II SA/Wr 3318/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (sprawozdawca), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w dniu 23 września 2004r. na rozprawie sprawy ze skargi D. Zakładu A S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wykonaniu sieci cieplnej w obrębie ulic R. i S. W. w K. oddala skargę. Decyzją nr [...]z dnia [...]Burmistrz Miasta K. na podstawie art. 1 ust. 2, art. 39, art. 40 ust. 1 i 3, art. 42, art. 46 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) oraz ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego dla miasta K. uchwalonego przez Miejską Radę Narodową w K. uchwałą nr [...]z dnia [...] ustalił na rzecz C Sp. z o.o. we W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na wykonaniu sieci cieplnej w obrębie ulic R. i St. W. w K. Według treści rozstrzygnięcia przeznaczenie terenu zgodnie z planem miejscowym to wielorodzinna zabudowa mieszkaniowa o wysokiej intensywności, wykonanie sieci nastąpi w ramach modernizacji systemu cieplnego Osiedla K. w K. w obrębie ulic R. od numeru [...] do [...] i St. W. od [...] do [...], na długości około [...], zalecono przy projektowaniu przestrzegać przepisy rozporządzenia z [...]w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wskazano że inwestycja nie może naruszać interesów osób trzecich w rozumieniu art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz nie powinna pogarszać istniejącego stanu środowiska oraz ustalono inne szczególne warunki. W uzasadnieniu podano, że w trakcie postępowania D. Zakład A w W. wniósł pisemne zastrzeżenia, zarzucając inwestycji sprzeczność z "Założeniami do planu zaopatrzenia w ciepło, energię elektryczną i paliwa m. K." uchwalonymi przez Radę Miejską K. uchwałą nr [...]z dnia [...]oraz planem miejscowym i planem realizacyjnym osiedla. Ponadto zarzucił sprzeczność z zapisem w akcie notarialnym, na podstawie którego A nabyło od Gminy nieruchomości wchodzące w skład scentralizowanego systemu cieplnego, w którym Gmina zobowiązała się nie budować i nie wyrażać zgody osobom trzecim na budowę konkurencyjnego systemu cieplnego. Organ I instancji ocenił te zarzuty jako nieuzasadnione. W odwołaniu od tej decyzji skarżący twierdził, że dotyczyła ona wykonania kotłowni. Decyzja zapadła z naruszeniem powołanych w niej uchwał, zaś organ nie uzasadnił twierdzenia o niesprzeczności zamierzenia inwestora z planem miejscowym, ponadto z naruszeniem interesu osób trzecich, tj. skarżącego A S.A. zagwarantowanego przez gminę w umowie sprzedaży, gdyż zrealizowanie inwestycji narazi skarżącego na wielomilionowe straty materialne. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu podkreślono zgodność decyzji z art. 40 i art. 43 oraz art. 42 i art. 46 powołanej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zaś zarzuty zgłoszone przez skarżącego oceniono jako niezasadne. W skardze skarżący A S.A. w W. podtrzymał dotychczasowe twierdzenia i zarzuty. Wykonanie sieci cieplnej jest sprzeczne z przeznaczeniem terenu pod intensywną zabudowę wielokondygnacyjną. Podkreślił, że zgodnie z przyjętymi "Założeniami do planu zaopatrzenia w ciepło" oraz zobowiązaniem Gminy zawartym w umowie sprzedaży na rzecz skarżącego nieruchomości wchodzących w skład scentralizowanego systemu cieplnego, system cieplny miasta ma istnieć w oparciu o sieć należącą do skarżącego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 107 k.p.a. nie omawia konkretnych zarzutów skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że budowa infrastruktury technicznej dla osiedla mieszkaniowego nie jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego przewidującymi realizację zabudowy mieszkaniowej. Decyzja z mocy ustawy nie narusza prawa własności ani uprawnień osób trzecich. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Skarga była bezzasadna. Nieuzasadniona była argumentacja mająca uzasadnić wniosek o nieważności decyzji organu I instancji (art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a w konsekwencji naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Skarżący wywodził, że skoro według tekstu planu miejscowego przeznaczeniem działek jest mieszkaniowa zabudowa wielorodzinna o dużej intensywności, to niezgodne z planem byłoby ustalenie warunków zabudowy dla obiektu towarzyszącego tej zabudowie jako element w sposób funkcjonalnie związany z budynkiem wielomieszkaniowym, bez wyraźnego ustalenia w planie dopuszczalności takiej zabudowy. Uzasadniona była ocena prawna wprost przeciwna, o ile bowiem nieustalenie konkretnych obiektów o funkcji uzupełniającej mogłoby w odniesieniu do niektórych obiektów wywołać wątpliwości co do zgodności zamierzenia z przepisami prawa i ustaleniami planu miejscowego (art. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 lipca 2000r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. z 2001r. Nr 14, poz. 124), to budowa sieci cieplnej w celu doprowadzenia energii cieplnej do budynków mieszkalnych w oczywisty sposób nie sprzeciwia się przeznaczeniu terenu na zabudowę mieszkaniową, o ile nawet w planie nie został wymieniony ten element techniczny. Jak się wydaje, sam skarżący nie ma odnośnie tego wątpliwości, bowiem kwestionuje – nie zamiar budowy i eksploatacji sieci cieplnej na osiedlu mieszkaniowym w ogóle, lecz przez wszystkich z wyłączeniem siebie. O ile nawet plan realizacyjny osiedla przewidywał zaopatrzenie budynków w energię cieplną z kotłowni centralnej, to nie wynikał z tego obecnie zakaz dobudowy kotłowni lokalnych i związanych z nimi sieci cieplnych. Plan miejscowy określił bowiem przeznaczenie terenu pod budownictwo mieszkaniowe i dlatego od samego początku zgodnie z planem byłoby wybudowanie na tym terenie budynku mieszkalnego z kotłownią i lokalną siecią cieplną, jak też ich dobudowanie w chwili obecnej, o ile nawet początkowo w decyzjach przewidziano dostarczanie do budynku energii ze źródeł zewnętrznych. Skarżący nietrafnie wywodził, jakoby uchwała rady gminy ustalająca założenia do planu zaopatrzenia w ciepło miała charakter aktu prawa miejscowego. Z przepisów art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1531) oraz art. 19 ust. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997r. Prawo energetyczne (Dz. U. Nr 54, poz. 348) nie wynika, aby taka uchwała stanowiła przepisy powszechnie obowiązujące (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Również treść powołanej konkretnie uchwały (znanej z akt tut. Sądu sygn. akt II SA/Wr 1765/2001 lub 1767/2001) wskazuje na podjęcie przez Radę aktu o charakterze wewnętrznym, nigdzie nie publikowanego i nie adresowanego w zakresie jakichkolwiek obowiązków do podmiotów zewnętrznych, a nawet organu wykonawczego. Pewne elementy nakazu prawnego zawierać może dopiero uchwała przewidziana w art. 20 ust. 6 ustawy Prawo energetyczne, która nie została podjęta. W zaskarżonej decyzji trafnie powiązano wymagania ustawowe ochrony interesu prawnego (art. 3 pkt 2, art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym) z obowiązkiem przestrzegania przepisów prawa (por. art. 43 tej ustawy), nie zaś respektowania uprawnień wyłącznie umownych. Z umowy cywilnoprawnej, kreującej względny stosunek zobowiązaniowy z zakresu prawa cywilnego, nie wypływały dla skarżącego żadne uprawnienia skuteczne w postępowaniu administracyjnym wobec organu administracji publicznej oraz żadne obowiązki publicznoprawne tego organu wobec skarżącego. Cywilnoprawne zobowiązanie się gminy jako osoby prawnej do powstrzymania się od określonych działań mogących wywołać skutki w sferze majątkowej skarżącego, nie mogło wywołać ograniczenia jej ustawowych kompetencji w sferze prawa administracyjnego (M. Matczak "Kompetencja organu administracji publicznej" s. 185). W okolicznościach niniejszej sprawy uzasadniony był pogląd, że decyzja organu I instancji nie naruszała przepisów prawa ani ustaleń planu miejscowego, zatem nie można było odmówić inwestorowi ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W pełni uzasadnione było zatem utrzymanie tej decyzji w mocy. Skarżący jednocześnie w sposób trafny zwrócił uwagę na pewne mankamenty formalne obu decyzji i ich uzasadnienia, jednak nie mające w ocenie Sądu istotnego wpływu na wynik sprawy, a przy tym nie dotyczące uchybienia wszystkim konkretnie wskazanym w skardze przepisom procesowym. Przepisy art. 7 i 8 k.p.a. nie mogły zostać naruszone "poprzez przyjęcie stanu faktycznego nie znajdującego uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym", skoro stan faktyczny sprawy został zebrany w sposób pełny i nie nasuwający zastrzeżeń stron, jak też nie wymagał uzupełnienia z urzędu, a jedynie oceny prawnej. Bez znaczenia było powołanie w sposób błędny źródeł publikacji ustawy zastosowanej przez organ I instancji lub pominięcie źródła publikacji planu miejscowego, jak też wyeksponowanie w części wstępnej spółki cywilnej, która nie była stroną (art. 107 § 1 k.p.a. – oznaczenie strony), ani nie mogła być stroną (art. 29 k.p.a. – stronami są osoby wspólników), a także pełnomocnikiem (art. 33 § 1 k.p.a. – osoby fizyczne wspólników, o ile te osoby tworzyły spółkę), gdyż spółka cywilna to jedynie umowa a nie jednostka organizacyjna będąca podmiotem. Organ odwoławczy istotnie poprzestał na wyrażeniu mocnego przekonania o legalności wydania decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy na tle ustalonego stanu faktycznego oraz wyraził kilka dyskusyjnych poglądów prawnych, jednak jego zasadnicze ustalenia i oceny były prawidłowe, zaś uzasadnienie utrzymania w mocy decyzji organu I instancji było dostateczne. Mając powyższe na uwadze i zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Przepisy wprowadzające (Dz. U. Nr 153, poz. 1271), orzeczono jak na wstępie.