II SA/Wr 347/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 października 2009 r. sprawy ze skargi A. sp. z o.o. na decyzję Wojewody z dnia 14 maja 2009r. nr [...] w przedmiocie wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru instalacji wolnostojącego nośnika reklamowego. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem zł) tytułem kosztów postępowania sądowego Przystępując do rozstrzygania sprawy, Sąd przyjął następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W dniu 11 lutego 2009 r. skarżąca spółka A. Sp. z o. o. zgłosiła Prezydentowi W., jako organowi architektoniczno - budowlanemu zamiar instalacji nośnika reklamowego typu S -18 o wymiarach tablicy reklamowej 6,00 m x 3,00 m, ustawionego na przestawnej, prefabrykowanej, żelbetonowej podstawie posadowionej przy ul. C. [...] we W.(dz. nr 29, AM-11, obręb K.). Decyzją z dnia 23 lutego 2009 r. Nr [...] Prezydent W. powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zgłosił sprzeciw wobec zamiaru inwestora. Organ uznał, że inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów pod zabudowę przemysłową i usługową oraz budownictwo mieszkaniowe w obrębie Klecina we Wrocławiu zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej Wrocławia Nr XXXI/950/01 z dnia 29 marca 2001 r. W ocenie organu, działka na której przeprowadzone mają zostać objęte zgłoszeniem roboty budowlane znajduje się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie symbolem MNj1i, który wyznacza tereny zabudowy mieszkaniowej. Na tej podstawie organ stwierdził, że na tym obszarze nie przewiduje się lokalizacji nośników reklam. Z poglądem wyrażonym w decyzji nie zgodził się inwestor. Wskazał, że z postanowień miejscowego planu, na który powołuje się organ nie wynika jednoznaczny zakaz umieszczania urządzeń reklamowych na terenie oznaczonym w tym planie symbolem MNj1. Zdaniem strony odwołującej się, dokonana interpretacja planu zagospodarowania przestrzennego jest interpretacją rozszerzającą, która formułuje zakaz nie istniejący w miejscowym planie. W szczególności w § 13 pkt 3 uchwały dotyczącym obszaru oznaczonego symbolem MNJ1 znajduje się zapis dopuszczający przeznaczenie uzupełniające określone w § 6 uchwały - obsługa firm i klientów. Natomiast § 6 pkt 2 uchwały stanowi: 2) obsługa firm i klientów - należy przez to rozumieć działalność związaną z obsługą nieruchomości, wynajem i wypożyczanie, wynajęcie specjalistów, badania, wdrożenia, działalność związaną z prowadzeniem interesów: działalność prawniczą rachunkowość, księgowość, doradztwo, badanie rynku i opinii publicznej, pośrednictwo, dostarczanie informacji, sporządzanie opracowań, reklamę, usługi rzeczowe np. fotografowanie, poligrafia, plakatowanie, urządzanie wystaw, pakowanie itp., a także usługi drobne gabinety lekarskie i kosmetyczne, fryzjerstwo, poprawa kondycji fizycznej, pralnia szewc itp. Zdaniem spółki, ustawienie urządzenia reklamowego jest właśnie przejawem działalności związanej z prowadzeniem interesów: reklamy i plakatowania. Rozpoznając odwołanie Wojewoda D. decyzją z dnia 14 maja 2009 r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia 23 lutego 2009 r. Organ odwoławczy uznał, że mimo niepełnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, dokonane w niej rozstrzygnięcie jest prawidłowe. Organ odwoławczy przyjął, że w badanej sprawie istotnym jest nie tylko sprzeczność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ale przede wszystkim fakt, że projektowaną tablicę reklamową uznać należy za wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, będące budowlą zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Dlatego też, w przypadku realizacji inwestycji polegającej na wykonaniu urządzenia reklamowego trwale związanego z gruntem w określonym miejscu, obowiązuje ogólna zasada zawarta w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z nią roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 powoływanej ustawy. W konsekwencji, powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, należało wnieść sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. W skardze na decyzję Wojewody pełnomocnik strony skarżącej powtórzył zarzuty podnoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, wskazując, że z postanowień miejscowego planu Wrocławiu zatwierdzonego uchwałą Nr XXXI/950/01 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 29 marca 2001 r. nie wynika jednoznaczny zakaz umieszczania urządzeń reklamowych na terenie oznaczonym w planie symbolem MNj1. Zdaniem strony skarżącej, dokonana interpretacja planu zagospodarowania przestrzennego przez organ I i II instancji jest interpretacją rozszerzającą, która formułuje zakaz nie istniejący w miejscowym planie. W ocenie spółki treść przepisów § 13 pkt 3 i § 6 pkt 2 uchwały przemawia za tym, że ustawienie urządzenia reklamowego jest przejawem działalności związanej z prowadzeniem interesów: reklamy i plakatowania. Przepisy planu w sposób jednoznaczny wskazują, że ustawienie urządzenia reklamowego w przewidywanej lokalizacji nie jest wykluczone, wręcz przeciwnie, zapisy planu zezwalają na prowadzenie tego rodzaju działalności, a działalność reklamy zewnętrznej uzewnętrznia się w ustawianiu urządzeń reklamowych. Pogląd Wojewody D., że przeznaczenie uzupełniające oznacza, że działalność ta musi być prowadzona w budynkach mieszkaniowych, zawęża zapisy planu. Pełnomocnik spółki argumentował, że podstawowym przeznaczeniem terenu jest zabudowa mieszkaniowa, w której dopuszcza się jako przeznaczenie uzupełniające związanej z prowadzeniem interesów jak reklamy i plakatowania. Instalacja urządzenia reklamowego nie zmienia przeznaczenia podstawowego terenu jakim jest zabudowa mieszkaniowa, a jedynie uzupełnia tą zabudowę. Ponadto strona skarżąca wskazała, że przyjęcie rozumowania zawartego w uzasadnieniu decyzji oznaczałaby, że dla przykładu na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową niedopuszczalne byłoby budowanie wiat przystankowych i przystanki musiałyby być realizowane w budynkach mieszkalnych. Interpretacja zapisów planu nie może być doprowadzona do absurdu. Zakaz umieszczania urządzeń reklamowych musi wynikać wprost z zapisów planu, nie może być on wywodzony jedynie w drodze w wykładni tego planu. Nie podzielając stanowiska organu odwoławczego wskazującego, że wykonanie objętego zgłoszeniem urządzenia reklamowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, pełnomocnik spółki dla poparcia poglądu przeciwnego, że dla tego rodzaju instalacji nie jest wymagane pozwolenie budowlane, a wystarcza zgłoszenie zamiaru realizacji takiej inwestycji, powołał liczne orzecznictwo sądów administracyjnych. W myśl prezentowanego w przywołanych wyrokach poglądu zarzucono organowi II instancji dokonanie nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, uznając, że urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem. W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, przepisując in extenso w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni nom prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w graniach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.; powoływanej dalej jako ,,p.p.s.a."). Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Uchybienia zauważone przez Sąd dotyczą naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 15 i art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa regulujących prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej. Materialno - prawną podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z jego treścią, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Cytowany przepis wymienia sytuacje, w których właściwy, w sprawie zgłoszenia, organ administracji architektoniczno - budowlanej ma obowiązek wnieść sprzeciw wobec zgłoszonego zamiaru wykonania obiektu lub robót budowlanych. Przepis statuuje przesłanki obligatoryjnego wydania decyzji zgłaszającej sprzeciw. Sprzeciw wyrażony przez organ w tym trybie oznacza brak zgody na przystąpienie przez inwestora do realizacji zamierzonej działalności budowlanej. Skoro ustawodawca nakłada na organ obowiązek zgłoszenia sprzeciwu do planowanych robót budowlanych w sytuacji uznania, że inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to musi wykazać kolizję zamierzenia z normami prawnymi dekodowanymi zgodnie z metodami wykładni właściwymi dla aktów normatywnych. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji podejmując na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego decyzję z dnia 23 lutego 2009 r. Nr [...], stwierdził, że z zapisu przytoczonego planu wynika, iż na obszarze na którym ma być zrealizowane przedsięwzięcie objęte zgłoszeniem nie przewiduje się lokalizowania nośników reklam. Zauważyć zatem należy, że organ zgłaszając sprzeciw nie wykazał tak jak tego wymaga tego przepis art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, że instalacja nośnika reklamowego określonego we wniosku narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji ustalił, że postanowienia planu miejscowego nie przewidują/nie obejmują zakresem mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej realizacji przedsięwzięcia objętego zgłoszeniem. Zdaniem sądu organ z naruszeniem art. 7, 77 i 107 kpa nie wyjaśnił w uzasadnieniu orzeczenia z jakiej przyczyny uznaje, że montaż nośnika istotnie w świetle zapisów planu narusza jego zapisy. Zasadniczym zaś zarzutem dotyczącym prowadzonego w sprawie postępowania jest brak dokonania przez organ II instancji należytej oceny prawidłowości zastosowania przez organ I instancji art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie, sprzeczność objętej zgłoszeniem inwestycji według ustaleń organu I instancji odnosi się wyłącznie do tego, że w planie nie wymienia się wolnostojących tablic reklamowych. Organ odwoławczy, mając pełną kompetencję do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej powinien jeszcze raz dokonać oceny stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonać wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy prawnej. Przypomnieć należy, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo ogólną - jak zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zabytków budowy systemów komunikacji, infrastruktury technicznej, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Natomiast w części szczegółowej przybierają formę konkretną ustalając bezpośrednio w terenie granice obszarów i linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu. W niektórych przypadkach ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zawierać przepisy komplementarne w stosunku do przepisów zawartych w rozporządzeniach wykonawczych do Prawa budowlanego. Ponieważ miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, oznacza między innymi to, że do wykładni planu należy stosować metody właściwe dla wykładni aktów normatywnych, co powoduje, że zapisy szczegółowe obowiązującego planu, mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli sprzeciwu dokonanego na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednoznacznego wyjaśnienia wymaga prawidłowość stanowiska organu I instancji, który z faktu, że z planu nie wynika, iż na obszarze objętym zgłoszeniem nie przewiduje się lokalizowania nośników reklam wywiódł podstawę do zastosowania przepisu art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Dokonując w sposób wskazany ponownej analizy postanowień planu będzie (być może) potrzeba posiłkowania się zapisami zawarte w studium, pamiętając, że plan zagospodarowania przestrzennego musi być zgodny ze studium, co być może wyjaśni czy zastosowano prawidłowo art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy ponad ustalenia organu I instancji, rozszerzył przedmiot Kontrolowanego postępowania, kreując stan faktyczny sprawy poprzez przyjęcie, że w sprawie będzie miała zastosowanie także sytuacja opisana w art. 30 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego – w myśl którego organ wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Nie odmawiając organowi odwoławczemu prawa do dokonywania tego rodzaju ustaleń, zakładając że przedmiot niniejszego postępowania kreowany jest nie sprzeciwem podejmowanym na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1- 6 Prawa budowlanego, lecz treścią zgłoszenia dokonywanego na podstawie art. art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy, przede wszystkim zauważyć należy, że w kontrolowanym rozstrzygnięciu brak jest jakiegokolwiek ustosunkowania się do zarzutów odwołania pozostających przecież w bezpośrednim związku z treścią rozstrzygnięcia organu I instancji a wskazujących na (zdaniem strony odwołującej się) naruszenie prawa materialnego tj. wskazanych w odwołaniu przepisów prawa miejscowego. Tym samym należało stwierdzić, że decyzja organu drugiej instancji została wydana z naruszeniem art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a, art. 77 k.p.a, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Nie zostały bowiem wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy niezbędne do jej prawidłowego rozstrzygnięcia, sprawa ta nie została zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy pozbawił stronę prawa do ochrony jej interesu w administracyjnym toku instancji. W ocenie Sądu, obowiązkiem organu odwoławczego było nie tyle przedstawienie ugruntowanego już w orzecznictwie Sądu (zob. m.in. wyrok WSA z dnia 11 września 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 151/09) poglądu na temat obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji określonej jako budowa wolnostojącego urządzenia reklamowego, a poczynienie takich ustaleń faktycznych poprzez zgromadzenie pełnego materiału procesowego oraz dokonanie na jego podstawie ustaleń i ocen w sposób umożliwiający sądową kontrolę rozstrzygnięcia z uwzględnieniem zarzutów wyartykułowanych na etapie odwołania. W ocenie Sądu, organ odwoławczy przesądzając jedynie o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę bez odniesienia się do zasadności zastosowania w sprawie art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego i związanych z tym zarzutów odwołania nie wyjaśnił wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy wątpliwości w zakresie ustaleń faktycznych sprawy. Wyżej wskazane uchybienia występujące w sprawie a dotyczące procedury stanowią takie naruszenie tych przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem przepisów art. 15 kpa i art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3, oraz naruszenie to - zdaniem Sądu - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Konsekwencją uwzględnienia skargi było stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 p.p.s.a.). O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. 210 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także § 14 ust 2 pkt 1), lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r., w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa koszów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163, poz. 1349 ze zm.).