II SA/Wr 349/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia NSA - Halina Kremis, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2015 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Gaworzyce z dnia 27 lutego 2015 r. nr III/23/2015 w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Gaworzyce dla budowy stacji elektroenergetycznej oraz infrastruktury technicznej na terenach położonych w obrębach Grabik i Śrem-Witanowice I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana; III. zasądza od Gminy Gaworzyce na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 240 złotych (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Wojewoda Dolnośląski, działając jako organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej przywołanej jako u.s.g.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Gminy Gaworzyce nr III/23/2015 z dnia 27 lutego 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego gminy Gaworzyce dla budowy stacji elektroenergetycznej oraz infrastruktury technicznej na terenach położonych w obrębach Grabik i Śrem-Witkowice (dalej: uchwała). Przedmiotowa uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Nr 2912, poz. 647 ze zm. dalej powoływanej jako u.p.z.p). Według § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, integralnymi częściami uchwały są: 1/ załącznik nr 1 – ujednolicony tekst studium; 2/ załącznik nr 2 – ujednolicony rysunek studium. Organ nadzoru zaskarżył uchwałę w części dotyczącej: -postanowienia 3.1.3 załącznika nr 1 - Surowce naturalne - w całości; -postanowienia 3.2 załącznika nr 1 - Ochrona przyrody - w przekreślonym fragmencie: "Projektowany"; - postanowienia 11 załącznika nr 1 - w przekreślonym fragmencie: "Eksploatacja tego surowca na obszarze gminy Gaworzyce, będzie możliwa po spełnieniu warunków wymaganych prawem geologicznym i górniczym. KGHM Polska Miedź S.A. planuje w 2007 r. uzyskanie koncesji na rozpoznanie złoża miedzi "Gaworzyce" w oparciu o wykonanie wierceń z powierzchni" oraz we fragmencie: "KGHM Polska Miedź S.A. uzyskała 30 kwietnia 2008 r. koncesję na rozpoznanie złoża miedzi "Gaworzyce", ważną do 30 kwietnia 2015 r."; -załącznika nr 1 w zakresie "Kierunków" - postanowienie 3 "Obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk" w części "Projektowany" oraz we fragmencie "(...) rozpoznane szczegółowo (...) złoża złoże rudy (...) RM2 7(...) "oraz - załącznika nr 2 w części dotyczącej "Specjalny Obszar Ochrony Siedlisk - PLH020088 "Dałkowskie Jary" i "złoże rud miedzi "Gaworzyce" rozpoznane szczegółowo w kategorii C1". Organ nadzoru zarzucił zaskarżonej części uchwały naruszenie art. 9 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 Konstytucji. Uzasadniając postawione zarzuty Wojewoda wskazał, że zaskarżona uchwała stanowi konsekwencję przyjęcia w dniu 27 września 2013 r. uchwały nr XXVI/158/2013 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce dla budowy stacji elektroenergetycznej oraz infrastruktury technicznej na terenach położonych w obrębie Grabik i Śrem - Witanowice. Według organu nadzoru analiza postanowień tekstowych i graficznych tej uchwały prowadzi do wniosku, że Rada Gminy dwupłaszczyznowo określiła zakres zmian aktu planistycznego - przedmiotowo i obszarowo. Miały one bowiem dotyczyć budowy stacji elektroenergetycznej oraz infrastruktury technicznej na terenach położonych w obrębach Grabik i Śrem - Witanowice. Graficznie zakres zmian został przedstawiony w załączniku nr 1 do uchwały nr XXVI/158/2013. Konfrontując zakres określony w uchwale intencyjnej z postanowieniami zawartymi w załączniku nr 1 i załączniku nr 2, organ nadzoru stwierdził, że został on przekroczony. W części A załącznika nr 1 - "Uwarunkowania", zmianie uległy zapisy dotyczące surowców naturalnych i udokumentowanych złóż kopalin (w częściach 3.1.3 i 11 - str. 13, 40 i 41) oraz dotyczące ochrony przyrody (w rozdziale 3.2 - str. 16). Zmiany te polegają na wykreśleniu części tekstu, a w przypadku surowców naturalnych i udokumentowanych złóż również uzupełnieniu tekstu. Według Wojewody jest to zakres przedmiotowo odmienny od tego określonego w § 1 ust. 1 uchwały nr XXVI/158/2013: ,,(...) budowy stacji elektroenergetycznej oraz infrastruktury technicznej na terenach położonych w obrąbie Grabik i Śrem – Witanowice". Powyższej natury zastrzeżenia organ nadzoru podniósł również do części B załącznika nr 1 - "Kierunki". Wskazał, że wprowadzono tam zmiany dotyczące kierunków zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk natura 2000 "Dałkowskie Jary" oraz złóż kopalin (rozdział 3 - str. 55 i 57). Według autora skargi jest to również zagadnienie wykraczające poza merytoryczne ustalenie wyrażone w § 1 ust. 1 uchwały nr XXVI/158/2013. Podobnej natury zastrzeżenia organ nadzoru skierował także wobec części graficznej - załącznika nr 2 do uchwały. Uznał, że wprowadzono na nim zmiany wykraczające poza zakres określony w uchwale intencyjnej. W szczególności opisane w legendzie rysunku - załączniku nr 2 do uchwały, czcionką koloru czerwonego oznaczenia graficzne zastosowano poza "obszarem zmiany studium", pokrywającym się z ustaleniem przyjętym w załączniku graficznym do intencyjnej uchwały. W przekonaniu organu nadzorów także poza oznaczeniem "granicy zmiany studium" oraz oznaczeniem terenu "Elektroenergetyka", który znajduje się w granicach zmiany studium, wyróżniono oznaczenia, które zlokalizowane są poza tą granicą. Są to "Specjalny Obszar Ochrony Siedlisk - PLH020088 "Dałkowskie Jary", "złoże rud miedzi "Gaworzyce " rozpoznane szczegółowo w kategorii Cl". W ocenie Wojewody, jedynie pewien fragment złoża rud miedzi "Gaworzyce" znajduje się w granicach zmiany studium. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej uwzględnienie zgadzając się, że zaskarżona uchwała obejmuje obszar i zakres, który nie był objęty uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia przedmiotowej zamiany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd uznał, że skarga Wojewody Dolnośląskiego jest zasadna i podzielił w pełni zawartą w niej argumentację. W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że zaskarżona uchwała Rady Gminy Gaworzyce nr III/23/2015 z dnia 27 lutego 2015 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego gminy Gaworzyce dla budowy stacji elektroenergetycznej oraz infrastruktury technicznej na terenach położonych w obrębach Grabik i Śrem-Witkowice wykroczyła przedmiotowo i obszarowo poza zakres wyznaczony w podjętej w dniu 27 września 2013 r. uchwale nr XXVI/158/2013 w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Gaworzyce dla budowy stacji elektroenergetycznej oraz infrastruktury technicznej na terenach położonych w obrębie Grabik i Śrem – Witanowice. Za zasadny zatem należało uznać podniesiony w skardze zarzut istotnego naruszenia w tym zakresie przepisów art. 9 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. uzasadniający stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w części obejmującej: -postanowienie 3.1.3 załącznika nr 1 - Surowce naturalne - w całości; -postanowienie 3.2 załącznika nr 1 - Ochrona przyrody we fragmencie: "Projektowany"; - postanowienie 11 załącznika nr 1 we fragmencie: "Eksploatacja tego surowca na obszarze gminy Gaworzyce, będzie możliwa po spełnieniu warunków wymaganych prawem geologicznym i górniczym. KGHM Polska Miedź S.A. planuje w 2007 r. uzyskanie koncesji na rozpoznanie złoża miedzi "Gaworzyce" w oparciu o wykonanie wierceń z powierzchni. KGHM Polska Miedź S.A. uzyskała 30 kwietnia 2008 r. koncesję na rozpoznanie złoża miedzi "Gaworzyce", ważną do 30 kwietnia 2015 r."; -załącznik nr 1 w zakresie "Kierunków" - postanowienie 3 "Obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk" w części "Projektowany" oraz we fragmencie "(...) rozpoznane szczegółowo (...) złoża złoże rudy (...) RM2 7(...) "oraz - załącznik nr 2 w części dotyczącej "Specjalny Obszar Ochrony Siedlisk - PLH020088 "Dałkowskie Jary" i "złoże rud miedzi "Gaworzyce" rozpoznane szczegółowo w kategorii C1". Przede wszystkim zgodzić się trzeba z poglądem skarżącego, że procedura opracowania studium (tu: zmiany studium) musiała w sposób ścisły dotyczyć tych terenów i zakresu (budowa stacji elektroenergetycznej oraz infrastruktury technicznej na terenach położonych w obrębach Grabik i Śrem - Witanowic) ograniczonych (wskazanych) w uchwale intencyjnej. Z literalnego brzmienia art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Nr 2912, poz. 647 ze zm. dalej powoływanej jako u.p.z.p) wynika, iż w przeciwieństwie do naruszenia trybu sporządzania planu lub studium, każde, a nie tylko istotne naruszenie zasad sporządzania planu lub studium powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Ustawodawca uznał, że wady tkwiące w merytorycznej problematyce związanej ze sporządzaniem planu miejscowego lub studium dyskwalifikują akt planistyczny. W świetle powyższego przyjdzie zauważyć, że zakres określony w uchwale intencyjnej jest przedmiotowo odmienny niż regulacja jaka znalazła się w części A załącznika nr 1 - "Uwarunkowania", gdzie zmianie uległy – poprzez wykreślenie części tekstu lub jego uzupełnieniu - postanowienia dotyczące surowców naturalnych i udokumentowanych złóż kopalin (w częściach 3.1.3 i 11 - str. 13, 40 i 41) oraz dotyczące ochrony przyrody (w rozdziale 3.2 - str. 16). Także przyznać należy rację organowi nadzoru, który wskazał, że w części B załącznika nr 1 - "Kierunki" wprowadzono zmiany dotyczące kierunków zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk natura 2000 "Dałkowskie Jary" oraz złóż kopalin (rozdział 3 - str. 55 i 57). Jest to również zagadnienie wykraczające poza merytoryczne ustalenie wyrażone w § 1 ust. 1 uchwały nr XXVI/158/2013. Za wykraczające poza zakres określony w uchwale intencyjnej potraktować należy także zmiany, które znalazły się w części graficznej - załącznik nr 2 do uchwały. W szczególności poza obszarem wyznaczonym uchwałą intencyjną znalazły się oznaczenia dotyczące: "Specjalnego Obszaru Ochrony Siedlisk - PLH020088 "Dałkowskie Jary", "złoża rud miedzi "Gaworzyce" rozpoznane szczegółowo w kategorii Cl". Wprawdzie zarzuty Wojewody nie dotyczyły całości uchwały Nr III/23/2015, jednak w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości okoliczność, że ustalenia studium, które pozostałby w mocy w przypadku stwierdzenia nieważności tylko zaskarżonej części uchwały, nie mogłyby prawidłowo funkcjonować w wadliwie ukształtowanej w ten sposób treści uchwały. Dlatego też, wobec tak daleko idącej dezintegracji przepisów uchwały, czyniącym studium nieczytelnym i niekompletny, przez co nie mogłaby być ono wykonywane, a także uwzględniając, że jest to uchwała zmieniająca studium poprzez wprowadzenie jego ujednoliconego tekstu i rysunku, koniecznym i zasadnym okazało stwierdzenie nieważności całości zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 u.p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje swoje uzasadnienie w art. 152 u.p.p.s.a., a orzeczenie o kosztach w art. 200 tej ustawy.