II SA/Wr 347/08

Sygnatura akt II SA/Wr 347/08 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 października 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2008r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę. Wnioskiem z dnia 15 maja 2007r. J.B. zwróciła się do Prezydenta W. o zawieszenie z urzędu postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z podpiwniczeniem wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] i [...] we W.. Jako podstawę do zawieszenia postępowania strona podała, że w dniu 4 maja 2007r. wniosła odwołanie od decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. z dnia [...] nr [...] zatwierdzającej podział działek nr [...], [...] i [...]. W przekonaniu wnioskodawczyni rozstrzygnięcie niniejszej sprawy lokalizacyjnej uzależnione jest od uprzedniego ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy o podział ww. działek ( tzw. zagadnienia wstępnego), gdyż ocena prawna wyrażona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. w orzeczeniu podziałowym będzie wiążąca w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] nr [...], działający z upoważnienia Prezydenta W. Kierownik Zespołu Lokalizacji Inwestycji odmówił zawieszenia postępowania wszczętego na wniosek Gminy W. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Organ I instancji uznał bowiem, że kwestie związane z podziałami nieruchomości nie są przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy i nie mają znaczenia dla sprawy, nie stanowią zatem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Na powyższe postanowienie wnioskodawczyni złożyła zażalenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., działając na podstawie art. 1[...] § 1 pkt 1 w związku z art. 144 kpa, postanowieniem z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że kwestionowanie rozstrzygnięcia dokonanego przez organ I instancji może być skuteczne tylko w przypadku wystąpienia przesłanek obligatoryjnych, ściśle określonych w art. 97 § 1 kpa lub przesłanek fakultatywnych w art. 98 § 1 kpa. Kolegium oceniając prawidłowość postępowania organu I instancji pod tym kątem, nie dopatrzyło się żadnych uchybień mogących skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia. Za nietrafny przy tym uważa zarzut podniesiony w zażaleniu jakoby J.B. pozbawiona była prawa czynnego udziału w postępowaniu, skoro prawidłowo powiadomiona została o jego wszczęciu ( pismo Departamentu Architektury i Rozwoju Urzędu Miejskiego W. z 12 września 2006r.) i zakończeniu (pismo DAiRUMW z dnia 10 października 2006r.), a także o kontynuowaniu tego postępowania( po uchyleniu przez Kolegium decyzji organu I instancji ustalającej warunki zabudowy), jak również o uchyleniu postanowienia tego organu z dnia [...] odmawiającego J.B.zawieszenia ( na jej wniosek) postępowania. Prawidłowo poinformowana została także o przysługujących stronie uprawnieniach wynikających z art. 10 kpa, i jak wskazuje dokumentacja sprawy z uprawnień tych w pełni korzystała. Co prawda strona nie została poinformowana o zakończeniu postępowania dotyczącego zawieszenia postępowania, lecz w tym przypadku trudno mówić o naruszeniu art. 10 kpa, skoro przepis ten nakazuje organowi zapewnienie stronie możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji, a nie postanowienia wpadkowego. W świetle zebranego materiału dowodowego nieuzasadnione jest, zdaniem organu odwoławczego, kwestionowanie stanowiska organu I instancji sprowadzającego się do twierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie nie występuje sygnalizowane przez stronę zagadnienie wstępne, obligujące organ do zawieszenia postępowania. Zagadnieniem takim nie jest i nie może być postępowanie związane z podziałem przedmiotowej nieruchomości, gdyż w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej iż jednemu wnioskodawcy (art. 63 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a decyzja taka nie rodzi prawa do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Wobec tak jednoznacznie sformułowanego przepisu oraz braku jakichkolwiek ograniczeń prawnych wynikających z konieczności oczekiwania na zajęcie stanowiska przez inny organ lub sąd, nie jest możliwe zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Kolegium podzieliło w tym względzie stanowisko organu I instancji, że miedzy prowadzonym postępowaniem dotyczącym podziału nieruchomości nie istnieje żaden związek, któremu można by było przypisać walor zagadnienia wstępnego. Postępowanie podziałowe nie stanowi przeszkody prawnej dla podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie warunków zabudowy nieruchomości , choćby była to ta sama nieruchomość. Postępowania te mogą toczyć się niezależnie od siebie, albowiem dotyczą materii rozstrzyganych w oparciu o zupełnie inne przepisy, kryteria i zasady nie pozostające ze sobą w jakimkolwiek związku. W skardze na powyższe postanowienie J.B.zarzuca naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędną jego wykładnię, przyjmując, jej zdaniem, wadliwe rozumienie pojęcia "zagadnienia wstępnego" obligującego organ do zawieszenia postępowania w sytuacji, w której wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie zależy "od rozstrzygnięcia wydanego przez Dyrektora Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W.". W związku z powyższym skarżąca wnosi o : 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2. zasądzenie kosztów postępowania według spisu kosztów złożonego na rozprawie. W uzasadnieniu skargi J.B.wskazała, że meritum sprawy sprowadza się do ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie istnieje zagadnienie wstępne obligujące organ do zawieszenia postępowania. W ocenie skarżącej takie zagadnienie istnieje, gdyż pod pojęciem tym rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nigdy nie było wcześniej prawomocnie przesądzone na właściwej drodze. Dlatego też pogląd organu II instancji jest poglądem błędnym pozbawionym podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Kolegium wskazało, że analiza treści zarzutów podniesionych w uzasadnieniu skargi, w kontekście dotychczasowych poglądów skarżącej co do sposobu interpretowania pojęcia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa dowodzi, że stanowisko skarżącej w tej kwestii nie uległo żadnej zmianie. Podobnie jak i żadnej zmianie nie uległy argumenty, za pomocą których stara się ona dowieść o słuszności swojego stanowiska w tej sprawie. Na potwierdzenie słuszności zajętego stanowiska organ II instancji przywołał wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2007r. (sygn. akt. VI SA/Wa 2208/06), z uzasadnienia którego wynika, że będąc zobowiązanym do zawieszenia postępowania w przypadku konieczności oczekiwania na wynik sprawy prowadzonej przez inny organ lub sąd, organ musi uprzednio dokonać samodzielnie niezależnej oceny, czy rzeczywiście wynik prowadzonego przez ten organ postępowania zależy od wyniku innego postępowania. Kolegium podkreśliło, że organ I instancji oceny takiej dokonał uznając, że w rozpatrywanym przypadku nie ciąży na nim ustawowy obowiązek zawieszenia postępowania, gdyż nie występuje tu problem wymagający rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Ocenę tę pozytywnie zweryfikowało także Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znajdując podstaw do kwestionowania rozstrzygnięcia dokonanego przez organ pierwszej instancji. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie dowodu z decyzji Zarządu Dróg i Komunikacji we W. z dnia [...] nr [...]zezwalającej skarżącej J.B.na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi publicznej – ul. K. we W. na działkę nr [...], [...], obręb K., na czas nieokreślony. Ponadto podniósł, że w jego ocenie w postępowaniu przed organem I i II instancji pominięto dwóch uczestników postępowania, właścicieli działek położonych przy ul. K. [...] i [...] w osobach J.Cz. i Z.O.. W złożonym na rozprawie "Załączniku do protokołu z rozprawy" pełnomocnik skarżącej zarzuca dodatkowo naruszenie przez organy przepisów procesowych, a mianowicie art. 7, 77, 78 § 1 kpa i art. 80 kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia przez organ administracyjny bez rozpatrzenia wniosków składanych przez uczestników postępowania, w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia na podstawie niepełnego materiału dowodowego, oraz art. 7, 8, 9 i 10 kpa przez uniemożliwienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co wyrażało się wydaniem postanowienia przed upływem zastrzeżonego dla stron terminu wypowiedzenia się co do zabranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, z którego to uprawnienia strona skorzystała w dniu 15 stycznia 2008r., w konsekwencji czego organ wniosków dowodowych strony przed wydaniem postanowienia nie rozpoznał. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."). Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]. utrzymujące w mocy postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] nr [...]odmawiające zawieszenia postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek Gminy W. w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę domu jednorodzinnego wraz z garażem i elementami infrastruktury technicznej, przewidzianej do realizacji we W. przy ul. K. na działce nr [...] oraz na częściach działek nr [...], [...], [...] i [...], [...], obręb K.. Podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa, stanowiący iż organ zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie(zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla rozpatrzenia sprawy przesłanki decyzji, albo wprost z przepisów prawa materialnego wynika konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Powyższe nakazuje organowi administracji prowadzącemu postępowanie obowiązek ustalenia istnienia związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej będącej przedmiotem prowadzonego postępowania a zagadnieniem wstępnym. Innymi słowy, związek zagadnienia wstępnego ze sprawą merytoryczną wyraża się relacją, w której brak rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd jawi się jako bezwzględna przeszkoda dla wydania decyzji w prowadzonej przez organ I instancji sprawie. W razie, gdy związek ten nie występuje, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. W nauce i orzecznictwie przyjmuje się, że treścią zagadnienia wstępnego jest wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych okoliczności mających znaczenie prawne zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym. Za podstawę wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania, prowadzonego przez Prezydenta W. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] i na części działek nr [...], [...], [...] i [...], [...], obręb K. we W. podano fakt toczącego się postępowania w przedmiocie podziału ww. nieruchomości. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie występuje sytuacja uzależnienia wyniku toczącego się postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego z garażem i elementami infrastruktury technicznej od rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej podziału przedmiotowej nieruchomości. Przedmiot toczącego się postępowania podziałowego nie może być traktowany jako zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, brak jest bowiem jakiegokolwiek związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem niniejszej sprawy lokalizacyjnej, a wynikiem sprawy podziałowej. Słusznie zatem organy obu instancji uznały, że nie zachodzą podstawy do zawieszenia postępowania w sprawie warunków zabudowy, gdyż wynik postępowania podziałowego nie będzie miał żadnego wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Trafna jest w tym zakresie argumentacja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż kwestie związane z podziałami nieruchomości nie są związane z przedmiotem postępowania o ustalenie warunków zabudowy i nie mają znaczenia dla tej sprawy. Prawidłowo wskazało Kolegium, że przepis art. 63 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dopuszcza, w odniesieniu dla tego samego terenu, możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla więcej niż jednego wnioskodawcy. Zatem potencjalnie każdy może wystąpić o ustalenie warunków zabudowy na określonym terenie, choćby ten grunt nie stanowił jego własności. Istotne jest również to, że decyzja lokalizacyjna nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Decyzja taka tylko i wyłącznie jest potwierdzeniem dopuszczalności określonego zamierzenia inwestycyjnego. Czy taka inwestycja w ostateczności powstanie zależy od szeregi innych czynników, w tym od prawa do dysponowania przez inwestora przedmiotową nieruchomością na cele budowlane. W istocie sedno sprawy sprowadza się do tego, że skarżąca J.B., jak wyjaśniła to na rozprawie przed Sądem, przez wiele lat dzierżawiła działkę nr [...] od Gminy W. i ubiegała się o jej wykupienie, które zakończyło się negatywnie dla skarżącej. Zamiarem skarżącej jest, jak podała, wykupienie od Gminy W. dzierżawionej działki nr [...] i wykonanie z niej zjazdu do ul. K. (zgodnie z posiadaną i przedłożoną Sądowi decyzją Zarządu Dróg i Komunikacji we W. z dnia [...] nr [...]), a także dokonanie rozbudowy garażu, co zostało zaznaczone na załączniku graficznym do tej decyzji. Powyższe kwestie, w ocenie Sądu, nie mają jednakże żadnego wpływu na toczące się postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Bez znaczenia jest także zarzut pełnomocnika skarżącej, że organ winien o toczącym się postępowaniu wpadkowym zawiadomić również dwie inne osoby jako, w jego przekonaniu, strony tego postępowania. Okoliczność ta ( czy określonym podmiotom przysługuje lub nie przymiot strony postępowania) zgłoszona przez pełnomocnika skarżącej w postępowaniu sądowoadministracyjnym winna być wyjaśniona przez organ przede wszystkim w postępowaniu głównym, które jest w toku, a nie w postępowaniu incydentalnym dotyczącym tylko określonej kwestii ubocznej. Nie jest słuszny także zarzut pełnomocnika skarżącej o naruszeniu przez organ przepisów art. 7, 77, 78 i 80 kpa w związku z wydaniem postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania. Przede wszystkim z zasady prawdy obiektywnej ( art. 7 kpa) wynika obowiązek organu do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy administracyjnej. Kierując się w tym względzie stosowną normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy ( w tym wypadku w przedmiocie wydania decyzji w sprawie warunków zabudowy), czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. W kwestii zaś wpadkowej dotyczącej zawieszenia postępowania lokalizacyjnego wystarczającym jest wiedza organu o tym, iż równolegle toczy się postępowanie o podział przedmiotowej nieruchomości, które w przekonaniu skarżącej stanowi kwestię prejudycjalną. Skoro fakt toczącego się postępowania podziałowego jest bezsporny, to oznacza, że zagadnienie to nie wymaga dowodzenia. Ponadto ani sama skarżąca, ani również jej pełnomocnik nie potrafili wyjaśnić w skardze, ani na rozprawie, w czym konkretnie upatrują związek przyczynowy pomiędzy wynikiem toczącego się postępowania podziałowego a rozstrzygnięciem w sprawie warunków zabudowy, innymi słowy jak kwestia zadaniem skarżącej i jej pełnomocnika winna być uprzednio wyjaśniona, od ustalenia której uzależnione jest wydanie decyzji w sprawie lokalizacji inwestycji. Podział działki na szereg mniejszych działek nie stanowi bowiem żadnej przeszkody do wydania orzeczenia w sprawie warunków zabudowy pod określoną inwestycję. Całkowicie chybiony jest również zarzut pełnomocnika skarżącej dotyczący wydania kwestionowanego postanowienia z dnia [...]. przed rozpoznaniem wniosku dowodowego skarżącej z dnia 15 stycznia 2008r. o powołanie biegłego z zakresu ruchu drogowego w celu ustalenia czy istnieje kolizja zjazdu z innymi urządzeniami. Wskazany wniosek dowodowy skarżącej, po pierwsze wpłynął do organu kilka dni po wydaniu skarżonego postanowienia, a po drugie dotyczy przede wszystkim postępowania głównego a nie ubocznego ( ograniczającego się jedynie do wyjaśnienia, czy w niniejszej sprawie występuje sygnalizowane zagadnienie wstępne). Gdyby nawet ww. wniosek dowodowy wpłynął do organu przed datą wydania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, to i tak nie mógłby organ I instancji rozstrzygać w postępowaniu wpadkowym, kwestii dotyczących postępowania głównego. W świetle powyższego, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.