II SA/Wr 343/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: NSA Halina Kremis NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca) Protokolant: Izabela Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Spółdzielni A we W. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części Sz. we W. oddala skargę. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] Rada Miejska W., powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 24 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717), odrzuciła zarzut strony skarżącej Spółdzielni A we W. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części Sz. we W. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że projekt planu został sporządzony na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej W. z dnia [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części Sz. we W. Podnosząc, iż skarżąca Spółdzielnia nie składała wniosku do wyżej wymienionego planu, stwierdzono, że zarzut wniesiony przez Spółdzielnię A dotyczy nieuwzględnienia usług motoryzacyjnych w przeznaczeniu terenu UC-2, a w szczególności na znajdującej się w granicach obszaru objętego opracowaniem planu działce [...] AM [...] obręb Z., użytkowanej wieczyście przez A. Podkreślając, że przedmiotem cytowanej uchwały Rady Miejskiej W. o przystąpieniu do sporządzenia planu jest między innymi określenie szczególnych warunków zagospodarowania terenów, wynikających z potrzeb ochrony środowiska przyrodniczego i kulturowego, wywiedziono, iż ustalenia planu zmierzające do utrzymania obiektów dysharmonizujących, o funkcji usługowej o pewnej uciążliwości, w strukturze zabudowy krajobrazowej, willowej byłyby sprzeczne z wytycznymi konserwatorskimi do planu, opartymi na przepisach ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150), wynikającymi z sąsiedztwa obszaru Ogrodu Roślin Leczniczych Akademii Medycznej, wpisanego do rejestru zabytków oraz wytycznymi ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.", zakazującymi lokalizacji działalności związanej z transportem, w tym stacji obsługi samochodów. Podniesiono, że istnienie w obrębie terenu objętego opracowaniem wszelkich obiektów o charakterze warsztatowym, a więc wyraźnie kolidujących z formą zabudowy krajobrazowej, willowej jest konfliktem przestrzennym, którego nie można złagodzić ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazano ponadto, że działka w znacznej części znajduje się w strefie ochrony obwałowań rzeki Odry, na której obowiązują przepisy szczególne – Prawo wodne, ograniczające możliwość zabudowy. Podkreślono, że przyjęcie przez Radę Miejską miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest równoznaczne z likwidacją istniejącego zakładu, gdyż stosownie do art. 37 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono zasady ich tymczasowego zagospodarowania. Przyznając, że kwestionowane ustalenia projektu planu naruszają wprawdzie interes prawny składającego zarzut, stwierdzono, iż są one zgodne z prawem i nie przekraczają granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Uznając, że zarzut dotyczący nieuwzględnienia usług motoryzacyjnych w przeznaczeniu terenu UC-2 nie jest uzasadniony, podkreślono, iż zgodnie z art. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy; stosownie do art. 10 ust. 1 tej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się m.in. przeznaczenie terenów; w myśl art. 37 wyżej wymienionej ustawy tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono zasady ich tymczasowego zagospodarowania; zgodnie zaś z art. 33 cytowanej ustawy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności. Zaznaczono, iż stosownie do art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel nieruchomości może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części albo zamiany nieruchomości na inną. Na powyższą uchwałę Spółdzielnia A we W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały zarzucając jej pomijanie i nie szanowanie przez władze Gminy wcześniejszych ustaleń władz W. w sprawie zagospodarowania nieruchomości przy ul. K. [...] oraz zmienność koncepcji w powyższej sprawie, a w rezultacie przyjęcie kwestionowanych ustaleń w aktualnym projekcie planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż budowa zakładu usługowo-handlowego branży motoryzacyjnej przy ul. K. [...] we W. rozpoczęta została w 1971 r. i była konsekwencją władz miejskich lokalizujących stacje obsługi samochodów w tym miejscu. Podkreślono, że przez wiele lat lokalizacja ta nie była przez nikogo kwestionowana i dopiero w ostatnim dziesięcioleciu skarżący otrzymał informację, że użytkowany teren przeznaczony jest pod oczyszczalnię ścieków. Wskazując, że obecnie na tym obszarze przewidziano usługi z zakresu gastronomii, turystyki, sportu i rekreacji, wywodzono, iż władze miejskie nie powinny zmieniać co jakiś czas swoich pomysłów, bo narusza to stabilność gospodarczą i społeczną działających w mieście podmiotów gospodarczych oraz instytucji społecznych. Podkreślono, że przedmiotowa stacja obsługi samochodów prowadzi działalność usługową od 31 lat i przez cały ten okres nie stanowiła zagrożenia dla "stanowiska naturalnego", nie była uciążliwa dla otoczenia i od nikogo nie wpłynęła na jej działalność żadna skarga. Podniesiono, że świadczone usługi motoryzacyjne odnoszą się wyłącznie do samochodów osobowych i w większości obejmują diagnostykę, kontrolę oraz przeglądy rejestracyjne, wykonywane na specjalistycznych urządzeniach, bez hałasu i zanieczyszczania środowiska. Z usługami tymi związana jest sprzedaż samochodów nie różniąca się wiele od sprzedaży innych przedmiotów. Wskazano, iż skarżąca Spółdzielnia i spółka pracownicza B poniosły olbrzymie wydatki finansowe na budowę i modernizację przedmiotowej stacji oraz włożyły wiele wysiłku w utrwalenie dobrej opinii o jakości wykonywanych usług. Podkreślono, że Rada Osiedla Z., Z., Sz., podzielając stanowisko Spółdzielni, zaopiniowała negatywnie nową koncepcję zagospodarowania tego terenu i zarzucono, że opinia ta została pominięta przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Prezydent W., upoważniony do jej udzielenia uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia [...], wniósł o oddalenie skargi. Organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, podkreślając w szczególności, iż projekt planu został opracowany zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W.", przy jego opracowaniu spełnione zostały wszystkie wymogi proceduralne, przy czym faktycznie naruszenie interesu prawnego nie może mieć miejsca, ponieważ ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ograniczają możliwości użytkowania nieruchomości w dotychczasowy sposób. W nadesłanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu piśmie z dnia 2 lutego 2006 r. skarżąca Spółdzielnia polemizując ze stanowiskiem Rady Miejskiej W. zaprzeczyła, iż nie składała wniosków do planu zagospodarowania podając, że "Interwencja taka była zgłaszana niezwłocznie po powiadomieniu Rady Osiedlowej o projekcie planu". Na rozprawie przedstawiciel Spółdzielni A we W. oświadczył, że swoje uwagi do projektu planu strona skarżąca zgłaszała Radzie Osiedla, lecz nie składała żadnych formalnych wniosków, a swoją dezaprobatę wyraziła składając zarzut do projektu planu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W niniejszej sprawie skarga nie jest uzasadniona, bowiem zaskarżona uchwała nie narusza – i to istotnie – powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] Nr [...] o odrzuceniu zarzutu wniesionego przez Spółdzielnię A we W. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części Sz. we W. W sprawie tej – stosownie do art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717) – zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). Jak wynika z dyspozycji art. 24 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne winno zatem przedstawiać sytuację faktyczną wnoszącego zarzut – tę, która jest powiązana z treścią kwestionowanego projektu planu. Uzasadnienie prawne natomiast powinno przedstawiać związek tej sytuacji faktycznej z normami prawnymi, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie danej osoby i wytłumaczenie na tle tych norm, dlaczego uwzględniono lub też nie uwzględniono danego zarzutu. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej uchwały należy zaznaczyć, iż poddanie kontroli Sądu zgodności z prawem przedmiotowej uchwały oznacza, że Sąd zobowiązany jest wypowiedzieć się w kwestii jej formy, ewentualnie kwestionując niepełność, czy też brak uzasadnienia lub nieprawidłowości dotyczące doręczenia kwestionowanej uchwały. Ponadto Sąd ocenia prawidłowość zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, precyzyjnie określonej w art. 18 ust. 2 omawianej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do ingerowania w treść merytoryczną planu zagospodarowania przestrzennego, w jego założenia funkcjonalne i gospodarcze. Sąd może jedynie zbadać, czy plan nie narusza w sposób rażący obowiązujących ustaw (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 1999 r. sygn. akt IV SA 683/99, LEX nr 48193). Podkreślić należy, że gmina, która jest podstawową jednostką samorządu terytorialnego, posiada osobowość prawną. Gminie przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe, co wynika wprost z zapisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). Niewątpliwym jest także to, iż gmina posiada władztwo planistyczne i może samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu. Wskazać przy tym należy, że rada gminy rozpatrując zarzuty do projektu planu może je odrzucić, a jedynym punktem dyscyplinującym ją w tym zakresie jest obowiązek przedstawienia uzasadnienia faktycznego i prawnego, o jakim mowa w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd administracyjny natomiast nie może wchodzić w głąb uzasadnienia przedstawionego w uchwale o odrzuceniu zarzutów i rozważać samą zasadność ich odrzucenia. Sąd musiałby wtedy poddać analizie sam tekst wyłożonego projektu planu i treść interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego zarzut. W takiej sytuacji Sąd musiałby wejść w obręb merytorycznych zagadnień planistycznych i objąć swoim badaniem zawartość stosunku prawnego łączącego autora zarzutu z organem planistycznym. Jednakże granice wyżej wskazanego kryterium legalności sprawiają, że Sąd nie może wkraczać w ocenę celowości, czy też słuszności działania administracji i w zasadzie nie może wydawać rozstrzygnięć merytorycznych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym na gruncie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wielokrotnie podkreślano, że obowiązek uwzględniania zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powstaje wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego zarzut jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego rada gminy nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie wnoszącego zarzut, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie - z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. W takiej sytuacji, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes wnoszącego zarzut, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, gmina nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu i w ślad za tym radzie gminy nie można skutecznie zarzucić, iż zarzutu nie uwzględniła. Do uznania zasadności zarzutu lub skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada gminy ma prawo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa. Musi przy tym kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy, względnie celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w powołanej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (por. np. wyroki NSA z dnia 7 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 1590/98, LEX nr 48215; z dnia 15 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 1259/98, LEX nr 43697; z dnia 14 grudnia 1998 r. sygn. akt IV SA 743/98, LEX nr 43700; z dnia 23 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 2092/97, LEX nr 43844). Podzielając w pełni powyższe poglądy stwierdzić trzeba, iż są one aktualne na gruncie rozpatrywanej sprawy, bowiem – jak już wyżej wskazano – zastosowanie w tej sprawie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przepisy ogólne ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określają zakres oraz sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele i ustalania zasad ich zagospodarowania (art. 1 ust. 1). Ustawa ta zawiera więc podstawowe unormowania regulujące proces gospodarowania przestrzenią. Ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem warunków określonych w ustawach (art. 2 ust. 1). Trzeba tu w szczególności mieć na względzie, że stosownie do przepisu art. 140 kc korzystanie przez właściciela z rzeczy (nieruchomości) zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem jego prawa możliwe jest w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym jest tego ewidentnym przykładem. W świetle jej przepisów sposób zagospodarowania przestrzennego oraz wykorzystania gruntów jest zależny od postanowień planów zagospodarowania przestrzennego. One to właśnie, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności. Plan zagospodarowania przestrzennego jest zatem podstawowym aktem normatywnym kształtującym treść prawa własności (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). W przepisie art. 3 cytowanej ustawy prawodawca stwierdził, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale też w kolejnym przepisie wskazał, że ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1). Tym samym ukształtowana została samodzielność planistyczna gminy, która uzyskała tzw. władztwo planistyczne. Wynika stąd z kolei uznanie – możność działania w danym zakresie spraw, choć istotne znaczenie mają tutaj postanowienia art. 1 ust. 2 cytowanej ustawy, wymieniającego kwestie uwzględniane w zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, iż możliwość wpływania w toku kontroli sądowej na to uznanie jest ograniczona. Wykluczona bowiem została ingerencja organu kontrolującego w samą istotę uznania. Inaczej mówiąc Sąd nie może na przykład dokonywać za Gminę wyboru między takim lub innym przeznaczeniem terenu. W świetle powyższych ustaleń stwierdzić należy, iż zaskarżona uchwała nie narusza powszechnie obowiązujących norm prawa. W rozpatrywanej sprawie zostały spełnione wymogi zakreślone w art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż odrzucenie zarzutów nastąpiło w formie uchwały, zaś sama uchwała zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne, spełniające ustawowe wymogi. Zauważyć wypada, że w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały ustosunkowano się do zarzutu zgłaszanego przez skarżącego i podano, dlaczego podnoszone w zarzucie zastrzeżenia nie zostały uwzględnione. Podkreślono przy tym, że stosownie do art. 37 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym tereny, dla których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala inne przeznaczenie, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem, chyba że w planie ustalono zasady ich tymczasowego zagospodarowania. Skoro zatem w przedmiotowym projekcie planu nie ustalono zasad tymczasowego zagospodarowania objętego nim terenu, to tym samym strona skarżąca, o ile omawiany plan zagospodarowania przestrzennego zostanie uchwalony, będzie mogła bez przeszkód nadal prowadzić swoją dotychczasową działalność gospodarczą. W rozpatrywanej sprawie granice uznania nie zostały więc przekroczone. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, iż gmina, korzystając z przyznanego jej przez ustawodawcę władztwa planistycznego, jest uprawniona do zmiany dotychczasowego przeznaczenia terenu na inne, a zatem nie można czynić jej zarzutu, że z tego uprawnienia skorzystała. Zauważyć ponadto wypada, że skoro swoje zastrzeżenia i uwagi do projektu planu strona skarżąca zgłaszała jedynie Radzie Osiedla, lecz nie składała żadnych formalnych wniosków Radzie Miejskiej W., a swoją dezaprobatę wyraziła dopiero składając zarzut do projektu planu, to nie można skutecznie zarzucić Radzie Miejskiej, iż wadliwie przyjęła, że skarżąca Spółdzielnia nie składała wniosku do przedmiotowego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodać przy tym trzeba, iż w art. 36 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przewidziane zostały szczegółowe uprawnienia służące właścicielom nieruchomości, jeżeli w związku z uchwaleniem planu korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób zostanie znacznie ograniczone. Zagadnienia te mogą jednak być rozpatrywane dopiero po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dlatego obecnie rozważanie ich byłoby przedwczesne. W tej sytuacji argumenty podnoszone w skardze nie mogły zostać uwzględnione. W konsekwencji stwierdzić należy, iż Rada Miejska W. odrzucając zarzut skarżącej Spółdzielni do projektu przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego nie przekroczyła granic władztwa planistycznego i tym samym – wbrew zarzutom skargi – nie naruszyła przepisów obowiązującego prawa. Mając powyższe na uwadze – zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – skarga podlegała oddaleniu.