II SA/Wr 344/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz /sprawozdawca/ Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Kinga Kręc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2009r. sprawy ze skargi S.A. we W. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie robót budowlanych w związku ze złym stanem technicznym lokali oddala skargę. II SA/Wr 344/09 U Z A S A D N I N I E Decyzją z dnia [...]r. (nr [...]), wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. po analizie odwołania [...]S.A. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. W. nr [...]z dnia [...]r. nakazującej B. i K. K. właścicielom lokalu mieszkalnego nr 1b w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr [...] w miejscowości B. W. przy ul. [...] oraz M. i P. P.- właścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] w tym samym budynku - usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie robót budowlanych w związku ze złym stanem technicznym przedmiotowych lokali -umorzył postępowanie odwoławcze. Na uzasadnienie organ wskazał, że opisaną decyzją organ pierwszej instancji nakazał B. i K. K. właścicielom lokalu mieszkalnego nr 1b w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr [...] w miejscowości B. przy ul. [...]oraz M. i P. P.- właścicielom lokalu mieszkalnego nr [...] w tym samym budynku - usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości poprzez wykonanie robót budowlanych w związku ze złym stanem technicznym przedmiotowych lokali. [...]S.A. złożyła odwołanie od powyższej decyzji. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że przepisy procedury administracyjnej przewidują możliwość umorzenia postępowania odwoławczego, jeżeli okaże się, iż odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną w sprawie. W myśl stanowiska NSA, wyrażonego w uchwale z dnia 5 lipca 1999 r. OPS 16/98 (ONSA 1999, Nr 4, póz. 119), "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 Kpa, następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa". Zgodnie z dyspozycją art. 28 Kpa "stroną jest każdy, czyjego interesu lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, tzn. stanu, w którym konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany określonym sposobem załatwienia sprawy, ale nie może tego zainteresowania wesprzeć poprzez odwołanie się do przepisów prawa materialnego. Status prawny strony wynika zatem z przepisów prawa materialnego, a nie uznania organu administracji publicznej. Zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 1984 r., "interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę". Pogląd powyższy potwierdzony został również przez wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. IV S.A. 1254/88, stosownie do którego stroną jest ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Zatem do uzyskania przez określony podmiot przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, sankcjonowany przepisami prawa materialnego. Postępowanie zgodnie z dokonanym w dniu [...]r. zawiadomieniem dotyczy nieprawidłowości w stanie technicznym lokali mieszkalnych nr [...]w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr [...] w miejscowości B. W. przy ul. M. 2, których właścicielami są odpowiednio B.i K. K. oraz M. i P. P., a podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Warto w tym miejscu wskazać, że stroną postępowania prowadzonego w myśl przepisów rozdziału 6 Prawa budowlanego, regulującego m. in. postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, jest tylko właściciel (właściciele) lub zarządca obiektu budowlanego. Według art. 61 obiekt należy utrzymywać i użytkować zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, czyli odnoszącymi się jedynie do użytkowania, a przede wszystkim z wyłączeniem wymagań dotyczących odpowiedniego usytuowania na działce budowlanej oraz zapewnienia poszanowania występujących na obszarze oddziaływania obiektu interesów osób trzecich. Jak wynika z materiału dowodowego [...] S.A. nie jest właścicielem ani zarządcą przedmiotowej nieruchomości (na marginesie należy również wskazać, iż siedziba skarżących mieści się poza obszarem oddziaływania obiektu, więc nie mogliby ewentualnie powoływać się na stan zagrożenia spowodowany stanem technicznym przedmiotowego lokalu). Fakt wybudowania przez odwołujących się spornego lokalu nie czyni ich automatycznie stroną postępowania w sprawie jego stanu technicznego, który to przymiot przysługuje jedynie właścicielowi (właścicielom) lub zarządcy obiektu budowlanego. W konsekwencji organ stwierdza, że postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku odwołujących się, decyzja organu pierwszej instancji nie została do nich skierowana, a w związku z tym nie przysługiwało im prawo wniesienia odwołania (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 732/06). Organ odwoławczy nie może rozpoznać w sposób merytoryczny twierdzeń zawartych w odwołaniu, gdyż zgodnie z zapisem art. 127 Kpa odwołanie służy wyłącznie stronie postępowania. W tym stanie rzeczy, wobec braku przymiotu strony osoby prawnej, która wniosła odwołanie, brak jest podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, przez organ II instancji, przez co należy umorzyć postępowanie odwoławcze. Na powyższą decyzję skargę do sądu administracyjnego złożył [...] S.A. W skardze podniósł zarzuty zbieżne z odwołaniem nadto podniósł, że legitymuje się w kontrolowanym postępowaniu przymiotem strony, bowiem skarżąca spółka wybudowała sporny lokal i w efekcie końcowym strona, na którą nałożono opisany w decyzji obowiązek może dochodzić od strony skarżącej poniesionych w związku z realizacją obowiązków kosztów (z tytułu rękojmi za wady lokalu). W konsekwencji zarzuca organowi naruszenie art. 28 kpa. Skarga zarzuca także naruszenie art. 7 i 75 kpa polegające na niepodjęciu czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i niedopuszczeniu wnioskowanych przez skarżącego dowodów w sprawie. Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący dodał także w piśmie procesowym, że w świetle ekspertyzy sporządzonej przez biegłego w toku toczącego się postępowania prokuratorskiego w sprawie, której przedmiotem są te same roboty budowlane wykazano jednoznacznie, że nie ma przekroczenia stężeń dopuszczalnych substancji w żadnym z mieszkań na B.. Do tego pisma dołączono Raport z 3 września 2009 r. z badań emisji substancji chemicznych do powietrza z preparatu [...] W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna, a co za tym idzie podlega oddaleniu. Ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga przede wszystkim rozważenia, czy [...] S.A., jest stroną kontrolowanego postępowania. Ta bowiem okoliczność decyduje, czy może ona skutecznie składać odwołanie. W myśl art. 28 k.p.a., "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Podjęcie przez organ nadzoru budowlanego działań zmierzających do ustalenia, czy obiekt budowlany jest w należytym stanie technicznym jest, w myśl art. 61 i n. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane skierowane do zarządcy lub właściciela obiektu budowlanego, który w tym postępowaniu posiada przymiot strony. Skarżąca, co pozostaje poza sporem, nie jest ani zarządcą, ani właścicielem obiektu budowlanego. Pojęcie strony postępowania administracyjnego było i jest przedmiotem zainteresowania zarówno doktryny, jak i bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wedle poglądu ustalonego przez piśmiennictwo "stroną w rozumieniu art. 28 k,p.a. będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona - tak rozumiana - wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego" (J. Borkowski (w) B. Adamiak i J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. BECK, Warszawa 2000, wyd. III, s. 206). Jak wynika z niewadliwych i niekwestionowanych ustaleń organu pierwszej instancji strona skarżąca, jest jedynie podmiotem, który wybudował lokale znajdujące się w budynku mieszkalnym, położonym w B. W., przy ul. K.. Skoro tak, to nie była legitymowana do wniesienia odwołania, gdyż uprawnienie to służy jedynie stronom (art. 127 § 1 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA sformułował następujący pogląd prawny: "Stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." (uchwała z 5.VII.1999 r. OPS 16/98 - ONSA 1999, z. 4, poz. 119). Pogląd ten sąd administracyjny w obecnym składzie w pełni podziela. Odwołanie jest instytucją procesową tworzącą możliwości uprawnionym podmiotom zaskarżenia postanowienia wydanego przez organ orzekający. Prawu temu odpowiada obowiązek kontroli dopuszczalności wniesionego odwołania, która to kontrola jest pierwszą czynnością w postępowaniu wstępnym, jaką obowiązany jest podjąć organ po otrzymaniu odwołania. Dopuszczalność odwołania uzależniona jest zatem od wystąpienia aspektu przedmiotowego i podmiotowego. I tak dopuszczalność odwołania ze względów podmiotowych ma miejsce wówczas, gdy odwołanie wniosła strona (art. 127 § 1 k.p.a.), którą, zgodnie z art. 28 kpa, jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego jest rozumiane jako przyznanie podmiotowi, przez przepis prawa materialnego, określonych korzyści lub nałożenie na niego określonych obowiązków, które realizować można w postępowaniu administracyjnym. Gdy zaś odwołanie wnosi osoba powołująca się na swój interes prawny lub obowiązek prawny (art.28 k.p.a.), organ obowiązany jest rozpoznać w postępowaniu wyjaśniającym, czy zgłoszone żądanie znajduje podstawę w przepisach prawa. Decydującym zatem kryterium uznania określonego podmiotu za stronę jest występowanie interesu prawnego albo obowiązku prawnego. Stwierdzenie, że interes lub obowiązek ma charakter prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli musi być wyprowadzone tylko z prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej. Ustawodawca definiując w art. 28 k.p.a. pojęcie strony postępowania, jednoznacznie wskazał na powiązanie podmiotu z konkretnym interesem prawnym, czyli takim, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i musi być interesem indywidualnym strony postępowania. Oznacza to tyle, że uczestniczenie jakieś osoby w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku NSA z dnia 10 sierpnia 2001r., sygn. akt I S.A. 511/00 /LEX nr 54725/, Sąd stwierdził, iż dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu przezeń prowadzonym nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa. O tym bowiem, czy jest stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, bądź dopuszczenie jej przez organ do udziału w nim, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku, (wyrok NSA z dnia 13 marca 2001 r., I SA 2312/99, LEX nr 78956). Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Jeżeli jednak w postępowaniu wstępnym organ drugiej instancji stwierdzi, że osoba ta nie ma w rozpoznawanej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to umarza postępowanie odwoławcze stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Innymi słowy, brak przymiotu strony uniemożliwia uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną. Zaznaczyć należy, że węzeł obligacyjny, łączący stronę skarżącą ze zobowiązaną z decyzji nie może być uznany za przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes strony skarżącej jako interes prawny. W tym stanie rzeczy stwierdzić trzeba, iż kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, aby akt ten naruszał obowiązujące przepisy prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania go z obrotu prawnego. Sąd administracyjny jest właściwy jedynie do oceny zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia, dlatego też stwierdzając, że jest ono zgodne z obowiązującym prawem, nie ma możliwości poddawania go ocenie pod kątem słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Na marginesie można dodać, iż sprawy dotyczące zobowiązań wynikających z umowy developerskiej, nie podlegają kognicji sądu administracyjnego. W tej sytuacji zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.