II SA/Wr 3296/01

Sygn. akt: 3 II SA/Wr 3296/2001 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 czerwca 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący - Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie - Asesor WSA Bogumiła Kalinowska - Sędzia WSA Jerzy Strzebińczyk (sprawozdawca) Protokolant -Krzysztof Caliński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2004 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie obciążenia opłatą za badania zdyskwalifikowanych próbek bułki tartej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. z dnia [...], Nr [...], II. określa, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie mogą być wykonane. III. Sygn. akt: 3 11 SA/Wr 3296/2001 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...], Nr [...], wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (jednolity tekst - Dz. U. z 1998 r., Nr 90, poz. 575 ze zm.), Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. zobowiązał B. K. do zapłaty kwoty [...], tytułem kosztów badań laboratoryjnych zdyskwalifikowanego towaru (tartej bułki), przeprowadzonych w sklepie spożywczo-przemysłowym, prowadzonym przez stronę w miejscowości S. - G. W zbadanych pięciu próbkach stwierdzono niewłaściwą próbę termostatową, zawyżoną wilgotność oraz nadmierną ilość pleśni w 1 gramie bułki tartej. Po rozpatrzeniu odwołania B. K., D. Wojewódzki Inspektor Sanitarny we W. wydał w dniu [...] decyzję Nr [...], w której utrzymał w mocy pierwszo instancyjne rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu swojego orzeczenia organ odwoławczy wywodził, że stwierdzone wady towaru wskazują na naruszenie wymogów określonych w normie PN-A-74113, dotyczącej wyrobów piekarskich. Organ uznał, że w świetle art. 36 ust. 1 i 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zasadne było zatem obciążenie strony kosztami badań, wyliczonymi zgodnie z cennikiem. Zgodnie z art. 5 pkt 20 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o warunkach zdrowotnych żywności (Dz. U. Nr 63, poz. 634), środkiem spożywczym o niewłaściwej jakości zdrowotnej jest środek nie odpowiadający obowiązującym wymaganiom w zakresie warunków zdrowotnych żywności i żywienia. W myśl art. 17 ust. 1 tej samej ustawy, środki spożywcze, które nie spełniają wymagań jakości zdrowotnej ustalonych w ustawie, nie mogą być wprowadzone do obrotu. Wojewódzki Inspektor Sanitarny podkreślił, że na sprzedawcy ciąży obowiązek sprzedaży towaru dobrej jakości, wynikający z art. 556 kodeksu cywilnego. Towar wprowadzony do obrotu przez zainteresowaną był niewłaściwej jakości zdrowotnej mimo jego prawidłowego przechowywania. Na wprowadzającym środki spożywcze do obrotu spoczywa jednak nie tylko obowiązek stworzenia warunków ich właściwego przechowywania, ale także powinność sprzedaży środków dobrej jakości zdrowotnej. Ponieważ tarta bułka przeznaczona do sprzedaży przez B. K. została skutecznie zakwestionowana, to zgodnie z art. 36 ust. 1 i 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej strona została słusznie obciążona kosztami przeprowadzonych badań, jako osoba zobowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Na koniec organ drugiej instancji wyraził zapatrywanie, że w wypadku, gdy producentem towaru była inna jednostka, strona może wystąpić do producenta z roszczeniem regresowym, na podstawie przepisów kodeksu cywilnego. 2 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 3296/2001 W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, B. K. podniosła, że to nie ona wyprodukowała złej jakości towar, na którym był określony adres producenta. Zachowała też wskazany na opakowaniach tartej bułki termin jej przydatności do spożycia. Skarżąca uznała za nieuzasadnione obciążenie ją karą pieniężną, która powinna być wymierzona producentowi, bo to dzięki niemu zły towar znalazł się o obiegu. Zdaniem B. K., producenci są chronieni, kosztem sprzedawców, co nie jest słuszne, ponieważ każdy powinien płacić za swoje błędy. W odpowiedzi, strona przeciwna podtrzymała swoje stanowisko, wywodząc dodatkowo, że odpowiedzialność sprzedawcy z art. 556 § 1 k.c. jest niezależna od jego winy, i wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ze względu na dokonaną reformę sądownictwa administracyjnego wymaga wyjaśnienia, że od dnia 1 stycznia 2004 r. skarga podlegała już rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, jako miejscowo i rzeczowo właściwy. Uwzględniając dyspozycję art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), Sąd zobowiązany był stosować przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), powoływanej w dalszych rozważaniach - w skrócie - jako p.s.a. Należy w związku z tym podkreślić, że stosownie do art. 3 § 1 p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie, między innymi w art. 145 § 1 p.s.a., który to przepis stwarza podstawę do ingerencji sądu w wypadku stwierdzenia naruszenia prawa przez organy administracji. Chodzi przy tym zarówno o naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i o naruszenie przepisów prawa procesowego. Ocenę poprawności decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie wypada rozpocząć od konstatacji, iż materialnoprawną podstawę obciążenia strony kosztami przeprowadzonych badań stanowią przepisy art. 36 powoływanej już ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W ocenie Sądu, ograniczając się wyłącznie do powołania w podstawie prawnej ustępów 1 i 4 tego artykułu, bez uwzględnienia treści ust. 2 oraz ogólnych zadań inspekcji sanitarnej, organy obu instancji naruszyły prawo materialne przez błędną wykładnię wszystkich powołanych przepisów, co spowodowało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. 3 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 3296/2001 Po myśli art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (w brzmieniu obowiązującym w czasie orzekania przez organy obu instancji), za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2. Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Natomiast zgodnie z zastrzeżeniem przewidzianym w ust. 2 analizowanego artykułu, opłat nie pobiera się od osób oraz jednostek organizacyjnych obowiązanych do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia tych wymagań. W ocenie składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, odwołanie się przez ustawodawcę w art. 36 ust. 2 do kategorii naruszenia wymagań higieniczno-zdrowotnych nie uzasadnia obciążenia określonego podmiotu opłatą o której mowa, z tytułu samego tylko stwierdzenia, że w dyspozycji tego podmiotu pozostaje towar, którego jakość została w czasie badań skutecznie zakwestionowana z punktu widzenia norm, jakim powinien on odpowiadać. Organy kontroli powinny dodatkowo wykazać naruszenie przez ów podmiot warunków higieniczno-zdrowotnych, które to naruszenie było przyczyną powstania stwierdzonych wadliwości towaru. Sąd podziela zatem w całej rozciągłości stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2000 r., sygn. akt II SA/Gd 1087/98 (OSP 2001/9/132), zgodnie z którym: "Brak wykazania, że wady higieniczno-zdrowotne towaru powstały z przyczyn leżących po stronie osoby, która towary te wprowadziła do handlu detalicznego, uniemożliwia obciążenie takiej osoby na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 12, poz. 49 ze zm.) kosztami badań." Trafnie zauważył NSA w uzasadnieniu cytowanego wyroku, że nadrzędny cel działania organów inspekcji sanitarnej - ochrona zdrowia ludzkiego przed wpływem czynników szkodliwych - może być w pełni realizowany wyłącznie przez ustalenie źródeł tych czynników. Organy nie mogą więc w zakresie należności z tytułu opłat przewidzianych w art. 36 ust. 1 ustawy stawiać się w sytuacji kupującego i kosztami negatywnych wyników badań pobranych w sklepie towarów obciążać na zasadzie rękojmi z art. 556 k.c. sprzedawcę. Taki stosunek prawny pozostaje wyłącznie między sprzedawcą a kupującym. Rzeczą organów inspekcji sanitarnej jest powiązanie negatywnego wyniku badań z czynnikami, jakie spowodowały taki wynik. W rozpoznawanej przez Sąd sprawie brak jest jakichkolwiek dowodów na to, aby stwierdzone w wyniku badań wady tartej bułki miały związek z warunkami przechowywania tego towaru w sklepie skarżącej. Prze- 4 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 3296/2001 ciwnie, istnienie takiego związku zdaje się wykluczać to, że poddane badaniom próbki zostały pobrane z dostawy, która miała miejsce w przededniu badań. Wadliwy towar został dostarczony do sklepu B. K. w dniu [...] a próbki zostały pobrane w dniu 18 września 2001 r. Obie te okoliczności zostały potwierdzone w znajdującym się w aktach administracyjnych raporcie z badań. W raporcie tym wskazano także producenta i dostawcę zakwestionowanej tartej bułki - R. W. z J. K. Znajduje się tam również dodatkowe stwierdzenie, iż na papierowych opakowaniach (torebkach) widnieje napis "Najlepiej spożyć przed 24.10.2001 r." Jeśli więc organy inspekcji sanitarnej nie dysponowały innymi dowodami, pozwalającymi na niekorzystne dla skarżącej ustalenia (np. dalsze sprowadzanie od tego samego producenta towaru już wcześniej zakwestionowanego), to- zgodnie z wcześniej wyrażonym przez Sąd poglądem -obciążenie B. K. obowiązkiem uiszczenia opłaty trzeba uznać za niedopuszczalne, tym bardziej, że sam organ odwoławczy przyznał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż towar zakwestionowany w sklepie prowadzonym przez stronę "był niewłaściwej jakości zdrowotnej mimo jego prawidłowego przechowywania". Wobec zasadności podstawowego zarzutu podniesionego przez skarżącą mniejsze znaczenie ma zagadnienie obliczenia wysokości opłaty. Jednak i w tym zakresie rysują się pewne wątpliwości. W uzasadnieniu pierwszoinstancyjnego orzeczenia powołano jako bezpośrednią podstawę prawną dokonanego wyliczenia wysokości opłaty bliżej niesprecyzowane (nawet co do tytułu tego aktu i daty jego wydania), nie dołączone do dokumentacji sprawy, zarządzenie Dyrektora PS SE (Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej ), wydane na podstawie zarządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 lipca 1992 r. w sprawie zasad ustalania wysokości opłat za badania i inne czynności wykonywane przez organy Inspekcji Sanitarnej (M. P. Nr 27, poz. 192). Taka praktyka uniemożliwia pełną kontrolę Sądu prawidłowości ustalenia opłaty. Godzi się jednak w związku z tym podkreślić, że przepis § 4 przywołanego zarządzenia MZiOS z 1992 r., wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 36 ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przewiduje jedynie kompetencje dyrektora wojewódzkiej stacji sanitarno epidemiologicznej do określenia czasu niezbędnego do wykonania badań. Natomiast sam sposób obliczania kosztów został wyczerpująco uregulowany w § 2 i 3 przywołanego przez organ pierwszej instancji zarządzenia MZiOS z dnia 29 lipca 1992 r. Skoro w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego przez organy obu instancji, polegającego na błędnej wykładni art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z 1985 r., należało orzec, jak w osnowie, kierując się dyspozycją art. 151 p.s.a. 5 Sygn. akt: 3 II SA/Wr 3296/2001 Kierunek głównego rozstrzygnięcia determinował orzeczenie sądu, wydane w przedmiocie wykonania obu uchylonych decyzji (art. 152 p.s.a.).