II SA/Wr 333/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka, Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), Sędzia NSA Julia Szczygielska, Protokolant Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 października 2009r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja Prezydenta Miasta Ś. z dnia [...]. nr [...]wydana została z naruszeniem prawa lecz nie można stwierdzić jej nieważności bowiem wywołania nieodwracalne skutki prawne I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia [...]r. nr [...] II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Prezydent Miasta Ś. na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115) po rozpatrzeniu wniosku B., R., B. i A. P. zaopiniował jako zgodny z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego – uchwałą Rady Miejskiej nr VIII/69/94 z dnia 9.12.1994r. (Dz. Urz. Woj. Wałbrzyskiego Nr 16, poz. 119) projekt podziału działki nr [....] przy ul. [...] w użytkowaniu wieczystym spółki cywilnej [....] , polegający na wydzieleniu dwóch działek celem zniesienia współwłasności, z zachowaniem funkcji wytwórczo - magazynowej. Jak wskazano "Podział opiniuje się pozytywnie z zastrzeżeniem konieczności zapewnienia wzajemnych służebności dostępu do sieci uzbrojenia tereny oraz prowadzenia linii podziału budynku w miejscu ściany oddzielenia pożarowego". Decyzją z dnia[....]. Prezydent Miasta na podstawie art. 93, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 97 ust. 1 i 2 powołanej ustawy (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543) i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 25, poz. 130), na wniosek [....] zatwierdził projekt podziału opisanej wyżej nieruchomości oraz nowoutworzone granice działek nr [....] Sposób podziału przedstawiono na załączonej mapie stanowiącej integralną część decyzji. Postanowieniem Sądu Rejonowego-Gospodarczego w D. z dnia 22 stycznia 2007r. sygn. akt V [...] dokonano podziału majątku spółki cywilnej w szczególności przez zniesienie współużytkowania wieczystego nieruchomości obejmującej działki gruntu nr 4/1 i 4/2 oraz współwłasności posadowionego na niej budynku przez przyznanie [...] działki nr [...]oraz własności posadowionej na niej części budynku, zaś A.i P. działki nr [...] wraz z częścią budynku. W dniu 2.12.2008r. [..] wniósł do SKO w W. za pośrednictwem Prezydenta Miasta wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, gdyż na załączonej do decyzji mapce linia podziału budynku nie biegnie w miejscu oddzielenia pożarowego, co stanowi rażące naruszenie prawa. Przy wytaczaniu granic skarżący dowiedział się od geodety, że przebiega ona w odległości około 4 m od ściany. W piśmie przekazującym wniosek Prezydent przyznał, że przesunięcie granicy podziału w decyzji w stosunku do postanowienia, jest wyraźnie widoczne. W uzupełnieniu wniosku skarżący dołączył pismo skierowane do niego przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjno -Kartograficznego z dnia 12 lutego 2008r. w którym Inspektor w oparciu o wyniki postępowania wyjaśniającego podał, że wykonawca prac geodezyjnych sporządził projekt podziału działki niezgodnie z postanowieniem Prezydenta Miasta nr[...], gdyż nie przeprowadzono linii podziałowej po istniejącej ścianie oddzielenia pożarowego. Zmiany w zakresie numeracji i powierzchni działek, wynikające z zatwierdzonego podziału, zostały wpisane do operatu ewidencji gruntów oraz księgi wieczystej, jak też były podstawą postanowienia sądowego. Decyzją z dnia 27 stycznia 2009r. organ odmówił stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyraził pogląd, że Prezydent Miasta nie wiedział o przesunięciu granicy, gdyż wówczas powinien zgodnie z art. 93 ust. 3b ustawy wydać decyzję odmawiającą zatwierdzenia podziału. Nie było podstaw do stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż powołany przepis nie został naruszony w stopniu rażącym, jak też nie było podstaw do uznania, że decyzja nie może być zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i musi być wyeliminowana z obrotu prawnego. Zaskarżoną decyzją organ po rozpatrzeniu wniosku skarżącego o ponownie rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138§1 pkt 2 w związku z art. 156§2 i art.158§2 k.p.a. uchylił uchylił decyzję z dnia 27.01.2009r. w całości i stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta Ś. z dnia 4 grudnia 2001r. wydana została z naruszeniem prawa, lecz nie można stwierdzić jej nieważności bowiem wywołała nieodwracalne skutki prawne. W uzasadnieniu organ przytoczył przepis art. 93 ust. 3 b ustawy z 21 sierpnia 1997r. (Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Organ ustalił, że w budynku usytuowanym na działce istnieje ściana oddzielenia pożarowego oraz że linia przebiegu granicy zaopiniowana pozytywnie postanowieniem z 27.07.2001r. została przesunięta w decyzji o około 4 m od tej ściany. Dlatego decyzja w sposób rażący naruszyła art. 93 ust. 3 b ustawy, także dlatego, że organ zatwierdzający podział co najmniej nie zbadał zgodności przebiegu granicy wbrew zasadzie wynikającej z art. 7 k.p.a. i art. 77§1 k.p.a. Jednak decyzja stała się podstawą do wydania postanowienia sądowego, a przez to wywołała nieodwracalne skutki prawne. W skardze do sądu administracyjnego skarżący zarzucił brak podstaw do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wobec wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. Do skargi dołączył postanowienie Sądu Rejonowego o odmowie dokonania wykładni postanowienia z dnia 22.01.2007r. . W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał na te elementy materiału dowodowego sprawy sądowej, z których wynika, że linia podziału budynku odpowiada linii podziału działki i przebiega przez istniejącą ścianę budynku oraz zaznaczył, że podział budynku po ścianie ogniowej stanowił okoliczność oczywistą, stąd nie zaznaczono jej w sentencji postanowienia działowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Organ dołączył ponadto akta Prezydenta Miasta z oryginałami postanowienia i decyzji zatwierdzającej podział. Do postanowienia dołączono mapę wytyczającą granicę w poprzek działki nr [...] wychodząc z punktu [...] , natomiast na mapie dołączonej do decyzji granica przebiega od oznaczenia 235.68 i jest w wyraźny sposób wysunięta w prawo od pkt. 5315. W aktach znajduje się postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 8.06.2009r. o odmowie wszczęcia na wniosek skarżącego postępowania w sprawie zmiany decyzji z 4.12.2001r. na podstawie art. 155 k.p.a., zawierające pouczenie o możności dochodzenia zmiany granic działek przed sądem powszechnym. Skarżący pomimo pouczenia nie wniósł o przyznanie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Prezydent Miasta nie był w stanie decyzją z dnia 4 grudnia 2001r. naruszyć art. 93 ust. 3 b ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem przepis ten został dodany ustawą z dnia 24 sierpnia 2007r. nowelizującą tę ustawę i wszedł w życie dopiero w dniu 22 października 2007r. (art. 1 pkt 32 b i art. 10 pkt 1 ustawy nowelizującej Dz. U. Nr 173, poz. 1218). Jak wyjaśnia się w podręcznikach z zakresu prawa postępowania administracyjnego, (przykładowo G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan wyd. Beck 2003 r. s. 812), dla oceny decyzji w postępowaniu nieważnościowym nie są istotne przepisy prawa materialnego z daty stwierdzenia nieważności, a przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji. Przepisy te, to art. 93 ustawy w brzmieniu tekstu jednolitego w Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 stanowiący w ust. 1 "Podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. W razie braku tego planu stosuje się przepis art. 94", a w ust. 4 "Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem art. 94 i art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta" oraz w ust. 5 "Opinię, o której mowa w ust. 4, wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie", a ponadto rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130) wydane na podstawie art. 100 ustawy, stanowiące w §3 ust. 3 pkt 5 "Wstępny projekt podziału nieruchomości powinien przedstawiać w szczególności linie ścian oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości budynku, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powodowałby także podział tego budynku". Można wzmiankować, że problem dopuszczalności podziału budynku według płaszczyzn pionowych przy stosowaniu art. 211 kodeksu cywilnego został rozwiązany przez Sąd Najwyższy w kierunku dozwolenia na taki podział, o ile linia podziału przebiegać będzie według płaszczyzny, którą stanowi ściana dzieląca budynek na dwa budynki już istniejąca lub wykonana w tym celu na podstawie pozwolenia na budowę, oraz o ile jednocześnie nastąpi podział (zniesienie współwłasności bądź współużytkowania wieczystego) działki (patrz OSPiKA 1967, poz. 110 lub 1974, poz. 259). Pozostając nadal w obrębie wiedzy podręcznikowej można zacytować określenie rażącego naruszenia prawa (art. 156§1 pkt 2 k.p.a.) jako stanowiącego oczywiste naruszenie nie budzącego wątpliwości stanu prawnego (cyt. podręcznik s. 818), także z zakresu procedury w przypadku np. niewłaściwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego (s. 819, patrz ponadto Komentarze do k.p.a. , B. Adamiak i J. Borkowski 6 wyd. Beck s. 705, 727-730, M. Jaśkowska i A. Wróbel wyd. II s. 949-951, 957, 960-968, R. Kędziora wyd. 2005r. s. 420-421 oraz E. Śladkowska "Wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym" ST z 2006r. nr 11 s. 59 i nast.). Wymaga podkreślenia, że postanowienie, o którym mowa w art. 93 ust. 4 i 5 ustawy, ustala w sposób wiążący dla organu podziałowego, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, zatem naruszenie skutków prawnych tego postanowienia przez wydanie decyzji sprzecznej z tym postanowieniem, nasuwa obawę niezgodności zatwierdzonego podziału z planem miejscowym. Zasady i sposób dokonywania podziału nieruchomości zabudowanych na części fizyczne z ustaleniem granicy przebiegającej przez budynek, należało uznać za powszechnie znane i oczywiste, zaś ich naruszenie oznaczało rażące naruszenie prawa, w tym przypadku przepisów art. 93 ust. 1 i 3 ustawy oraz §3 ust. 2 pkt 5 rozporządzenia z dnia 17 lutego 1998r.. W nin. sprawie źródłem tego naruszenia było ponadto rażące naruszenie zasady wynikającej z art. 7 k.p.a. . W podsumowaniu można wyrazić pogląd prawny, że organ trafnie przyjął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż decyzja z dnia 4 grudnia 2001r. w sposób rażący naruszała prawo, co stanowiło pozytywną przesłankę stwierdzenia jej nieważności zgodnie z art. 156§1 pkt 2 k.p.a. . Organ bezpodstawnie natomiast dopatrzył się zaistnienia negatywnej przesłanki wynikającej z art. 156§2 k.p.a. , w postaci wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych i bezzasadnie stosował art. 158§2 k.p.a. Problematyka prawna nieodwracalnych skutków prawnych decyzji jest złożona, jednak uległa już należytemu wyjaśnieniu . W szczególności nie ulega już wątpliwości, że znaczenie ma jedynie pierwotny, bezpośredni skutek prawny decyzji, nie zaś dalsze, pośrednie skutki związane z istnieniem decyzji w obrocie prawnym. Nie ma zatem z reguły znaczenia, że na podstawie danej decyzji czy też w związku z jej istnieniem, następowały kolejno inne zdarzenia prawne, przykładowo podejmowane były następne decyzje bądź orzeczenia sądowe lub czynności prawne. Jedynie podlegają ochronie czynności prawne osłaniane rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Dokonując oceny nieodwracalności skutków prawnych zwraca się uwagę na stan następujący po stwierdzeniu nieważności, czy istnieje organ administracji publicznej mający kompetencję, czyli mogący stosować materialne prawo administracyjne w celu odwrócenia bezpośredniego skutku wywołanego przez decyzję podlegającą stwierdzeniu nieważności. W nin. sprawie było to pytanie o to, czy podziały nieruchomości nadal są dokonywane w drodze decyzji administracyjnej i czy możliwe będzie obecnie wydanie w tym przedmiocie decyzji prawidłowej w oparciu o obecnie obowiązującą ustawę. Odpowiedź na to pytanie jest w sposób oczywisty twierdząca. Zachodzi istotna różnica pomiędzy następstwami decyzji stwierdzającej nieważność i decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Ta pierwsza unicestwia byt prawny decyzji od początku, co umożliwia wzruszenie dalszych, pośrednich skutków jakie wywarła. W zakresie omówionej kwestii prawnej należy zalecić organowi lekturę uzasadnienia wyroku WSA w Gliwicach z 19.10.2007r. II SA/ Gl 229/07 Lex nr 489582 wraz z powołaną tam literaturą i orzecznictwem. Jako szczególnie instruktywne wskazać można ogólne wywody zawarte w uzasadnieniu uchwały III AZP 4/92 w OSP z 1993r. z. 5, poz. 406 na temat bezpośrednich i pośrednich skutków decyzji oraz konkluzję, że "decyzja wywoła wobec tego skutek prawny nieodwracalny, gdy ani przepisy prawa materialnego ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji", a kolejno uzasadnienie uchwały OPS 14/99 ONSA 2000 z. 3, poz. 93 oraz wyrok NSA z 13.12.2005r. I OSK 268/05 Lex nr 188815. W nauce prawa również podkreśla się niezbędność rozróżnienia skutku prawnego decyzji oraz ciągu zdarzeń, które nastąpiły po jej wydaniu (Z. Czarnik, ST z 2000r., nr 11 s. 74-75 glosa do uchwały OPS 14/99). Z tych względów wobec istotnego naruszenia art. 156§2 k.p.a., należało zgodnie z art. art. 145§1 pkt 1c i art. 152 oraz mając na uwadze art. 210§1 p.p.s.a., orzec jak w sentencji. J.T. 13.11.09r.