II SA/Wr 331/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska asesor WSA Grażyna Jeżewska – spr. Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Idczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) orzeka, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz A. K. kwotę 10 (słownie : dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez A. K. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], która na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego utrzymała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie inwestycji A. W. polegającej na budowie wiaty w granicy z działką nr A, położonej w K. nr [...]. Organ I instancji w piśmie z dnia [...], nr [...], podniósł, że wspólnie z przedstawicielem Wydziału Administracji Budowlanej Starostwa Powiatowego w P. dokonał w dniu 30 marca 1999 r. oględzin posesji A. W. w trakcie, której stwierdzono rozpoczętą w granicy z działką skarżącej, budowę wiaty. Wskazał, iż w trakcie wykonywanych robót (dobudowie do muru granicznego, będącego własnością A. K.) pominięto wykonanie izolacji z jednej warstwy papy, przewidzianej w opracowanym projekcie budowlanym dot. przedmiotowej inwestycji, pomiędzy murem wiaty, a istniejącym murem ogrodzenia. Powołał się na oświadczenie kierownika budowy, że ze względu na stan techniczny istniejącego muru ogrodzenia (własność A. K.), który jest nierówny w poziomie i pionie (od 5 do 15cm), zamiast papy pozostawiono szczelinę dylatacyjną pomiędzy murami, co zostało potwierdzone w protokole z przeprowadzonych oględzin 30 marca 1999 r., jak też w protokole kontroli dokonanej w dniu 16 października 1998 r. przez Terenowe Biuro Inspekcyjno – Kontrolne Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] we W. Wobec powyższego stwierdził, że dokonane odstępstwo od dokumentacji nie jest istotne, zatem nie zachodzi konieczność uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a Prawa budowlanego) oraz nie widzi podstaw do wstrzymania dalszych robót budowlanych przy budowie wiaty, o co wnioskowała skarżąca, uznając sprawę za załatwioną. W dniu 6 grudnia 1999 r. A. K. zakwestionowała powyższe pismo wskazując, że styropian nie jest żądaną izolacją oraz, iż dla niej jest to odstępstwo istotne niosące za sobą szereg konsekwencji: wilgoć, przemakanie itd. Ponadto dotyczy ono jej interesu prawnego, zatem nie jest już odstępstwem nieistotnym. Dalej wywodząc, iż ustawodawca w art. 36a Prawa budowlanego nie zawarł wskazówek ułatwiających kwalifikację odstępstw, co oznacza, że problematyka ta została pozostawiona uznaniu administracyjnemu, to nadzór budowlany winien określić dlaczego uznaje odstępstwo za nieistotne, podzielając pogląd kierownika budowy, bądź dlaczego odrzuca jej wniosek, że jest to odstępstwo istotne. Działający z upoważnienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. jego zastępca w dniu 15 stycznia 2001 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu wyżej omówionego pisma A. K. i po zakwalifikowaniu go jako odwołania od pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nr [...] z dnia [...], uznając to pismo za decyzję umarzającą postępowanie w sprawie inwestycji A. W. w K. [...], polegającej na budowie wiaty w granicy z działką nr A, utrzymał ją w mocy. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny z którego wynika, iż A. W. w dniu 14 lipca 1994 r. uzyskał pozwolenie na budowę wiaty. Bezspornie w trakcie realizacji tej inwestycji dokonano odstępstwa od zatwierdzonego projektu. Wg projektu wiaty, jej ściana w granicy miała być izolowana od granicy papą, natomiast z uwagi na nierówność muru sąsiedniego obiektu pozostawiono szczelinę dylatacyjną pomiędzy ścianami. Dalej wskazuje, że organ I instancji przeprowadził oględziny przedmiotowej inwestycji, badał dokumentację i odebrał oświadczenie kierownika budowy oraz w oparciu o wskazane postępowanie zakwalifikował stwierdzone odstępstwo jako nieistotne, wobec czego wydał decyzję nr [...] z dnia [...] umarzającą postępowanie. Natomiast w odwołaniu od tej decyzji A. K. kwestionuje powyższe ustalenia wskazując, że dylatacja czy styropian nie są właściwą izolacją, w przeciwieństwie do papy, zaś zastosowanie takich materiałów spowoduje negatywne konsekwencje w jej obiekcie, jak wilgoć, przemakanie. Nadto organ I instancji winien uwzględnić oprócz interesu inwestora również jej słuszny interes. W oparciu o takie ustalenia faktyczne organ II instancji uznał, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem również w jego ocenie odstępstwa od projektu zatwierdzonego decyzją nie były istotne, zatem organ I instancji prawidłowo umorzył postępowanie z uwagi na brak podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. Następnie podniósł, iż kwalifikacja odstępstwa na istotne i nieistotne pozostawiona została uznaniu organu. Uznanie nie może być dowolne lecz obiektywne i poparte merytorycznymi kryteriami, co zapewnia obowiązek posiadania przez osoby piastujące funkcje organów nadzoru budowlanego i administracji architektoniczno–budowlanej odpowiedniego wykształcenia specjalistycznego i uprawnień w dziedzinie budownictwa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], oceniając stwierdzone odstępstwo w przedmiotowej sprawie zasięgnął opinii osób posiadających specjalistyczne wykształcenie i doświadczenie, zatem dokonana ocena odstępstwa jest obiektywna i poparta wiedzą merytoryczną. Powyższe rozstrzygnięcie zaskarżyła do NSA A. K., wnosząc o uchylenie decyzji organu odwoławczego, gdyż zaskarżaną decyzją nr [...] z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy pismo z [...], które w jej ocenie, wbrew stwierdzeniu organu II instancji nie było decyzją. Wskazała na naruszenie art. 8 kpa. Zakwestionowała prawidłowość przeprowadzonego postępowania w zakresie dotyczącym powołania się przez organ odwoławczy na opinie, bowiem nie zapoznano jej z nimi, czym naruszono art. 7 kpa, tj. zasady prawdy obiektywnej. Również w jej ocenie naruszona została przez organy zasada udzielenia informacji faktycznych i prawnych (art. 9 kpa). Zarzuca, że nie została zapoznana z protokołem oględzin z dnia 30 marca 1999 r. Nadto organ naruszył także art. 11 kpa gdyż nie przekonał skarżącej o słuszności swojej decyzji "przez to iż nie wykazał, że styropian ma takie same właściwości jak papa, a zatem, że odstępstwo od projektu jest nieistotne". Skarżąca wywodziła, że dla uznania, iż odstępstwo jest nieistotne, w pierwszej kolejności należy uzyskać stanowisko projektanta, ponieważ wszelkie zmiany w projekcie niezależnie od ich znaczenia, wymagają potwierdzenia przez projektanta (art. 57 ust 2 Prawo budowlane) i przepis ten ma zastosowanie przy dokonywaniu także zmian nieistotnych. Natomiast uznane za nieistotne zmiany powodują, że przejeżdżający przez podwórko sąsiada ciągnik powoduje drżenie jej muru. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi wskazując, iż pisma zawierające rozstrzygniecie w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 kpa jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania ich jako decyzji. Pismo organu I instancji z dnia [...] spełniało powyższe wymogi, dlatego należało zakwalifikować je jako decyzję, od której przysługiwało skarżącej odwołanie, stąd decyzja organu odwoławczego. Pozostałe zarzuty strony skarżącej również zostały uznane za nietrafne. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) – Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z zarzutem skargi, dotyczącym popełnionego przez organ I instancji uchybienia w zakresie naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, nie można się zgodzić. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji toczyło się zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego. Organ ten przeprowadził kilkakrotnie kontrole budowy spornej inwestycji. W pierwszej kontroli w dniu 22 grudnia 1997 r., przeprowadzonej przez pracowników Urzędu Rejonowego w K. skarżąca brała udział, również następna kontrola przeprowadzona przez Główny Urząd Nadzoru Budowlanego - Terenowe Biuro Inspekcyjno – Kontrolne we W. odbyła się w jej obecności. Skarżąca faktycznie nie brała udziału w oględzinach "posesji – [...] - Nr [...]" w dniu 30 marca 1999 r., przeprowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...], ponieważ jak wynika z protokołu, inwestor A. W. nie wyraził zgody na jej wejście na teren jego posesji, jednak w protokole odnotowano oświadczenia skarżącej, aby inwestor "doprowadził budowę wiaty do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na budowę" nadto w piśmie z dnia 16 kwietnia 1999 r. potwierdziła fakt otrzymania w/w protokołu i wniosła do niego swoje uwagi. Zatem organ I instancji zapewnił skarżącej czynny udział w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 10 kpa. Ma rację skarżąca, co do zasady, iż organ administracji państwowej załatwia sprawy przez wydanie decyzji (chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej) lecz w orzecznictwie oraz doktrynie utrwalił się pogląd, iż "o uznaniu danego aktu za decyzję lub postanowienie, przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej czy innej nazwy bądź też jej nieużycie nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualnej sprawy należącej do właściwości organów administracji państwowej lub w inny sposób kończący postępowanie w danej instancji" (wyrok NSA z dnia 3 sierpnia 2001 r. sygn. akt III SAB34/01, opubl. LEX nr 79247). Pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] zawiera prawie wszystkie składniki jakie powinna zwierać decyzja. Nie zawiera pouczenia o środkach zaskarżenia, jednakże te uchybienie nie pozbawia tego aktu cech decyzji. Wobec tego skład orzekający podziela stanowisko II instancji, która uznając je za decyzję pierwszoinstancyjną rozpatrzyła odwołanie od tego pisma. Pozostałe zarzuty skargi mają na celu zwalczenie poglądu wyrażonego w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, dotyczącego jego stanowiska w przedmiocie interpretacji niektórych przepisów Prawa budowlanego. W tej kwestii należy stwierdzić, iż skarżąca ma rację, że zarówno organ I instancji jak też organ odwoławczy nie rozważyły i uzasadniły prawidłowo swojego stanowiska zajętego w sprawie, co do uznania odstępstwa jako nieistotnego. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu drugoinstancyjnego była bezprzedmiotowość postępowania (art. 105 kpa), bowiem uznał, iż nie miały miejsca istotne odstępstwa od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, zatem jak podnosi, brak było podstaw do prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego, a konsekwencją tych ustaleń było umorzenie prowadzonego postępowania. W myśl art. 105 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanki umorzenia postępowania powstają zawsze tylko w konkretnej sprawie administracyjnej, dotyczącej indywidualnie oznaczonej osoby i nie mogą być rozpatrywane w oderwaniu od sprawy. Pojęcie "bezprzedmiotowości postępowania" odnosi się do sprawy w której ono się toczy. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a zatem nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę, co do jej istoty. W niniejszej sprawie organy dopatrują się bezprzedmiotowości w ustalonym przez nich odstępstwie, ocenionym jako nieistotne. Legislator w ustawie z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) nie zdefiniował pojęcia "istotnego" odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę, jednak tak stanowiąc dopuścił, iż może w czasie realizacji inwestycji dojść do odstępstw nie mających takiego charakteru, czyli nieistotnych, z którymi przepisy Prawa budowlanego nie wiążą żadnych skutków. Ocenę w tej kwestii pozostawił organowi administracyjnemu, który stosując uznanie administracyjne rozstrzyga o charakterze odstępstw od pozwolenia na budowę. Tematyka prowadzenia robót budowlanych w sposób odbiegający od pozwolenia na budowę uregulowana została w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. W myśl art. 50 ust 1 pkt 3, w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Natomiast w art. 51 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego postanowiono, iż w przypadku takiego odstępstwa, w drodze decyzji nakazuje się zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie w określonym terminie. Powyższe unormowanie ma odpowiednie zastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały wykonane (art. 51 ust 4). Z oświadczenia skarżącej na rozprawie wynika , że budowa wiaty została zakończona. W świetle powyższego należy uznać, iż decyzja wydana w myśl art. 51 ust 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego ma charakter uznaniowy. Wobec tego, taki też charakter ma decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy organ stwierdzone odstępstwa uzna za nieistotne (wyrok NSA z dnia 25 października 2001 r., sygn. akt SA/Rz 261/00, opubl. Palestra 2002/7-8/207). W świetle powyższych rozważań prawnych, ustalenia wymaga, czy zaskarżona decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego wobec zakwalifikowania odstępstwa jako nieistotnego nie nosi cech dowolności, albowiem, uznanie administracyjne może zostać zakwestionowane, przez Sąd tylko wówczas, gdy jest dowolne, ponieważ narusza przepisy postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy przywołać art. 107 § 3 kpa, który stanowi, iż uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodem odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Tymczasem organy wypowiadające się w sprawie bezspornie stwierdziły, iż doszło do odstępstwa od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. W decyzji organu I instancji ocena charakteru odstępstwa sprowadza się do jednego zdania stwierdzającego cyt. "że dokonane odstępstwo od dokumentacji nie jest istotne" zaś w decyzji organu odwoławczego wskazano, że kwalifikację odstępstw na istotne i nieistotne pozostawiono uznaniu organu i w jego ocenie, okoliczność, iż w takich sprawach wypowiadają się osoby posiadające odpowiednie wykształcenie specjalistyczne i uprawnienia w dziedzinie budownictwa powoduje, że ocena jest wiążąca w sprawie, bo dzięki temu jest obiektywna i poparta dużą wiedzą merytoryczną. Mając na uwadze powyższe wywody prawne zajęte stanowisko przez oba organy z powyższą argumentacją, nie może się ostać, bowiem w ocenie Sądu jest ono dowolne. Wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego, w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, jest uzasadnienie decyzji, ponieważ ma ono objaśnić tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawnego w sprawie. Taka jest jego rola wynikająca z brzmienia art. 107 § 3 kpa. Konstrukcja uzasadnienia powinna spełniać szereg postulatów odnośnie treści i formy, przy czym podkreśla się konieczność wskazania na jakiej podstawie prawnej została podjęta, kształtowanie świadomości prawnej, jak też rolę podstawy kontroli poprawności decyzji. Obowiązek uzasadnienia decyzji wiąże się ponadto z zasadą przekonywania (art. 11 kpa) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa), co słusznie podniosła skarżąca. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji nie zawiera w zasadzie żadnego uzasadnienia prawnego, jak również uzasadnienia faktycznego. Ograniczają się do stwierdzenia, że nie miały miejsca istotne odstępstwa od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, nie odniosły się do argumentów podnoszonych przez skarżącą. Podkreślenia wymaga fakt, iż w niniejszej sprawie chodzi o inwestycję usytuowaną w granicy, zatem organ zobligowany jest do wykazania, iż stwierdzone odstępstwo nie wpływa niekorzystnie na uzasadniony interes skarżącej. Organ I instancji, rozpatrując sprawę winien dokonać oceny stwierdzonego odstępstwa od projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę, biorąc pod uwagę treść art. 107 § 3 kpa, wykazując w sposób zrozumiały motywy swojego rozstrzygnięcia, poparte wiedzą specjalistyczną a także odnieść się do zarzutów skarżącej, bowiem nieistotne odstępstwa "to takie zmiany od zatwierdzonego projektu budowlanego, które nie wpłynęły na treść decyzji o pozwoleniu na budowę" (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2000 r., sygn. akt II SA/ka 831/98 – nie publi.). Nieistotnym odstępstwem jest więc taka zmiana, która zgodna jest z przepisami Prawa budowlanego oraz techniczno-budowlanymi. Odstępstwo, które nie zmienia przeznaczenia obiektu, jego gabarytów, jak też usytuowania oraz nie wpływa niekorzystnie na uzasadniony interes osób trzecich. Tylko w takim stanie prawnym i faktycznym można umorzyć postępowanie administracyjne. Jeżeli są to odstępstwa istotne od projektu, to organ winien zastosować procedurę wskazaną w art. 50-51 Prawa budowlanego. Powyższe rozważania sprowadzają się do stwierdzenia, iż organ rozstrzygający sprawę winien ocenić na podstawie przepisów Prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych, czy stwierdzone odstępstwa od wydanego pozwolenia były istotne, czy też nie. W myśl art. 7 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718) do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust 2. Wobec tego, że zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięć w punkcie 2 i 3 wyroku dokonano na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 55 ust 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.