II SA/Wr 35/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spraw.) Sędziowie: Sędzia WSA Andrzej Cisek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminy Z.S. na postanowienie Wojewody z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie zawieszenia wznowionego postępowania postanawia odrzucić skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę Z.S. jest postanowienie Wojewody z dnia [...] listopada 2009r. Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Starosty L. z dnia [...] września 2009r. Nr [...], na mocy którego zamieszczono postępowanie wznowione postanowieniem Starosty Z. z dnia 29 maja 2009r. Nr [...] w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Burmistrza Z.S. z dnia 5 listopada 2002r. Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Państwu B. i W.L. pozwolenia na budowę siedliska w Chwalisławiu. Skarżone postanowienie Wojewody w przedmiocie zawieszenia wznowionego postępowania wydane zostało na skutek złożonego zażalenia przez Burmistrza Z.S. na przywołane wyżej postanowienie Starosty L. z dnia [...] września 2009r. W złożonej skardze Gmina Z.S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody, albowiem w sprawie nie było podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ brak związku przyczynowego pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnym a zagadnieniem wstępnym. Takim zagadnieniem wstępnym nie może być wynik wszczętego postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Z.S. z dnia 5 listopada 2002r. Nr [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z unormowaniem art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Oznacza to, że dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony również obiektywnego porządku prawnego (por. J.P. Tamo, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 2004). Gminę zaliczyć należy do pierwszej kategorii podmiotów, tj. tych których legitymacja do wniesienia skargi jest zależna od posiadania w sprawie interesu prawnego. Analiza treści art. 50 § 1 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, iż o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą która można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), iż interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialno - prawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. O możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgodka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s. 129 -130). Jak wyżej wskazano interes prawny musi wynikać z przepisu prawa materialnego. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej lecz dla którego z przepisu prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1998 r., II S.A. 1355/98 (niepubl.), w wyroku z dnia 5 października 1998 r., II S.A. 1104/98 (niepubl.), w wyroku z dnia 19 stycznia 1995 r., I S.A. 1326/93 (Glosa 1996/1/5) i w wyroku z dnia 13 grudnia 1992 r., I S.A. 1725/93 (Glosa 1997/4/13). W orzecznictwie i doktrynie dominuje pogląd, iż organy administracji publicznej nie mogą skutecznie wszczynać postępowania sądowoadministracyjnego. Postępowanie to, podobnie jak każde sporne postępowanie sądowe, nie może zostać wszczęte z urzędu przez sam sąd administracyjny. Nie może również zostać uruchomione przez organ administracji publicznej, którego działalność ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej tej administracji, przykładowo przez organ wyższego stopnia. Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (por. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne. Warszawa 1996, s. 103), a zatem - postępowanie sądowoadministracyjne może być uruchomione tylko z inicjatywy podmiotu pozostającego poza systemem organów, których działalność ma podlegać kontroli przez sąd administracyjny. Także w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03 przyjęto, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej -w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę, jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego, nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego, (por. ONSA 2003, z. 4, poz. 115). Gmina, której organ wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tejże sprawie. Podobnie należy ocenić legitymację skargową gminy do wniesienia skargi na postanowienie organu odwoławczego, wydane w sprawie, w której organ tej gminy wydał postanowienie w pierwszej instancji. Włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest bowiem stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję (raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania) w zależności od etapu załatwiania sprawy z zakresu administracji publicznej (taką tezę wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 czerwca 2008r. sygn. II OSK 813/08 – Lex nr 505430). Tę linię orzeczniczą prezentuje także postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 października 2008r. sygn. II SA/Wr 472/08, w którym wyrażono pogląd, iż stroną postępowania sądowoadministracyjnego, a wcześniej administracyjnego nie może być ta gmina, której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, niezależnie od trybu postępowania w jakim doszło do wydania takiego rozstrzygnięcia (Lex nr 504589). Przedstawione orzecznictwo sądowe pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, zajętym ostatnio w wyroku z dnia 29 października 2009r. sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139, Lex nr 523793). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 33 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) są zgodne z art. 165 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ten przepis Konstytucji RP nie wymaga zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, ale sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Konstytucja nie nakłada też obowiązku przyznania w takiej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego. Istotne znaczenie ma tu m.in. fakt, że jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach z administrowanymi. Dotyczy to również tych sytuacji, kiedy decyzja administracyjna wydawana przez organ jednostki samorządu terytorialnego dotyka stosunków cywilnoprawnych, których jednostka ta jest stroną. Nie można też zgodzić się z poglądem, że przyznanie w rozważanej sytuacji jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skarg na decyzje organu odwoławczego i zapewnienie im statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi konieczny warunek realizacji przez nie zadań publicznych i zdolności do funkcjonowania. W oparciu o przedstawione argumenty Sąd uznał, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego a także postępowania administracyjnego nie może być gmina której organ wydał decyzję w pierwszej instancji, a następnie wszczęte zostało postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Gmina nie ma żadnego interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego w stosunku do decyzji jak i postanowień wydanych w takim postępowaniu nadzwyczajnym oceniającym czy nie zaszły po stronie tej gminy przyczyny wymienione w art. 145 kpa. Wznowione postępowanie dotyczyło decyzji burmistrza gminy o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę siedliska, a więc także nie wchodził tu żaden interes prawny gminy; przedmiotem tejże sprawy nie był stosunek cywilnoprawny, którego gmina byłaby stroną, co także w świetle cyt. wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie zmieniałoby oceny uprawnień procesowych gminy (por. J. Jagoda: Czy gmina ma prawo do sądu administracyjnego?, Przegląd Prawa Publicznego nr 4 z 2010r. s. 40 i n., gdzie szeroko omówiono orzecznictwo i doktrynę odnośnie tego problemu). W tym stanie rzeczy skargę Gminy Z.S. należało uznać za niedopuszczalną w świetle art. 50 p.p.s.a. i dlatego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie postanowienia. H.B. 19.05.2010r.