach (postanowienie Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia 8.09.2020 r. w sprawie sygn. XV GC 1640/20 z klauzulą natychmiastowej wykonalności), a następnie wyroku Sądu Rejonowego dla m. st. Warszawy z dnia 19.01.2021 r. w sprawie sygn. akt XV GC 1640/20, wraz z klauzulą wykonalności w zakresie objętym rygorem natychmiastowej wykonalności, tj. w zakresie pkt 1 i 2 stwierdzającego bezprawność powyższych prac oraz korzystania przez inwestora X. S.A. z działki nr [...] jako drogi dojazdowej do terenu budowy, co obligowało WINB do uniemożliwienia wykonywania prac przez inwestora na działce nr. [...] i korzystania z działki nr [...] jako drogi dojazdowej do terenu budowy, 5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez odmowę nałożenia na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, pomimo tego, że droga dojazdowa do inwestycji przy ul. [...] w W. i ogrodzenie (zwane przez WINB palisadą) na środku ciągu pieszo - jezdnego przy budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w Warszawie, nie zapewniają poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżącego i mieszkańców budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w Warszawie, 6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. art. 29 ust. 2 pkt 21 p.b. poprzez uznanie, że droga dojazdowa do budowy poprzez nieruchomość przy ul. [...] w Warszawie stanowi część terenu budowy i WINB nie mógł badać legalności jej wykonania oraz nie wymaga pozwolenia ani zgłoszenia budowlanego, podczas gdy droga dojazdowa jest położona poza terenem budowy i wymaga pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania X. Sp. z o.o. – następca prawny strony X. S.A. z siedzibą w W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U.2024.935; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Na wstępie podkreślić trzeba, że ocena zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego odnoszona jest do stanu prawnego i faktycznego mającego miejsce w czasie podejmowania tego aktu. Mając na uwadze treść akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że SM [...] nie była zawiadomiona o oględzinach przeprowadzanych w dniu 10 listopada 2020 r., wykorzystanych do poczynienia ustaleń faktycznych stanowiących podstawę do podjętych przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięć, uznanych przez WSA za prawidłowe. Zauważyć przy tym wypada, że w chwili przeprowadzania tych oględzin organ I instancji nie uważał SM [...] za stronę, co wynika z treści postanowienia PINB z dnia 21 września 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania, uchylonego następnie postanowieniem WINB z dnia 4 listopada 2020 r. Jak słusznie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z art. 79 § 1 i 2 k.p.a., strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. W związku z tym zarówno doktryna jak i orzecznictwo wielokrotnie zwracało uwagę, że zachowanie wymagań z art. 79 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji państwowej, a naruszenie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającym wpływ na wynik spraw (np. wyroki NSA z 23 czerwca 2023 r., I OSK 1371/22, LEX nr 3600999; z 15 maja 2019 r., II OSK 1602/17, LEX nr 2728330; z 21 czerwca 2016 r., II OSK 2537/14, LEX nr 2083544; z 23 września 2014 r., II GSK 1125/13, LEX nr 1572594). Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, 8 § 1, 10 § 1 i 79 § 1 i 2 k.p.a. ma w tej sytuacji usprawiedliwione podstawy. W konsekwencji powyższego uchybienia przedwczesne byłoby szczegółowe ustosunkowywanie do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, 77 i 84 k.p.a. zaznaczyć jedynie wypada, że sądy administracyjne nie powołują biegłych. Zarzut ten należy więc rozumieć jako odnoszący się do braku powołania biegłego przez organy nadzoru budowlanego. Rozstrzygnięcie tej kwestii może jednak nastąpić dopiero po prawidłowo przeprowadzonych oględzinach. Jeżeli zaś chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 6 i 7 k.p.a., to kwestie wykonalności orzeczeń sądów powszechnych nie podlegają ocenie organów nadzoru budowlanego, a treść tych orzeczeń w zakresie przez nie rozstrzyganych jest wiążąca dla wszystkich, w tym również dla organów administracyjnych i w trybie przewidzianym w kodeksie postępowania cywilnego może być egzekwowana przez uprawnione do tego organy. Ponownie rozpatrując sprawę organy winny szczegółowo wyjaśnić wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności i należycie ustosunkować się do wszystkich przedstawianych przez strony dowodów. Zauważyć wypada, że znaczna część zarzutów podnoszonych w skardze kasacyjnej może zostać wyjaśniona w toku prawidłowo przeprowadzonych oględzin, podczas których strony będą miały możliwość wykazać zasadność swoich stanowisk. Mając na względzie powyższe należy uznać, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota rozpatrywanej sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Zasadny jest bowiem zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 7, 8 § 1, 10 § 1 i 79 § 1 i 2 k.p.a. z uwagi na zawiniony przez organ I instancji brak udziału strony skarżącej kasacyjnie w oględzinach przeprowadzanych w dniu 10 listopada 2020 r., wykorzystanych do poczynienia ustaleń faktycznych stanowiących podstawę do podjętych przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięć. Natomiast ocena zasadności pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej mogłaby być dokonana dopiero po prawidłowo przeprowadzonych oględzinach. Akceptacja zatem dotkniętego powyższym uchybieniem rozstrzygnięcia organu I instancji przez organ odwoławczy i przez WSA stanowi o wadliwości również ich rozstrzygnięć. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.