II SA/Wr 3375/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska – spr. asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Idczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2004 r. ze skargi E. i G. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości I. Stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...], nr [...], w części : a) zobowiązującej Zarząd Miasta [...] do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po przeprowadzeniu sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, b) zobowiązującej Zarząd Miasta [...] do wypłacenia skarżącym odszkodowania, gdy przywrócenie do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności, c) zobowiązującej skarżących do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej II. W pozostałej części skargę oddala III. Określa, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w części, w której w pkt I niniejszego wyroku stwierdzono jej nieważność IV. Zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. i G. K. kwotę 15 (piętnaście) złotych, tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...], działając w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 2000 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity – Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543), zwanej dalej ustawą , oraz na podstawie art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej k.p.a., orzekł o zezwoleniu na złożenie i przeprowadzenie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na nieruchomości stanowiącej własność E. i G. K. - działka a z karty mapy [...], obręb[...], objęta księgą wieczystą Kw nr A. Jednocześnie w decyzji zobowiązano Zarząd Miasta [...] do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po przeprowadzeniu sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej, do wypłacenia właścicielom odszkodowania , gdy przywrócenie do stanu poprzedniego byłoby niemożliwe albo spowodowałoby nadmierne trudności oraz zobowiązano E i G. K. do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając rozstrzygnięcie Prezydent Miasta [...] podał, że wnioskiem z dnia 3 września 2001 r. Zarząd Miasta [...], po bezskutecznych rokowaniach z małżonkami K., zwrócił się o wydanie przedmiotowej decyzji, która jest niezbędna do realizacji zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków z osiedla domów jednorodzinnych, znajdujących się w rejonie ulicy [...] w O. Decyzja znajduje podstawę prawną w treści art. 124 ustawy. Zgodnie z wymogami tego przepisu oparto się na wcześniej wydanej, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w ulicy [...] w O., na odcinku od ul. [...] do ul. [...] (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 marca 2001 r.). Na wypadek powstania szkód , w związku z realizacją zamierzenia, zobowiązano Zarząd do zapłaty odszkodowania. Ponieważ realizacja inwestycji ma pozwolić właścicielom domków jednorodzinnych na zamieszkanie uznano, że zaszła przesłanka do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, z powodu konieczności ochrony ważnego interesu strony. W odwołaniu od decyzji E. i G. K. wnieśli o jej uchylenie. Zarzucili, iż został naruszony art. 124 ustawy. Odwołujący się zaskarżyli decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, która ma swym oddziaływaniem objąć również ich działkę, do Sądu. Realizacja inwestycji wykluczy możliwość posadowienia w przyszłości na nieruchomości budynku mieszkalnego dla dzieci. Wskazali na możliwość innego rozwiązania problemu, tj. przeprowadzenie ciągów medialnych na działce b. Zaskarżoną decyzją naruszono art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu decyzji nie podano przyczyn, dla których nie uwzględniono wniosku bezkonfliktowego załatwienia sporu. Nadto wbrew punktowi trzeciemu art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, naruszono istotę prawa ich własności, gdyż wykonanie decyzji przekreśli możliwość wykorzystania działki pod budownictwo mieszkaniowe. Małżonkowie K. podkreślili również, iż przesłanki nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie mogą być interpretowane rozszerzająco , tymczasem zastosowano tę instytucję w sytuacji gdy nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w treści art. 108 k.p.a. W uzupełnieniu odwołania poniesiono, iż zaskarżoną decyzję mógł wydać jedynie Starosta a nie Prezydent , który jest organem samorządowym. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9 a ustawy, decyzją z dnia [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Wyjaśnił, iż działka a z k.m.[...], obręb [...], przeznaczona jest w szczegółowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...], pod ulicę, dlatego też budowa na niej budynku mieszkalnego jest niemożliwa. Nie doszło do naruszenia istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), bo właściciele nadal mogą korzystać z własności w sposób dotychczasowy. Nie doszło również do naruszenia treści art. 108 k.p.a. Zaopatrzenie mieszkańców osiedla domów jednorodzinnych w media doprowadzające wodę i odprowadzające ścieki uznano za ważny interes strony. Wojewoda [...] powołał się na treść art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że budowa sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej jest celem publicznym, a ten przesądza - na podstawie art. 112 ustawy – o możliwości decyzyjnego ograniczenia własności, jeżeli prawa do niej nie mogą być nabyte w drodze umowy. Ograniczenie to pozostaje w zgodzie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, która została w niniejszej sprawie wydana. Ponieważ rokowania z właścicielem nie odniosły skutku, zarząd jednostki samorządu terytorialnego mógł wystąpić do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o wydanie stosownej decyzji. Organ pierwszej instancji spełnił wszystkie przesłanki wynikające z treści art. 124 ustawy, dlatego też Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji drugoinstancyjnej nie odniesiono się do pozostałych zarzutów odwołania uznając, że nie odnoszą się one do treści decyzji . Powyższą decyzję zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu E. i G. K. Wnieśli o uchylenie decyzji obu instancji, powołując się na naruszenie rozstrzygnięciami administracyjnymi ich interesu prawnego. Zawnioskowali również wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podobnie, jak w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta [...], argumentowali naruszenie przepisu art. 124 ustawy, art. 107 § 3 i 108 k.p.a. oraz art. 64 Konstytucji RP. Nadto zarzucili obrazę art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz niespełnienie wymogów art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Odpowiadając na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 24 maja 2002 r. Prezydent Miasta [...] wyjaśnił, iż w dniu 27 marca 2002 r. dokonano przewiertu na działce skarżących dla przeprowadzenia kanalizacji. Zrezygnowano natomiast z wykonania odcinka sieci wodociągowej w związku z utrudnieniami czynionymi przez G. K. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępnie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 , poz. 1270). Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość miedzy organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w §1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowo-administracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Skargę należało częściowo uwzględnić aczkolwiek z innych powodów niż w niej wywiedziono. Treść art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270), zwanej dalej Prawo o postępowaniu, stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Tak przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji wykazała, iż w części nie odpowiadają one wymogom prawa, przy czym waga i rodzaj popełnionych naruszeń przesądziły o konieczności stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji w części, której owe naruszenia dotyczyły. Poczynione dotychczas wywody dotyczą tej części decyzji obu instancji , w której zobowiązano Zarząd Miasta [...] – po pierwsze – do przywrócenia nieruchomości E. i G. K. do stanu poprzedniego, niezwłocznie po przeprowadzeniu sieci wodno-kanalizacyjnej , - po wtóre – do wypłacenia skarżącym odszkodowania, gdy przywrócenie do stanu poprzedniego będzie niemożliwe albo spowoduje nadmierne trudności – po trzecie - w której zobowiązano skarżących do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przeprowadzonej sieci. Wskazane obowiązki wynikają wprost z ustawy , tj. przepisu art. 124 ust. 4 i 5 , tak więc objęcie ich treścią decyzji administracyjnej nastąpiło bez podstawy prawnej. Sąd podziela pogląd , iż "Podstawową zasadą sformułowaną w art. 6 k.p.a. jest to , że organy administracji (...) działają na podstawie przepisów prawa. Przepisy prawa, to znaczy ustawy i wydawane na podstawie ustaw i w celu ich wykonania przepisy wykonawcze decydują w szczególności o tym, kiedy organ administracji (...) wydaje decyzję administracyjną. Wydanie decyzji w sprawie, co do której przepis prawa przewiduje jej załatwienie w inny sposób niż przez wydanie decyzji , oznacza, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej" (wyrok NSA z 10 czerwca 1983 r., I SA 217/83, ONSA 1983/1/41), co skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Skoro art. 124 ust. 4 i 5 ustawy ustanawia bezpośrednio obowiązek określonego zachowania się adresatów, bez konieczności wydania decyzji administracyjnej, taki obowiązek podlega wymuszeniu, w razie potrzeby, przy zastosowaniu przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W świetle powyższego należało, na podstawie treści art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu, stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji w części dotkniętej omówionym naruszeniem. Stwierdzenie nieważności części decyzji organu pierwszej instancji oparto o treść art. 135 ustawy . Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślić trzeba, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przez nią sieci wodno-kanalizacyjnej odbyło się w zgodzie z przepisami materialnymi i proceduralnymi normującymi to zagadnienie. O przedmiotowe zezwolenie zwrócił się Zarząd Miasta [...] w sytuacji, gdy właściciele działki a z karty mapy [...], obręb [...], nie wyrazili zgody za założenie i przeprowadzenie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na ich nieruchomości. Wniosek pochodził od uprawnionego podmiotu, który wykazał bezskuteczność prowadzonych rokowań z E. i G. K. (art. 124 ust. 2 i 3 ustawy). Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy zezwolenia dokonał prezydent miasta na prawach powiatu, który wykonując zadania przypisane staroście był organem kompetentnym do wydania przedmiotowej decyzji. Spełniony został niezbędny dla uzyskania pozwolenia warunek a mianowicie ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez budowę sieci wodno-kanalizacyjnej nastąpiło zgodnie z wcześniej wydaną decyzją Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 124 ust. 1 in fine). Podsumowując stwierdzić należy, iż wydając zaskarżoną decyzję nie naruszono zasad oraz trybu obciążenia nieruchomości w postaci ograniczenia sposobu korzystania z tej nieruchomości . Regulacje zawarte w art. 124 ustawy dotyczą szczególnych przypadków wywłaszczenia. Szczególność ta wyraża się w odmiennym niż przy wywłaszczeniu właściwym, sposobie ograniczenia prawa własności. W obu przypadkach jednak przepisy w tej materii pozwalają na rozwiązanie występującej sprzeczności interesów, z jednej strony podmiotu , który – jak w niniejszej sprawie – w interesie publicznym zainteresowany jest budową nowych urządzeń służących społeczności lokalnej, z drugiej zaś właściciela nieruchomości, którego prawa chronione są konstytucyjnie. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Dz. U. Nr 78, poz. 483, w treści art. 64, wysuwa na pierwszy plan prawo do własności. W ustępie trzecim tego artykułu wyraźnie przewiduje się, iż własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Twórcy Konstytucji założyli zatem, iż prawo to nie może być nieograniczone. Przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji dostarcza wskazówek w jaki sposób należy wyznaczyć granice dopuszczalności ingerencji w prawa właścicielskie. Dopuszcza takie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, które płyną z ustawy, nie naruszają ich istoty i są konieczne ze względu na np. bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowie publiczne czy też prawa innych osób. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie podzielił poglądu, by zaskarżona decyzja naruszała Konstytucję RP. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z póź. zm.) upoważniają a nawet zobowiązują władze lokalne do realizacji zadań publicznych na rzecz wspólnoty samorządowej (mieszkańców) . Za cel publiczny ustawodawca uznał m.in. budowę i utrzymanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania i oczyszczania ścieków (art. 6 ustawy). Przepis art. 124 ustawy umożliwia dostęp do odpowiednich nieruchomości, nawet wbrew woli ich właścicieli, w zakresie niezbędnym do realizacji publicznych przedsięwzięć. Dla zminimalizowania skutków administracyjnoprawnego ograniczenia praw właścicielskich, nałożono – mocą ustawy - na podmiot występujący o wydanie zezwolenia szereg obowiązków związanych z wykonaniem prac, a także przyznano właścicielowi prawo do odszkodowania za powstałe szkody oraz - w pewnych sytuacjach – roszczenie o nabycie własności , przysługujące wobec starosty lub wspomnianego podmiotu (art. 124 ust. 4, 5 i 6 ustawy). Za bezpodstawny należy uznać zarzut , iż przeprowadzenie przez działkę a sieci wodno-kanalizacyjnej narusza istotę własności skarżących. Przedmiotowa nieruchomość położona jest na obszarze przeznaczonym na cele publiczne, bo w planie zagospodarowania przestrzennego, zaliczanym do źródeł prawa, została przeznaczona pod budowę ulicy. Tak więc zabudowanie jej domem mieszkalnym jest niemożliwe. Nadto podkreślić trzeba, że przeprowadzenie sieci na głębokości 2,40 – 2,90 m do wierzchu rury przewiertowej, pozwala właścicielom na użytkowanie nieruchomości w sposób dotychczasowy. Nie zasługuje również na akceptację zarzut E. i G. K. o naruszeniu treści art. 108 k.p.a. Zważywszy na charakter prowadzonej inwestycji liniowej, której celem jest zapewnienie mieszkańcom osiedla domów jednorodzinnych wyposażenia w niezbędne media, Sąd stwierdził, iż zaistniały przesłanki do nadania decyzji pierwszoinstancyjnej rygoru natychmiastowej wykonalności. Okoliczności sprawy wskazują na "niezbędność" niezwłocznego wdrożenia decyzji w życie, ze względu na ważny interes społeczny. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi za słuszny należy uznać pogląd Wojewody [...] o braku ich związku z przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Kwestie związane z innym poprowadzeniem sieci wodno-kanalizacyjnej były zgłaszane przez skarżących i brane pod uwagę przez organy administracji w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji. Tym samym za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sprawy innego przebiegu sieci. Jak już wcześniej wskazano, ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zatem w niniejszym postępowaniu organ nie był kompetentny do dokonywania w tej sprawie własnych ustaleń. Z tych samych powodów nie był uprawniony do oceny innego postępowania pod kątem ewentualnego naruszenia art. 42 ust. 1 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei spełnienie wymogów płynących z treści art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego badane jest w postępowaniu związanym z udzieleniem pozwolenia na budowę. Z powyższych względów, w zakresie, w którym Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji należało, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu, oddalić skargę. Rozstrzygnięcie w punkcie trzecim wyroku oparto na przepisie art. 152, a orzeczenie o kosztach postępowania na przepisie art. 206 Prawa o postępowaniu.