II SA/Wr 340/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 14 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Lubomierz z dnia 29 kwietnia 2021 r., nr XXXI/199/21 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Lubomierz stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie: - § 15 ust. 1 pkt 2 we fragmencie: "zajmujące nie więcej niż 50% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego jednorodzinnego"; - § 16 ust. 1 pkt 2 we fragmencie: "zajmujące nie więcej niż 50% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego jednorodzinnego"; - § 17 ust. 1 pkt 2 we fragmencie: "zajmujące nie więcej niż 50% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego jednorodzinnego"; - § 18 ust. 1 pkt 2 we fragmencie: "zajmujące nie więcej niż 40% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego jednorodzinnego". Skargą nadzorczą z 2 VII 2021 r. Wojewoda Dolnośląski (dalej jako "wojewoda") zakwestionował uchwałę z dnia 29 IV 2021 r. (Nr XXXI/199/21) Rady Miejskiej Gminy Lubomierz w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Lubomierz (Dz.Urz. Woj.Doln. z 2021 r., poz. 2454) – dalej jako "MPZP". W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności MPZP w zakresie: - § 15 ust. 1 pkt 2 we fragmencie: "zajmujące nie więcej niż 50% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego jednorodzinnego"; - § 16 ust. 1 pkt 2 we fragmencie: "zajmujące nie więcej niż 50% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego jednorodzinnego"; - § 17 ust. 1 pkt 2 we fragmencie: "zajmujące nie więcej niż 50% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego jednorodzinnego"; - § 18 ust. 1 pkt 2 we fragmencie: "zajmujące nie więcej niż 40% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego jednorodzinnego". Wniesiono także o rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wojewoda zarzucił, że kwestionowana skargą regulacja narusza w sposób istotny art. 3 pkt 2a ustawy z 7 VII 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.) – dalej jako "PB". W świetle bowiem definicji legalnej z art. 3 pkt 2a PB, budynek mieszkalny jednorodzinny to budynek, w którym użytkowanie usługowe nie może przekraczać 30% powierzchni całkowitej budynku. Wojewoda zaznaczył, że budynek mieszkaniowy jednorodzinny nie może zawierać części usługowej powyżej 30 % powierzchni całkowitej budynku. Tymczasem kwestionowane postanowienia MPZP dopuszczają w ramach funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol MN) realizację usług towarzyszących zajmujących więcej niż 30% powierzchni całkowitej budynku jednorodzinnego. W konsekwencji – zdaniem wojewody - uzasadnione jest stwierdzenie nieważności MPZP w kwestionowanej skargą części. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Gminy Lubomierz (dalej jako "rada miejska") podzieliła argumentację skargi wnosząc o jej uwzględnienie. Rada miejska, pouczona o treści art. 119 pkt 2 ppsa, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z art. 28 ust. 1 ustawy z 27 III 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293, ze zm.) – dalej "UPZP", nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu jako merytoryczną jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (wyrok NSA z 20 X 2011 r., II OSK 1593/11 – CBOSA). Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyrok NSA z 11 IX 2008 r., II OSK 215/08 –CBOSA). Kontrola zakwestionowanych skargą: § 15 ust. 1 pkt 2, § 16 ust. 1 pkt 2, § 17 ust. 1 pkt 2 oraz § 18 ust. 1 pkt 2 MPZP w wyżej rozumianym zakresie dała podstawy do stwierdzenia, że ich treść narusza przepisy prawa materialnego (zasady sporządzania planu miejscowego). Zgodzić się należy z argumentacją skargi, że pojęcie "budynku mieszkalnego jednorodzinnego" zostało ustawowo zdefiniowane w art. 3 pkt 2a PB. Zgodnie z powołanym przepisem oznacza on budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Z całą pewnością plan miejscowy nie może definiować tego pojęcia ani posługiwać się nim w kontekście sugerującym odmienne od ustawowego znaczenie. Ten drugi przypadek wystąpił zaś na gruncie kwestionowanych przepisów MPZP. Regulują one bowiem przeznaczenie terenu o funkcji MN, tj. pod "zabudowę mieszkaniową jednorodzinną" dopuszczając zarazem usługi towarzyszące zajmujące więcej niż 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W świetle definicji legalnej z art. 3 pkt 2a PB budynek mieszkaniowy, gdzie usługi przekraczają 30% powierzchni całkowitej budynku, nie jest już "budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym" ale domem mieszkaniowo-usługowym. W tym znaczeniu MPZP niewątpliwie narusza art. 3 pkt 2a PB i w rezultacie wprowadza regulację wewnętrznie sprzeczną, bowiem dopuszcza realizację zabudowy "jednorodzinnej" określając zarazem parametr funkcjonalny, który taką zabudowę "jednorodzinną" wyklucza. W efekcie zasadnie wojewoda zakwestionował § 15 ust. 1 pkt 2, § 16 ust. 1 pkt 2, § 17 ust. 1 pkt 2 oraz § 18 ust. 1 pkt 2 MPZP w części dopuszczającej realizację usług towarzyszących zajmujących więcej niż 30% powierzchni całkowitej budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jako istotnie naruszającą art. 3 pkt 2a PB Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 147 § 1 ppsa.