II SA/Wr 331/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2011r. sprawy ze skargi K. P.- B. na decyzję Wojewody D. z dnia 24 marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia oddala skargę 29 grudnia 2009 r. K. P. – B. i A. B. dokonali zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń lokalu mieszkalnego, zlokalizowanego w budynku mieszkalno-usługowym w S. przy ulicy P. [...], na terenie działki Nr [...], AM-14, obręb [...] na pomieszczenia lokalu kancelarii prawnej, Do zgłoszenia dołączono wydane z upoważnienia Burmistrza S. zaświadczenie z dnia 18 grudnia 2009 r. stwierdzające, że projektowana zmiana sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na biuro kancelarii prawnej w budynku mieszkalnym w S. przy ul. P. [...] na działce [...], AM.14, obr. 3 jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części miasta S., obejmującego obszar staromiejski, w granicach strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Gminy S. z dnia 21 listopada 2001 r. (Dz. Urz. Województwa Doln. Nr 2, poz. 33), oznaczonym na rysunku planu symbolem 2MW - tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z usługami w parterze. W związku z powzięciem wątpliwości co do treści wydanego zaświadczenia Starosta Powiatowy w Ś. zwrócił się do Burmistrza S. o udzielenie wyjaśnień. W odpowiedzi na wystąpienie przesłane zostało kolejne zaświadczenie z dnia 28 grudnia 2009 r. stwierdzające, że projektowana zmiana sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na biuro kancelarii prawnej w budynku mieszkalnym w S. przy ul. P. [...], na działce [...], AM. 14, obr. 3 nie jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części miasta S., obejmującego obszar staromiejski, w granicach strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej Gminy S. z dnia 21 listopada 2001 r. (Dz. Urz. Województwa Doln. Nr 2, poz. 33), oznaczonym na rysunku planu symbolem 2MW - tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z usługami w parterze. Jednocześnie w dołączonym do przesłanego zaświadczenia piśmie wyjaśniono, że powodem poświadczenia zawartego w zaświadczeniu z dnia 18 grudnia 2009 r. o zgodności opisanej zmiany sposobu użytkowania z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było błędne przyjęcie, iż lokal o numerze 4 znajduje się na parterze budynku przy ul. P. [...]. Po rozpatrzeniu zgłoszenia, decyzją z dnia 21 stycznia 2010 r. nr [...], podjętą z up. Starosty Ś. na podstawie art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), orzeczono o wniesieniu sprzeciwu. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że z informacji zawartych w zgłoszeniu wynika, iż lokal mieszkalny nr [...] objęty zamierzoną zmianą sposobu użytkowania zlokalizowany jest na drugim piętrze budynku mieszkalno-usługowego w S. przy ul. P. nr [...]. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części miasta S., obejmującej obszar staromiejski, w granicach strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej uchwała Nr [...] Rady Miejskiej Gminy S. z dnia 21 listopada 2001 r. (Dz. Urz. Województwa Doln. Nr 2, poz. 33) budynek mieszkalno-usługowy objęty planowaną zmianą sposobu użytkowania, zlokalizowany jest w jednostce funkcjonalnej oznaczonej na rysunku planu liniami rozgraniczającymi o symbolu 2MW - teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową z usługami w parterach. W świetle powyższego organ I instancji uznał, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania jest niezgodna z warunkami ustalonymi w planie, bowiem lokal usytuowany jest na drugim piętrze budynku i fakt ten wyklucza możliwość dokonania zmiany sposobu użytkowania. W odwołaniu od decyzji K. P. – B. i A. B. podnieśli zarzut braku poinformowania o wszczęciu postępowania w sprawie, a tym samym pozbawienie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. W ich ocenie Starosta Ś. nie posiadał uprawnień do orzekania o niezgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast sama interpretacja ustaleń planu jest nieprawidłowa. Odnosząc się szczegółowo do przyjętej w sprawie interpretacji ustaleń miejscowego planu wskazali, że dokonana została bez uwzględnienia całej treści ustaleń planu. Zdaniem autorów odwołania plan wprowadza naczelną zasadę, zgodnie z którą ,,dla obszaru staromiejskiego ustala się zachowanie i rozwijanie funkcji centrum usługowego miasta S. oraz regionu" (§ 6 ust. 1), co więcej plan stanowi, iż funkcja mieszkaniowa powinna być stopniowo ograniczana, z dopuszczeniem jednak inwestycji mieszkaniowych, wynikających z uzupełnienia zabytkowego układu urbanistycznego (§ 6 ust. 2). W tym kontekście twierdzenie, że zapis o treści: ,,teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową z usługami w parterze", wyklucza możliwość zamierzonej przez skarżących zmiany sposobu użytkowania obiektu w celu prowadzenia usług na innych kondygnacjach niż parter, świadczy o niezrozumieniu rzeczywistej treści normy wyrażonej tym przepisem. Z przepisu tego, co najwyżej, można wyprowadzić powinność takiego kształtowania przestrzeni, aby na pierwszej kondygnacji budynków znajdowały się wyłącznie lokale użytkowe, a nie mieszkalne. Wniosek prowadzący do odwrotnego skutku nie jest natomiast dopuszczalny. Podkreślono również, że autorzy planu dyspozycje nakazujące lub zakazujące pewnych zachowań ujęli w postaci wyrażeń kategorycznych, jak np. niedopuszczalna jest zmiana, ustala się zakaz. Nie bez znaczenia dla wykładni treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma również sposób dotychczasowej interpretacji jego treści przez Gminę S.. Ten zaś znajduje wyraz przede wszystkim w dotychczasowej praktyce (w obszarze staromiejskim funkcjonuje wiele lokali użytkowych na kondygnacjach wyższych niż parter) ale również w treści będącego w obrocie prawnym, a powołanego wcześniej, zaświadczenia Burmistrza S.. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Wojewoda D. decyzją nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że w procedurze zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części uprawniony organ, zgodnie z art. 71 ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wnosi sprzeciw jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badając sprawę, organ II instancji stwierdził, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest zasadne merytorycznie i zgodne z przepisami prawa, ponieważ zmiana sposobu użytkowania części lokalu mieszkalnego na pomieszczenia kancelarii prawniczej przewidziana została do realizacji na terenie, na którym obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta S., obejmującej obszar staromiejski, w granicach strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej. Z ustaleń planu wynika, że działka nr [...], AM. 14, obr 3 oznaczona jest na rysunku planu symbolem 2MW - tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z usługami w parterze. Biorąc pod uwagę powyższe, planowana inwestycja przewidująca zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń lokalu mieszkalnego na pomieszczenia lokalu kancelarii prawnej, usytuowanego na drugim piętrze budynku mieszkalno-usługowego w S. przy ul. P. [...] jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części miasta S. obejmującej obszar staromiejski, w granicach strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej. Odnosząc się do zarzutów autorów odwołania organ drugiej instancji stwierdził, że zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który by w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymagał załatwienia przez organ administracji architektoniczno budowlanej sprawy administracyjnej. Natomiast przepis art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wymaga od zgłaszającego zamiar zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części uzyskania zaświadczenia - potwierdzenia zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można jednak przyjąć, żeby organ w drodze zaświadczenia rozstrzygał o zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem, gdyż kwestia ta na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2007 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, z mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przynależy do kompetencji organu architektoniczno-budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego oraz w późniejszym piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2011 r. K. P. – B. ponowiła dotychczasową argumentację, zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji co do zgodności projektowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności zdaniem skarżącej reguły wykładni językowej zastosowanego przepisu planu, do których najprawdopodobniej ograniczył się organ administracji nie dają podstaw do wyinterpretowania z jego treści, normy zakazującej zmianę sposobu użytkowania pomieszczeń lokalu mieszkalnego (usytuowanego na drugim piętrze budynku) na pomieszczenia lokalu kancelarii prawnej. Przepis ten, w istocie, relacjonuje zastany przez twórcę planu stan faktyczny, nie zakazując jednak określonego przeznaczenia nieruchomości lokalowej. Wyrażenia, które w treści planu przybierają postać zakazu lub nakazu są formułowane w treści planu w sposób kategoryczny, np. ,,nie dopuszcza się (§ 6 ust. 3), ustala się obowiązek (§ 7 ust. 2), ustala się zasadę (§ 8 ust. 2), teren zabudowy mieszkaniowej, wymaga uporządkowania przestrzennego, ustala się zakaz rozbudowy" (10 MW). Aby zatem z przepisu wyprowadzić normę zakazującą określonego przeznaczenia lokalu, przepisowi temu należałoby nadać przykładowo następujące brzmienie: ,,ustala się zakaz zmiany sposobu użytkowania lokali na kondygnacjach wyższych niż parter na funkcje inne niż mieszkaniowe". W braku jednak takiego lub podobnego zapisu, zastosowana przez organ interpretacja musi być uznana za błędną. Ponadto, w ocenie autora skargi, oparcie zakazu określonego przeznaczenia nieruchomości na przepisie, który takiego zakazu wyraźnie nie ustanawia, musi się spotkać z zarzutem sprzeczności z normą konstytucyjną. Teza taka została zgłoszona między innymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11.6.1999 r., IV SA 295/96, LEX nr 47781). Sąd ten stwierdził mianowicie, że ,,plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści graficznej i tekstowej. Wszelka rozszerzająca wykładnia planu miejscowego na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną ochroną prawa własności i stanowiłaby rażące naruszenia ustaleń tego planu". Stanowisko to podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 28.5.2009 r. w sprawie II SA/Wr 609/08. Skarżąca wskazała także, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obok dopuszczalnej funkcji mieszkaniowej wymienia jeszcze handel i rzemiosło, administrację, oświatę, obiekty kultu religijnego, kulturę, hotelarstwo i turystykę, gastronomię (§ 6 ust. 2). W pojęciu żadnej z tych funkcji nie mieści się jednak działalność kancelarii prawnej. Stwierdzenie to może prowadzić do wniosku, że działalności tego rodzaju nie można prowadzić na terenie nieruchomości objętych planem. Wniosek ten, szczególnie w kontekście wspomnianego wcześniej zarzutu niekonstytucyjności należy odrzucić, jako oczywiście błędny. Przeciwny wniosek nakazuje natomiast przyjąć, że działalność kancelarii prawnej, jako nie mieszcząca się w określonej w planie definicji pojęcia usługa, może być prowadzona również w tych nieruchomościach lokalowych, które w planie są przeznaczone dla realizacji funkcji mieszkaniowej. Podobnie rzecz by się miała w odniesieniu do innych usług, nie wymienionych w definicji planu, jak np. w odniesieniu do usług medycznych, doradczych, itp. Niezależnie od powołanych wcześniej argumentów, ustalając mającą zastosowanie w sprawie, obowiązującą normę prawa materialnego, w ocenie skarżącej nie można pominąć reguły wynikającej z § 8 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem, ,,dopuszcza się adaptacje w planie istniejących funkcji różnych od ustalonych jako podstawowe pod warunkiem: nie ograniczania możliwości rozwoju funkcji podstawowej, niepowodowania uciążliwości na terenie własnym nieruchomości i na terenach przyległych, zachowania wymogów ustalonych w § 7 ust. 2 § 8 ust. 2 i 3 oraz § 10". Przepis ten ustanawia wyjątek od reguły dopuszczając możliwość zagospodarowania terenu w sposób inny, niż określa to funkcja podstawowa. Nawet więc jeżeliby przyjąć, że obowiązująca norma zakazuje wykorzystania lokali usytuowanych na wyższych kondygnacjach niż parter jako użytkowych, to powołana norma możliwość taką dopuszcza. W warunkach zamierzonej zmiany przeznaczenia lokalu, nie występują wymienione w tym przepisie przesłanki wyłączające taką możliwość. Zarzucając pozbawienie stron prawa udziału w postępowaniu skarżąca wskazała, że konsekwencją przyjętego przez organ pierwszej instancji, a zaaprobowanego przez organ drugiej instancji założenia, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji została wydana poza postępowaniem administracyjnym, było pozbawienie stron czynnego udziału w tym postępowaniu, w tym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Naruszenie zasady czynnego udziału w postępowaniu stanowi szczególnie ciężką wadę o charakterze procesowym, która uzasadnia wznowienie postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), tym bardziej zatem uchylenie decyzji. Ponadto zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia prawnego w zakresie twierdzenia, że o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rozstrzyga organ administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie autora skargi wskazanie przepisu art. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie czyni zadość obowiązkowi wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, skoro przepis ten zakresem swojego zastosowania nie obejmuje stanu faktycznego będącego podstawą wydania decyzji. Z motywów ujawnionych przez organ administracji drugiej instancji wynika jedynie że uznanie, mającej swoją podstawę w art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego, kompetencji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wykracza poza zdolność percepcji tego organu, co zostało ujęte w zdaniu ,,nie można jednak przyjąć, żeby organ w drodze zaświadczenia rozstrzygał o zgodności planowanej inwestycji z obowiązującym planem". Zdaniem skarżącej rysę na konsekwentnej i zgodnej ze sobą linii orzekania organów obu instancji stanowi podjęta przez organ pierwszej instancji próba pozyskania dla potrzeb postępowania zaświadczenia o treści innej niż treść zaświadczenia z 18.12.2009 r. Burmistrza S., na co wskazuje korespondencja Dyrektora Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego do Burmistrza S. (pismo z 14.1.2010 r. - w aktach sprawy organu pierwszej instancji). W tej działalności (nie będącej wszak postępowaniem administracyjnym) umknęło jednak organowi pierwszej instancji, ze szkodą dla zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, że próba ta, przez wzgląd na normę wynikającą z art. 219 k.p.a., musi być skazana na niepowodzenie. Stało się tak zapewne, z uwagi na zastosowanie nowatorskiej koncepcji, działania organu administracji poza ramami postępowania administracyjnego, o której to koncepcji była już wcześniej mowa. W udzielonej odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w motywach zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należy uznać za niezasadną, albowiem organy administracji przy wydawaniu decyzji nie naruszyły prawa w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Materialno-prawną podstawę wydanych przez organy architektoniczno-budowlane decyzji stanowi przepis art. 71 Prawa budowlanego. Stosownie do jego treści przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Dalej w przywołanym przepisie ustawodawca zadecydował, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...) 5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia. Właściwy organ wnosi sprzeciw, (między innymi) jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu (....); jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4. Na koniec ustawodawca wskazał, że dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych. Mając na względzie przytoczone przepisy należy wskazać, że organ pierwszej instancji wykonał w pełni nałożone nań przez ustawodawcę obowiązki. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, skarżący dołączyli do pisma zgłaszającego zmianę sposobu użytkowania części obiektu budowlanego zaświadczenie, o którym była mowa wcześniej, w treści którego osoba upoważniona przez Burmistrza S. wskazała, że projektowana zmiana jest zgodna z planem, bowiem znajduje się na terenie 2MW- tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z usługami w parterze. W tym kontekście należy odnieść się także do treści kolejnego zaświadczenia o pozornie odmiennej treści, w którym ten sam podmiot wskazuje, że projektowana zmiana sposobu użytkowania lokalu nie jest zgodna miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem lokal, będący przedmiotem tego postępowania znajduje się na terenie 2MW- tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową z usługami w parterze. W tym ostatnim dokumencie dodano także najistotniejszą dla sytuacji lokalu okoliczność, a mianowicie wyraźnie napisano, że lokal ten znajduje się na II piętrze budynku położonego w S., przy ul. P. [...] [...] p.. Okoliczności zawarte w obu zaświadczeniach w połączeniu z wyjaśnieniem Burmistrza, że "wnioskodawca nie wskazał (we wniosku- przyp. Sądu), że przedmiotowy lokal mieszkalny, który miałby być objęty planowaną zmianą sposobu użytkowania zlokalizowany jest na II piętrze budynku" zostały należycie zinterpretowane przez organ architektoniczno-budowlany. Organ, wydający pierwsze zaświadczenie działał pod wpływem błędu, w konsekwencji którego niezgodnie ze stanem faktycznym w pierwszym zaświadczeniu przyjął, że lokal znajduje się na parterze. Stąd właśnie, zdaniem Sądu, wbrew pozorom, między oboma zaświadczeniami nie ma sprzeczności. Zarówno bowiem z zaświadczenia z dnia 18 grudnia 2009 r., jak i z zaświadczenia z dnia 28 grudnia 2009 r. wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części miasta S., obejmującego obszar staromiejski, w granicach strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej, uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej Gminy S. przewiduje usługi jedynie w parterze. Inaczej mówiąc, zmiana sposobu korzystania z lokalu, położonego na innej, niż pierwsza kondygnacji z dotychczasowego, mieszkalnego na usługi jest na tym terenie, w świetle prawa miejscowego, niedopuszczalna. Na marginesie dotychczasowych rozważań można dodać z jednej strony, że jak wynika omówionego wcześniej zgłoszenia zgłoszeniodawcy przemilczeli w nim, że zakupiony lokal znajduje się na II piętrze kamienicy, a drugiej że zaświadczenie z dnia 28 grudnia 2009 r. zostało doręczone uczestnikowi za zwrotnym poświadczeniem odbioru 30 grudnia 2009 r. Inaczej mówiąc, w niniejszym postępowaniu należy przyjąć, że sens zaświadczeń – których treść jest niesporna, wyklucza możliwość zmiany sposobu użytkowania znajdującego się na drugim piętrze lokalu mieszkalnego na lokal kancelarii prawniczej. W ocenie sądu de facto powzięte przez Starostę wątpliwości dotyczące treści zaświadczenia z dnia 18 grudnia 2009 r. mogły zostać usunięte poprzez zestawienie jego treści z przedłożonym przez skarżącą zgłoszeniem, gdzie wyraźnie wskazuje się, iż lokal objęty zgłoszeniem znajduje się na drugim piętrze budynku przy ul. P. [...] w S.. Czyniąc osią dalszych wywodów zagadnienia dotyczące charakteru procedury zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania podkreślić należy, że zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej, przyjmuje się zgodnie, że akt (czynność) zmiany sposobu użytkowania jak i zgłoszenia robót budowlanych jest w istocie składanym przez inwestora oświadczeniem woli (deklaracją zamiaru zmiany sposobu użytkowania), sformalizowanym ze względu na ustawą określone wymogi (w zakresie formy i dokumentacji, która musi być do zgłoszenia dołączona), wymaganym w określonych przypadkach ustawą przed rozpoczęciem budowy zmiany sposobu użytkowania i zasadniczo skutkiem tego aktu jest milcząca akceptacja właściwego organu, chyba że organ wyda w ramach swojej, trwającej zaledwie 30 dni od dokonania zgłoszenia kompetencji, decyzję o sprzeciwie. Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania nie powoduje natomiast wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który by w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymagał załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Próby "wtłoczenia" instytucji zgłoszenia w ramy k.p.a. poprzez traktowanie go jako "wniosku" o załatwienie sprawy administracyjnej nie tylko nie przystają do tej instytucji, ale wręcz są zaprzeczeniem woli ustawodawcy, bowiem prowadzić mogą faktycznie do zrównania jej w pewnym zakresie z wnioskiem wszczynającym ogólne postępowanie administracyjne np. wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę (tak też m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 307/08, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 12 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 204/10). Tym samym powołany w skardze zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony przed wydaniem decyzji o sprzeciwie nie może być uznany za zasadny. Dopiero wniesienie sprzeciwu, co następuje w drodze decyzji powoduje wszczęcie z urzędu ogólnego postępowania administracyjnego, w którym w pełni gwarantuje się stronom czynny udział w prowadzonych czynnościach procesowych. Przedstawiona analiza stanu prawnego, prowadzi do niedającego się podważyć wniosku, że zgłoszenie jest to sui generis milczącą akceptacją organu względem zgłaszanego zamierzenia. Z tego też powodu postępowanie wywołane zgłoszeniem, z procesowego punktu widzenia, różni się od postępowania wszczynanego na wniosek strony. Składając zgłoszenie, strona nie żąda bowiem działania organu i wydania decyzji administracyjnej, przeciwnie, oczekuje, że organ administracyjny nie podejmie w stosunku do zgłoszenia żadnych działań, a sam przewidziany przez przepisy upływ czasu i brak władczej reakcji organu określi prawną sytuację zgłaszającego. Warunkiem skorzystania w ten sposób uproszczonej procedury jest dokonanie zgłoszenia spełniającego wymogi przewidziane w art. 71 ust. 2 pkt 1-6 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z dyspozycją art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane zgodność zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego potwierdza złożone przez inwestora zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Podkreślić w tym miejscu należy, że zaświadczenie, o którym tu mowa nie potwierdza treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w zakresie objętym zmianą sposobu użytkowania, lecz odnosi się do zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z planem. Gdyby chodziło wyłącznie o treść planu to wymienione w analizowanym przepisie zaświadczenie byłoby zupełnie zbędne, nie byłoby bowiem przeszkód aby Starosta jako wyspecjalizowany organ administracji zbadał treść planu we własnym zakresie. Tymczasem chodzi o to, że to wójt, burmistrz albo prezydent miasta ma zbadać zgodność inwestycji z planem i wydać w tym przedmiocie zaświadczenie (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.). Starosta natomiast jest związany treścią wydanego zaświadczenia o zgodności zmiany sposobu użytkowania z ustaleniami planu. Omawiane zaświadczenie jest swego rodzaju autentyczną wykładnią obowiązującego planu w kontekście planowanej zmiany sposobu użytkowania. Takie zaświadczenie z mocy art. 76 § 1 k.p.a. jako dokument urzędowy posiada walor prawdziwości. Jednakże w świetle § 3 tego przepisu, dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko jego treści tj. istnieje możliwość, tak jak miało to miejsce w sprawie, zwrócenia się o wyjaśnienie wątpliwości co do jego treści. Przy czym zauważyć należy, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują, tak jak to ma miejsce w przypadku decyzji administracyjnych, możliwości dokonania wykładni zaświadczenia (art. 113 § 2 k.p.a.), czy też jego uzupełnienia (art. 111 § 1 k.p.a.). W takim przypadku wydaje się kolejne zaświadczenie. Konkludując należy przyjąć bezzasadność- z punktu widzenia przedmiotu i celu prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania – podnoszenia tych wszystkich zarzutów, jak czyni to skarżąca, które zmierzają do wykazania, że planowana zmiana użytkowania nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesione w tym zakresie zarzuty należy uznać za polemikę z prawidłowym stanowiskiem organów orzekających w sprawie. Jak wynika z obu zaświadczeń, znajdujących się w aktach sprawy, zamierzone przedsięwzięcie, w świetle planu zagospodarowania przestrzennego nie może być realizowane, zatem powoływanie się przez stronę skarżącą na inne zapisy planu należy uznać za okoliczności bez znaczenia dla ostatecznego wyniku sprawy. Mając powyższe na uwadze, Sąd na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oddalił skargę.