II SA/Wr 329/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lipca 2015 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. ([...]), podjętą na podstawie art. 29 ust. 3, art. 30 ust. 1, art. 33 ust. 1 i 2, art. 34 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 Nr 193, poz. 1287 ze zm., dalej u.p.g.k.), rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie rozgraniczenia nieruchomości z dnia 14 kwietnia 1999 r. (Dz.U. z 1999 r. Nr 45, poz. 453) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) Burmistrz O. Ś. rozgraniczył nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], AM-[...], obręb O. (własność Parafii Rzymsko-Katolickiej PW Wniebowzięcia N.M.P. w B.) z nieruchomością nr [...], AM-[...], obręb O. (własność J. F.) oraz umorzył zarazem postępowanie rozgraniczeniowe w części dotyczącej rozgraniczenia nieruchomości nr [...], AM-1, obręb O. (własność J. F.) z nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], AM-[...], obręb O. (własność U. S.) oraz nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...], AM-[...], obręb O. (własność M. M. i M.) i przekazał sprawę w tej części sądowi. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszoinstancyjny wyjaśnił, że ustalenie granicy pomiędzy nieruchomością wnioskodawcy, tj. J. F., a nieruchomością sąsiednią, będącą własnością Parafii Rzymsko-Katolickiej było możliwe z uwagi na jednoznaczne wskazania wynikające z dokumentacji geodezyjnej oraz znaków granicznych. W pozostałym zakresie nie istnieją - w ocenie organu I instancji - przesłanki do ustalenia przebiegu granic na podstawie zebranych przez geodetę dowodów, gdyż zawierają one sprzeczne dane co do przebiegu granic. W sytuacji, gdy dokumenty zbadane dla potrzeb sprawy o rozgraniczenie nie dają wystarczających podstaw do ustalenia granic, strony zaś nie zawarły ugody, należało postępowanie umorzyć i przekazać sprawę sądowi powszechnemu do rozpatrzenia. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł J. F. W jego ocenie geodeta, a za nim organ, dokonali błędnej oceny wartości dowodowej szkicu z podziału działki nr [...] z 1990 r. Szkic z podziału działki wraz ze szkicem pomiarowym z 1974 r. tłumaczą - zdaniem strony - nieścisłości co do powierzchni działki stanowiącej własność strony (ok. 500 m2 in minus). Ponadto w odwołaniu zwrócono uwagę, że decyzja byłaby inna, gdyby organ I instancji zapoznał się z okolicznościami podziału działki nr [...] w 1985 r., gdzie sporządzono projekt podziału z granicami naniesionymi w sposób odmienny od ujawnionego na szkicu polowym. Strona wyjaśniła również, że jest dla niej nie do przyjęcia okoliczność, że mogłaby się w ramach ugody dogadać z geodetą co do przebiegu granicy, zwłaszcza, że osoby obecne na rozprawie granicznej nie legitymowały się stosownymi pełnomocnictwami. Strona podniosła też, że Parafia Rzymsko-Katolicka "spreparowała" w 1983 r. dokument o nazwie opis i mapa wraz z wypisem z rejestru gruntów na nazwisko R.W., która jako posiadacz zależny użytkowała działkę nr [...]. Decyzją z dnia [...] r. ([...]) podjętą na podstawie art. 34 ust. 2 u.p.g.k. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zakwestionowana decyzja organu I instancji może podlegać weryfikacji w administracyjnym toku instancji jedynie w części umarzającej postępowanie i przekazującej sprawę z urzędu do rozstrzygnięcia sądowi powszechnemu (zob: uchwała NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPK 32/02, CBOSA), W części zaś dotyczącej rozstrzygnięcia o rozgraniczeniu decyzja może być kwestionowana tylko poprzez żądanie przekazania sprawy sądowi. Weryfikując poprawność rozstrzygnięcia w tak zakreślonych granicach Kolegium wskazało, że zobligowane było do uwzględnienia tego, że warunki dopuszczalności umorzenia przez Wójta postępowania rozgraniczeniowego i przekazania sprawy z urzędu sądowi normuje art. 34 ust. 1 u.p.g.k. Wynika z niego, że jeżeli w razie sporu co do przebiegu linii granicznych nie dojdzie do zawarcia ugody lub nie ma podstaw do wydania decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta). Z materiału dowodowego sprawy wynika niedwuznacznie, że w toku postępowania nie doszło do zawarcia ugody, co też – zdaniem Kolegium – obligowało do sprawdzenia czy w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji rozgraniczającej nieruchomości. Zgodnie z art. 33 ust. 1 u.p.g.k. wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. W fazie postępowania administracyjnego ustalenie granic może nastąpić na podstawie stanu prawnego, w tym dokumentów określających przebieg granicy. W przeciwieństwie do sądu, który w przypadku braku możliwości stwierdzenia stanu prawnego uwzględnia przy rozgraniczeniu ostatni spokojny stan posiadania, w ostateczności wszystkie inne okoliczności (art. 153 k.c.), organ administracji może swe orzeczenie o rozgraniczeniu oprzeć wyłącznie na istniejącym stanie prawnym lub zgodnym oświadczeniu stron, o ile nie koliduje ono ze stanem prawnym. Zgodnie z art. 31 ust. 2 u.p.g.k. przy ustalaniu przebiegu granic bierze się pod uwagę znaki i ślady graniczne, mapy i inne dokumenty oraz punkty osnowy geodezyjnej. Szczegółowa klasyfikacja dokumentów uwzględnianych w toku postępowania rozgraniczeniowego określona została w rozporządzeniu Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. (Dz.U. Nr 45, poz. 453). Zgodnie z jego § 3 podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości stanowią dokumenty: 1) stwierdzające stan prawny nieruchomości, 2) określające położenie punktów granicznych i przebieg granic nieruchomości. Czynności ustalania przebiegu granic wykonuje geodeta upoważniony przez wójta (art. 31 ust. 1 u.p.g.k.). Z opinii geodety, sporządzonej dla potrzeb niniejszej sprawy, wynika, że w dokumentacji geodezyjnej dotyczącej granic pomiędzy nieruchomością nr [...] a nieruchomościami nr [...] i nr [...] (dawniej nr [...]) istnieje istotna rozbieżność co do ich przebiegu. Część dokumentów ujawnia tę granicę jako linię prostą (pierworys scalenia w skali 1:2000, fragment szkicu pomiarowego z 1974 r., szkic podstawowy z 1985 r.). Jednak już szkic wyznaczenia projektowanych działek (załącznik nr 5 opinii) wskazuje granicę jako linię załamaną kosztem nieruchomości nr[...]. Biegły wskazał przy tym, że według granicy łamanej przebiega obecnie ogrodzenie, a ponadto wskazują na nią zarysy starych fundamentów na nieruchomości nr [...] oraz została ona bez zastrzeżeń przyjęta przez poprzednich właścicieli nieruchomości, co zostało stwierdzone w protokole z dnia [...] r. (opinia - załącznik nr 7). Jednocześnie z opinii wynika, że geodeta nie odnalazł w terenie znaków czy śladów granicznych przemawiających za prostoliniowym lub łamanym przebiegiem granic. W rezultacie w niniejszej sprawie materiał dowodowy okazał się sprzeczny, zaś biegły nie stwierdził wystarczających podstaw do ustalenia granic w oparciu o istniejącą dokumentację. Sporządzony zaś przez biegłego w dniu [...]r. protokół graniczny wskazuje, że strony złożyły odmienne oświadczenia co do przebiegu granicy. Zdaniem J. F. granica przebiega po linii prostej, jak to okazuje dokumentacja geodezyjna sporządzona przed 1985 r. W ocenie zaś U.S. oraz pozostałych stron, granica ma charakter łamany, zgodnie z linią ogrodzenia. Mając na uwadze powyższe, jak i okoliczność, że podjęta przez geodetę próba doprowadzenia do zawarcia ugody okazała się bezskuteczna, nie było - zdaniem Kolegium - podstaw do wydania przez organ I instancji decyzji o rozgraniczeniu pomiędzy nieruchomością nr [...] a nieruchomościami nr [...] i nr [...]. W ocenie Kolegium nie zasługuje na uwzględnienie zarzut odwołania wskazujący na błędną ocenę materiału dowodowego sprawy. Okoliczność sprzeczności w dokumentacji geodezyjnej jest bowiem oczywista i stwierdzona została za biegłym. Potwierdza ją zresztą także i odwołująca się strona. Skoro tak, to organ administracji nie był władny dokonać ustalenia granic we własnym zakresie. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J. F. wnosząc o stwierdzenie, że decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza O. Ś. wydana została z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto, skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów sporządzonych w toku rozprawy granicznej mającej miejsce 30 września 2013 r. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 8, 9 i 16 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że sfałszowana został dokumentacja geodezyjna powstała w wyniku postępowania scaleniowego z 1974 r. dotycząca działki nr [...] należącej do Parafii Rzymsko – Katolickiej oraz działki nr [...] będącej współwłasnością braci S.. Ponadto w jego ocenie sfałszowany jest również załącznik nr [...] do opinii geodety, który jest niepodpisany i nieopieczętowany datą, a który dotyczy podziału działki nr [...]. Szkic z podziału tejże działki zmienia bowiem przebieg granicy z działką nr [...] na niekorzyść działki nr [...]. Wreszcie zakwestionowana decyzja – zdaniem skarżącego – niezasadnie zarzuca mu "że nie dogadał się z geodetą" wywodząc, że to strony między sobą mają dojść do porozumienia, a geodeta zobowiązany jest do przestrzegania przepisanej prawem procedury rozgraniczeniowej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wskazało przy tym, że organ w postepowaniu rozgraniczeniowym nie dokonuje kontroli autentyczności dokumentów znajdujących się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, lecz jedynie przeprowadza ocenę ich treści z pozycji ustawowych przesłanek warunkujących dopuszczalność rozgraniczenia na etapie postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że ani on, ani Burmistrz O. Ś. nie stawiały stronie skarżącej jakiegokolwiek zarzutu braku porozumienia co do przebiegu granic. Wzmianka w tej kwestii w zaskarżonych decyzjach była zaś konieczna, jako że czynność nakłaniania stron do zawarcia ugody jest ustawowym obowiązkiem geodety i warunkuje formalną prawidłowość postępowania. Stąd podlega weryfikacji w toku orzekania. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji, postanowienia (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb ich wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Jego uchylenie albo stwierdzenie nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia naruszenia prawa w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu Kolegium, a wcześniej Burmistrz O. Ś., zasadnie uznało, iż w realiach niniejszej sprawy zachodzi konieczność umorzenia postępowania administracyjnego i przekazania kwestii rozgraniczenia nieruchomości skarżącego (działka nr [...], AM-[...], obręb O.) z nieruchomością oznaczoną jako: działka nr [...], AM-[...], obręb O., (własność U. S.) oraz działką nr [...], AM-[...], obręb O., (własność M. M. i K.M.) sądowi. W tym kontekście wskazać należy, że zgodnie art. 29 u.p.g.k., rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, w miarę potrzeby, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami. Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 września 2014 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 520/14) postępowanie takie - stosownie do brzmienia art. 33 i 34 u.p.g.k. - na etapie procedury administracyjnego może zakończyć się: - decyzją o umorzeniu postępowania (na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.) - w sytuacji, gdy strony postępowania dojdą do porozumienia i zawrą przed geodetą ugodę, co do przebiegu granicy, która ma wówczas charakter ugody cywilnoprawnej i moc ugody sądowej; - decyzją merytoryczną o rozgraniczeniu nieruchomości wydaną przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wytyczającą granicę (art. 33 ust. 1 u.p.g.k.) - w sytuacji, gdy zainteresowani właściciele nie zawarli ugody, ale zebrane dowody dają podstawę do ustalenia przebiegu granicy lub przebieg granicy został ustalony, na podstawie zgodnego oświadczenia stron (właścicieli nieruchomości); - decyzją o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego i przekazaniu sprawy z urzędu do rozpatrzenia właściwemu sądowi powszechnemu, wydaną na podstawie art. 34 ust. 2 u.p.g.k., jeżeli nie dojdzie do zawarcia ugody co do przebiegu linii granicznych lub nie ma podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1. W ostatniej z przywołanych sytuacji, zgodnie z art. 34 ust. 1 u.p.g.k., upoważniony geodeta tymczasowo utrwala punkty graniczne według ostatniego stanu spokojnego posiadania, dokumentów i wskazań stron, oznacza je na szkicu granicznym, sporządza opinię i całość dokumentacji przekazuje właściwemu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta), który umarza postępowanie administracyjne i przekazuje sprawę z urzędu do rozpatrzenia sądowi. Z powyższego zatem wynika, że organ zobowiązany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia sądowi powszechnemu gdy dokumentacja geodezyjna zawiera sprzeczne ze sobą dane, tak że nie ma możliwości jednoznacznego ustalenia przebiegu granic na jej podstawie i sprzeczne są stanowiska zainteresowanych właścicieli nieruchomości co do przebiegu spornej granicy, a nadto gdy nie doszło do zawarcia między nimi ugody. Taka sytuacja ma miejsce w realiach niniejszej sprawy. Z jej okoliczności bezspornie bowiem wynika, że nie zawarto ugody co do przebiegu granicy między działką nr [...] a działką nr [...] oraz między działką nr [...] a działką nr [...]. Ponadto z akt sprawy wynika, że zgromadzona dokumentacja geodezyjna zawiera sprzeczne z sobą dane co do przebiegu spornych granic. Pierworys scalenia w skali 1:2000, fragment szkicu pomiarowego z 1974 r oraz szkic podstawowy z 1985 r. ujawnia granicę pomiędzy działką nr [...] a działkami nr [...] i [...] (dawniej działka nr [...]) jako linię prostą. Z kolei załącznik nr 5 do sporządzonej na potrzeby niniejszej sprawy opinii geodety będący szkicem wyznaczenia projektowanych działek wskazuje granicę jako linię załamaną kosztem nieruchomości nr [...]. Zgodnie z nią aktualnie przebiega ogrodzenie. Na taki przebieg granicy wskazują także zarysy starych fundamentów na działce nr [...]. Obiekcji względem takiego jej przebiegu nie mieli także poprzedni właściciele nieruchomości, co wynika wprost ze sporządzonego w dniu 21 czerwca 1985 r. protokołu spisanego w związku z podziałem działki nr [...]. Ponadto również z protokołu granicznego wynika, że w realiach niniejszej sprawy nie doszło do zgodnych oświadczeń co do przebiegu spornych granic w trakcie przeprowadzania w dniu 30 września 2013 r. czynności ustalania ich przebiegu. Zdaniem J. F. granica ta przebiega po linii prostej zgodnie z dokumentację geodezyjną sporządzona przed 1985 r. Odmiennego zdania jest z kolei U.S., która wskazała, że granicę między działkami nr [...] i [...] przyjąć należy po istniejącym ogrodzeniu, gdyż granica ze szkicu scaleniowego przecina budynek. W tak kształtujących się okolicznościach stanu faktycznego, w ocenie Sądu prawidłowo organy uznały, iż nie jest możliwe wydanie decyzji o rozgraniczeniu pomiędzy nieruchomością nr [...], a nieruchomościami nr [...]oraz [...] i zasadnym jest umorzenie postępowania z jednoczesnym przekazaniem sprawy do rozpatrzenia sądowi. Wbrew przy tym twierdzeniom skarżącego nie okazały się zasadne zarzuty naruszenia prawa procesowego. W realiach niniejszej sprawy postępowanie zostało bowiem przeprowadzone w sposób prawidłowy, z umożliwieniem skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu oraz w sposób budzący zaufanie do organów administracji. Tym samym podjętym decyzjom nie można zarzucić wadliwości, uzasadniającej ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Organy w toku prowadzonego postępowania w sposób należyty wyjaśniły okoliczności stanu faktycznego oraz dokonały prawidłowego ustalenia mającej zastosowanie normy prawnomaterialnej, co też wynika z przedłożonych akt administracyjnych. Sporządzone natomiast uzasadnienia odzwierciedlają poszczególne etapy prowadzonego postępowania oraz wyjaśniają podstawę prawną przyjętego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący, tak aby strony mogły zrozumieć przesłanki i argumenty, którymi organ ten kierował się przy załatwianiu sprawy, nie naruszając tym samym wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Odnosząc się z kolei do twierdzeń zawartych w skardze należy zauważyć, że w toku postępowania rozgraniczeniowego organy przeprowadzają analizę dokumentacji znajdującej się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym w aspekcie przesłanek warunkujących lub nie wydanie decyzji rozgraniczeniowej a nie w aspekcie ich autentyczności. Stąd też nie mogą oni być adresatem podnoszonego przez skarżącego zarzutu sugerującego sfałszowanie dokumentacji geodezyjnej. W kwestii natomiast twierdzeń skarżącego co do braku porozumienia strony z geodetą należy wyjaśnić, że z treści zaskarżonej decyzji wynika, iż Kolegium w żadnej mierze nie zarzuca stronie braku tejże ugody, ale opisując okoliczności zaistniałego w sprawie stanu faktycznego wskazuje tylko, że nie doszło do zawarcia ugody pomiędzy stronami. Wzmianka natomiast o braku takiej ugody stanowią istotną okoliczność z punktu widzenia podjętego rozstrzygnięcia. Konkludując, uznać należy, iż w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. W tej sytuacji mając powyższe na względzie i kierując się dyspozycją z art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.