II SA/Wr 329/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na zarządzenie Burmistrza Bolkowa z dnia 25 stycznia 2008 r. nr 21/2008 w przedmiocie przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste I. stwierdza niezgodność z prawem § 1 pkt 3 zarządzenia Burmistrza Bolkowa Nr 21/2008 z dnia 25 stycznia 2008 r., w sprawie przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste, we fragmencie: ,,w drodze bezprzetargowej na rzecz najemcy"; II. zasądza od Burmistrza Bolkowa na rzecz strony skarżącej kwotę zwrotu kosztów postępowania w wysokości 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych). Zarządzeniem Burmistrza Bolkowa nr 21/2008 z dnia 25 stycznia 2008 r. w sprawie przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste, przywołując w podstawie prawnej art. 25 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j.: Dz. U. Nr 261, poz. 2603 z 2004 r. ze zm.) oraz uchwały nr XLVI/298/02 Rady Miejskiej w Bolkowie z dnia 25 kwietnia 2002 r. w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Bolków oraz nabywania przez Gminie Bolków nieruchomości do gminnego zasobu nieruchomości zmienionej uchwałą. nr IX/45/03 z dnia 30 kwietnia 2003 roku, uchwała nr XXVI/134/04 z dnia 29 października 2004 roku i uchwałą, nr XXXV/181/05 z dnia 29 czerwca 2005 roku, § 1 Przeznaczono do sprzedaży następujące nieruchomości: BOLKOW:1. lokale mieszkalne wraz z ułamkową częścią gruntu zabudowanego budynkiem: a) lokal nr 7 ul. Jaworska 2, b) lokale nr 1, 2, 3 ul. Kamiennogórska 11, c) lokal nr 2 ul Reymonta 2a, 2. lokale mieszkalne wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu zabudowanego budynkiem: a) lokal nr 2 ul. Sienkiewicza 1,b) lokal nr 8 ul. Wysokogórska 8 3. działka nr 450/18 obr. 2 o pow. 249 m2, położona przy ul. Młynarskiej, zabudowana budynkiem gospodarczym, w drodze bezprzetargowej na rzecz najemcy. § 2 zarządzenie wchodzi w życie z dniem podjęcia. Opisane zarządzenie zostało zakwestionowane skargą wniesioną do sądu administracyjnego organ nadzoru. Na podstawie art. 93 ust. 1 w związku z art. 94 ust. 2 ustawy 7 dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z pózn. zm.) oraz art. 50 § 2 1 art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153, po/.. 1270 z pozn. /.m.), wniesiono o stwierdzenie niezgodności z prawem § 1 pkt 3 opisanego zarządzenia Burmistrza Bolkowa we fragmencie.w drodze bezprzetargowej na rzecz najemcy" z powodu istotnego naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, :poz. 2603 ze zm). W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że wskazanym zarządzeniem Burmistrz Bolkowa przeznaczył do sprzedaży m. in. działkę nr 450/18 obr. 2 o pow. 249 położoną. przy ul. Młynarskiej w Bolkowie, i zabudowaną budynkiem gospodarczym, w drodze bezprzetargowej na rzecz najemcy (§ 1 pkt 3). Pismem z dnia 24 marca 2010 r. Burmistrz Bolkowa wyjaśnił, że zastosowanie trybu bezprzetargowego do sprzedaży nieruchomości opisanej w § 1 pkt 3 zarządzenia znajduje uzasadnienie w art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku przepisami uchwały nr XLVI/298/02 Rady Miejskiej w Bolkowie z dnia, 25 kwietnia 2002 r. Wskazane przepisy zastosowano w związku z wnioskiem najemcy budynku gospodarczego, posadowionego na działce nr 450/18 obr. 2. Jednoczesna sprzedaż gruntu była niezbędna do prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynku, przy zapewnieniu dostępu do drogi publicznej. W ocenie organu nadzoru, zarządzenie nr 21/2008 zostało wydane z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia aktu (25.01.2008 r.) umocowanie rady gminy do przyznania uznaniowego pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości komunalnej dla jej najemcy, wynikało z art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis wyraźnie przewidywał taką możliwość tylko w odniesieniu do nieruchomości lokalowych. Przyjcie tego poglądu wynikało z konsekwencji terminologicznej prawodawcy - użyty na oznaczenie przedmiotu rozporządzenia termin ,,lokal" nie mógł być traktowany jako synonim terminu nieruchomość". Był jego dookreśleniem, nawiązującym do systematyzacji wskazanej art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego (podział nieruchomości na lokalowe, budynkowe gruntowe). Sprzedaż nieruchomości gruntowych nie była zatem objęta zakresem unormowania art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powyższe wyróżnienie wyłączyło konstrukcję pierwszeństwa uznaniowego przy sprzedaży nieruchomości gruntowej, jako podstawę zastosowania bezprzetargowego trybu sprzedaży na zasadzie art. 37 ust. 2 pkt ustawy o gospodarce nieruchomościami Możliwość bezprzetargowej sprzedaży nieruchomości gruntowej na podstawie pierwszeństwa uznaniowego, przysługującego najemcy budynku posadowionego na tym gruncie wprowadzona została ustawą z dnia 5 listopada 2009 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 206, poz. 1590). Przepis art. 1 ustawy nowelizującej wprowadzał zmiany, polegające na dodaniu w art. 34 - po ust. 6 ust. 6a i 6b. Przepis ust. 6a nakazuje stosowanie ust. 6 do budynków mieszkalnych i użytkowych stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy. Przepis ust. 6b stanowi, ze w przypadku realizacji pierwszeństwa, o którym mowa m. in. w przepisie poprzedzającym, ,,przedmiotem zbycia powinna być nieruchomość wraz z gruntem niezbędnym do racjonalnego korzystania z budynku". Wskazane przepisy ustawy nowelizującej weszły w życie dniu 07.01.2010 r. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem, prezentowanym w orzecznictwie sądowym i systematyzującym je piśmiennictwie. dokonanie oceny legalności danego aktu przez Sąd administracyjny jest możliwe tylko na gruncie stanu faktycznego i prawnego, który istniał w chwili podjęcia tego aktu, stanowiąc jego podstawę (tak: T. Wos. " Postępowanie sqdowo-administracyjne", wyd. 2, Warszawa 2007 r., s. 225). W toku postępowania nadzorczego nie zostały ujawnione okoliczności, które pozwoliłyby uznać, że zastosowanie bezprzetargowego trybu sprzedaży nieruchomości wskazanej w § 1 pkt 3 zarządzenia Burmistrza Bolkowa Nr 21/2008, odpowiadałoby innej przesłance z art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnienia Burmistrza wskazują iż zarządzenie zostało wydane w warunkach nieobowiązywania normy upoważniającej do odstąpienia od przetargu przy sprzedaży wskazanej nieruchomości. Przyjąć zatem należy, że Burmistrz Bolkowa, w dniu 25 stycznia 2008 r, nie mógł w drodze zarządzenia Nr 21/2008 zadecydować o przeznaczeniu do sprzedaży - w trybie bezprzetargowym na rzecz najemcy - działki nr 450/18 obr. 2, o pow. 249 m2 położonej przy ul. Młynarskiej w Bolkowie. Z uwagi na upływ rocznego terminu, wskazanego w art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. zastosowanie znaleźć powinien środek prawny wskazany w tym przepisie - stwierdzenie niezgodności z prawem zaskarżonego fragmentu aktu. W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżone zarządzenie zostało wydane w oparciu o uchwałę nr XLVl/298/02 Rady Miejskiej w Bolkowie z dnia 25.04.2002 roku w sprawie określenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Bolków oraz nabywania przez Gminę Bolków nieruchomości do gminnego zasobu nieruchomości z późniejszymi zmianami. W § 17 tej. uchwały wskazano, iż w przypadku zbywania samodzielnych lokali mieszkalnych, a także lokali o innym przeznaczeniu oraz domów mieszkalnych jednorodzinnych, garaży wolnostojących, budynków użytkowych, udziałów w budynkach mieszkalnych i mieszkalno - gospodarczych, pierwszeństwo w ich nabyciu przyznaje się ich najemcom lub dzierżawcom, z którymi umowy najmu lub dzierżawy zawarte zostały na czas nieoznaczony, o ile nie zalegają oni z zapłatą czynszu i innych opłat z tego tytułu. " Powyższa uchwala nigdy nie została zaskarżona przez Wojewodę, stąd wniosek, iż organ ten uznał uchwałę za zgodną z prawem. Ponadto procedura dotycząca sprzedaży tej nieruchomości została wszczęta na podstawie wniosku złożonego przez najemcę budynku, z którym zawarta była umowa najmu na czas nieoznaczony. Do celów sprzedaży niezbędne było wykonanie podziału geodezyjnego nieruchomości zabudowanej oznaczonej numerem ewid. 450/3, w wyniku czego powinna zostać wydzielona samodzielna działka budowlana, mogąca być przedmiotem zbycia. Ponieważ przedmiotem podziału była nieruchomość zabudowana, a ewentualny jej podział miał powodować także podział istniejącego budynku, rozpatrzono sprawę w kilku wariantach. Po dokonaniu analizy zaproponowanych wariantów wybrano taki, który wykluczył konieczność generowania kosztów związanych z przygotowaniem dwóch nieruchomości do sprzedaży, kosztów przeniesienia prawa własności i kosztów ujawnienia tych praw w księdze wieczystej. Po dokonanym podziale, zgodnie z wariantem 3., według gminy najbardziej racjonalnym, przedmiotowa nieruchomość, tj. budynek nierozerwalnie związany z gruntem, zostaje. przeznaczona do sprzedaży w drodze bezprzetargowej na rzecz najemcy na podstawie zarządzenia nr 21/2008 z dnia 25.01.2008 r. Umowa sprzedaży w formie aktu notarialnego została zawarta pomiędzy Gminą Bolków a dotychczasowym najemcą. nieruchomości w dniu 18.06.2008 r. Biorąc pod uwagę przedstawione okoliczności należy wskazać, iż zaskarżone zarządzenie Burmistrza Bolkowa zostało wydane w oparciu o nie zaskarżone przez Wojewodę Dolnośląskiego przepisy uchwały nr XLVI/298/02 Rady Miejskiej w Bolkowie. Ponadto strona dodaje, iż ustawodawca w nowelizacji ustawy gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie w dniu 7.01.2010 r. wprowadził wart. 34 po ust. 6 - ust. 6a i 6b regulacje, które dookreślają sposób postępowania jednostek samorządu terytorialnego przy sprzedaży nieruchomości na rzecz osób, którym przysługuje pierwszeństwo w ich nabyciu, zarówno tych lokalowych, jak i gruntowych. Przepis art. 34 ust. 6a nakazuje stosowanie ust. 6 do budynków mieszkalnych i użytkowych stanowiących w całości przedmiot najmu lub dzierżawy. Przepis art. 34 ust. 6b stanowi, iż w przypadku realizacji pierwszeństwa, o którym mowa m.in. w ust. 6, przedmiotem zbycia powinna być nieruchomość wraz z gruntem niezbędnym do racjonalnego korzystania z budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Sąd Administracyjny działając w ramach swych kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwana dalej ppsa) obowiązany jest skontrolować, czy zaskarżony akt odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec (w zaistniałym w rozpoznawanej sprawie stanie fatycznym i prawnym) bądź o niezgodności z prawem skarżonego aktu (art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.), bądź oddalić skargę stosownie do art. 151 ppsa. Biorąc pod uwagę wskazane kryteria Sąd uznał, iż zaskarżone zarządzenie nie mogło ostać się w obrocie prawnym. Niewątpliwe jest w sprawie, że w świetle art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. Nr 261, poz. 2603 z 2004 r. ze zm.) – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania kwestionowanego zarządzenia - gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Co należy rozumieć przez owo gospodarowanie ustawodawca wyjaśnia w ust. 2 tego artykułu wskazując, że polega ono w szczególności na wykonywaniu czynności, o których mowa w art. 23 ust. 1 ustawy, czyli (dla potrzeb niniejszej sprawy wystarczy wyjaśnić), że do kompetencji egzekutywy należy (między innymi) zbywanie nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości. Sprzedaż nieruchomości albo oddanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości gruntowej następuje zaś zgodnie z art. 28 tejże ustawy, w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, stosownie do przepisów rozdziału 4, przy czym warunki zbycia nieruchomości w drodze przetargu obwieszcza się w ogłoszeniu o przetargu, zaś warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art.37 ust.1 ustawy, zasadą jest, iż sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego odbywa się w drodze przetargu. Nie oznacza to oczywiście, że omawiana ustawa nie przewiduje wyjątków od tej zasady. Potwierdzeniem możliwości odstąpienia od zasady jest art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (również w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia skarżonego aktu), w którym taksatywnie zostały wymienione przypadki bezprzetargowego zbycia nieruchomości, które ustawodawca uzależnia od spełnienia wymienionych w nim przesłanek. Jako jedną z tych przesłanek wskazał taką sytuację, kiedy to nieruchomość jest zbywana na rzecz osoby, której przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu, stosownie do art. 34. Odnosząc przytoczoną podstawę prawną do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy uznać, iż zawarte w art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami upoważnienie do przyznania określonym podmiotom przez jednostki samorządu terytorialnego prawa pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości (na które w korespondencji z Wojewodą powołuje się autor zarządzenia), ograniczone było (w dacie jego podjęcia ocenianego) do lokali i przysługiwało ich najemcom lub dzierżawcom, Dodać trzeba, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji legalnej pojęcia "lokalu" Definicja lokalu zawarta jest natomiast w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. W myśl przywołanego przepisu lokalem samodzielnym (zarówno o charakterze mieszkalnym, jak i wykorzystywanym zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne) jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb. Jak wynika z samego brzmienia - zakwestionowanego przez organ nadzoru § 1 pkt 3 zarządzenia – Burmistrz stosuje ten, stanowiący wyjątek od zasady, preferujący jednego, konkretnego nabywcę, sposób zbycia nieruchomości z uwagi na fakt, że podmiot ubiegający się o możliwość nabycia tejże, jest jej najemcą. W tym miejscu godzi się przypomnieć, że w sprawie nie chodzi o lokal, lecz działkę gruntu z budynkiem gospodarczym. Suma dotychczasowych rozważań prowadzi to do jednoznacznej konkluzji, że zarządzenie podjęte w sprawie przeznaczenia nieruchomości do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste, w zakresie działki gruntu, zabudowanej budynkiem gospodarczym w trybie bezprzetargowym na rzecz najemcy w sposób rażący narusza prawo materialne, obowiązujące w dniu podjęcia tego aktu, t. j. przywołany art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu 25 stycznia 2008 r. Pamiętać nadto wypada, że co do zasady wszelkie wyjątki należy traktować ściśle i prawidła legislacji i wykładni nie pozwalają na ich rozszerzanie. Organ wykonawczy gminy, przeznaczając do sprzedaży w wydanym przez siebie na podstawie art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami akcie, w drodze bezprzetargowej na rzecz najemcy działkę nr 450/18 wraz ze znajdującymi się na niej zabudowaniami, - w sposób nieuprawniony wykroczył poza zakres upoważnienia kompetencyjnego, rozszerzając zasady bezprzetargowego zbycia mienia komunalnego na inne osoby niż najemców i dzierżawców lokali. Odnosząc się natomiast do stanowiska zajętego przez organ gminy w odpowiedzi na skargę należy zwrócić uwagę, iż gmina podnosi przede wszystkim argumenty w zakresie optymalnego sposobu podziału działki "wygospodarowanej" do sprzedaży najemcom. Ta kwestia nie jest przedmiotem sporu. W sprawie nie chodzi o to, jaka działka winna być przedmiotem obrotu, tylko o zasadniczą kwestię, czy w tamtym stanie prawnym gminna nieruchomość gruntowa co do zasady mogła być sprzedana w trybie bezprzetargowym. To, że obecnie ustawodawca rozszerzył katalog podmiotów, którym organ stanowiący gminy może przyznać prawo pierwszeństwa na najemców lub dzierżawców budynków mieszkalnych lub użytkowych, niczego w tej kwestii nie zmienia. Jak bowiem wynika z art. 7 Konstucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Podobnie ujął tę zasadę ustawodawca w art. 6 kpa, gdzie powtórzył, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Zatem to, że ustawodawca obecnie wprowadził unormowania zbliżone do zastosowanych przez autora zarządzenia w okresie wcześniejszym, nie może konwalidować przyjętego wcześniej rozwiązania. Podobnie, w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie można twierdzić, jakoby pozostawanie w obrocie prawnym uchwały organu stanowiącego gminy skutkowało automatycznie legalnością podjętych (między innymi) na jej podstawie - jak w niniejszej sprawie - zarządzeń. Każdy z tych aktów podlega niezależnie i odrębnie kontroli w zakresie legalności; także każdy podmiot władzy publicznej ma obowiązek działać w granicach prawa. Dlatego zarzut zgodności kontrolowanego zarządzenia z powołaną w podstawie prawnej uchwałą Rady Miejskiej w Bolkowie nie może odnieść zamierzonego skutku. Reasumując, na zasadzie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym należało orzec jak na wstępie. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ppsa.