II SA/Wr 351/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: NSA Halina Kremis (sprawozdawca) As. WSA Alicja Palus Protokolant: Iwona Borecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A. i J. F. na decyzję Wojewody D. z dnia 21 kwietnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji odmawiającej wznowienia postępowania oddala skargę. W dniu 19 lutego 2004 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. wpłynął wniosek M. O. zamieszkałej przy ul. M. 22/16 we W., o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta W. Nr [...] z dnia 23 października 2003 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej zadaszenie balkonu wraz z przebudową otworu okiennego na dodatkowe wejście na balkon mieszkania w budynku wielorodzinnym przy ul. M. 22/11 we W. W związku ze złożonym wnioskiem Prezydent W. decyzją Nr [...] z dnia 26 lutego 2004 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją Prezydenta W. Nr [...] z dnia 23 października 2003 r. Od tej decyzji odwołanie złożyła M. O. podnosząc, iż Urząd Miejski W. błędnie przyjął jako stronę postępowania Spółdzielnię Mieszkaniową A a nie Spółdzielnię Mieszkaniową B, będącą użytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej, na której usytuowany jest wspomniany budynek. Ponadto skarżąca zarzuciła, że zgoda Spółdzielni Mieszkaniowej A na przedmiotową inwestycję została wyrażona w sposób nieprawidłowy, ze względu na złożony podpis tylko jednej uprawnionej osoby. Skarżąca stwierdziła również, że będąc stroną postępowania, w wyniku którego zapadła zaskarżona decyzja, nie brała w nim udziału, chociaż posiada "spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu" nr 16 przy ul. M. 22 we W. oraz, że konstrukcja projektowanej rozbudowy, wspiera się na ścianie jej loggi. Decyzją Wojewody D. z dnia 21 kwietnia 2004 r. (Nr [...]), na podstawie art. 138 § 2 kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez M. O. od decyzji Prezydenta W. odmawiającej wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją administracyjną tego organu Nr [...] z dnia 23 października 2003 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej zadaszenie balkonu wraz z przebudową otworu okiennego na dodatkowe wejście na balkon mieszkania w budynku wielorodzinnym przy ul. M. 22/11 we W., uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stosując generalną zasadę postępowania administracyjnego należy przyjąć, iż członkom spółdzielni mieszkaniowych nie przysługują prawa strony. Od przedstawionego wyżej stanowiska dopuszczalny jest wyjątek jedynie w sytuacji, gdy członek spółdzielni wykaże, iż w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego "własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes". W rozpoznawanej sprawie, jak podnosi słusznie skarżąca, jej interes prawny wynika z przepisu art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy - Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi, należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Z posiadanej dokumentacji wynika, że konstrukcja przedmiotowego daszku jest zakotwiona w płycie stanowiącej balustradę loggi, która stanowi część lokalu mieszkalnego nr 16 położonego przy ul. M. 22 we W., a do którego spółdzielcze lokatorskie prawo posiada strona skarżąca. Wobec tego organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien uznać M. O. za stronę postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta W. Nr [...] z dnia 23 października 2003 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej zadaszenie balkonu wraz z przebudową otworu okiennego na dodatkowe wejście na balkon mieszkania w budynku wielorodzinnym przy ul. M. 22/11 we W. W odniesieniu do pozostałych zarzutów strony skarżącej należy zauważyć, iż zgodnie z przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, organy administracji architektoniczno-budowlanej badają posiadane przez inwestora prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na podstawie prawidłowo wypełnionego oświadczenia, składanego pod groźbą odpowiedzialności karnej. W oświadczeniu tym inwestor podaje, z jakich dokumentów swoje prawo wywodzi, natomiast dokumenty te nie podlegają już weryfikacji przez organy administracji publicznej. Na ostateczną decyzję skargę do sądu administracyjnego złożyli A. i J. F. W skardze podnieśli, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony został podgląd, że interes o charakterze osobistym jest rozważany wtedy, gdy jest to zobiektywizowana czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga jest niezasadna, a co za tym idzie podlega oddaleniu. Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje wydane na podstawie prawa procesowego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie "u.p.p.s.a."), z czym mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Ocena legalności zaskarżonej decyzji wymaga przede wszystkim rozważenia, czy M. O., legitymująca się na dzień wydawania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzania projektu budowlanego, lokatorskim prawem do lokalu, położonego we W., przy ul. M. 22/11, jest stroną tego postępowania. Ta bowiem okoliczność decyduje, czy może ona - jak uznał organ odwoławczy - skutecznie składać wniosek o wznowienie postępowania. W myśl art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony postępowania administracyjnego było i jest przedmiotem zainteresowania zarówno doktryny, jak i bogatego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wedle poglądu ustalonego w piśmiennictwie, "stroną w rozumieniu art. 28 k,p.a. będzie osoba fizyczna lub prawna lub też inna jednostka organizacyjna, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Każda tak rozumiana strona postępowania musi być przez organ administracyjny wezwana do udziału w postępowaniu wszczętym z urzędu, jak również strona - tak rozumiana - wnosząc swoje żądanie, powoduje wszczęcie postępowania administracyjnego." (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2000, wyd. III, s. 206). Trafnie zauważa się przy tym, że "przepis art. 28 zawiera dwie odrębne normy prawne, które zostały umieszczone w nim bez wyróżnienia ich technicznym zabiegiem legislacyjnym. Normy te są od siebie niezależne, bo zastosowanie jednej z nich wyłącza stosowanie drugiej (B. Adamiak: Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 88). Postępowanie administracyjne nie może być wszczęte jednocześnie i z urzędu i na wniosek strony. Obydwie normy prawne są rozdzielone słowem "albo" wprowadzającym alternatywę rozłączną. Zastosowanie każdej z tych norm powoduje ten skutek, że istnieje prawny obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego i załatwienia sprawy co do jej istoty lub tylko zakończenia tego postępowania, przez wydanie decyzji administracyjnej." (J. Borkowski: op. cit., s. 198). Bezsporne jest, że w sprawie niniejszej postępowanie ekstraordynaryjne zostało zainicjowane na wniosek uczestniczki postępowania. Odmowa wznowienia postępowania przez organ pierwszej instancji nastąpiła z tej przyczyny, że - jak uznał ten organ - w sprawie nie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, gdyż M. O. nie posiada przymiotu strony postępowania. Za pierwszorzędne dla rozstrzygnięcia tej kwestii należy uznać wyjaśnienie, czy zadaszenie balkonu wraz z przebudową otworu okiennego na dodatkowe wejście na balkon w lokalu nr 8 narusza uzasadniony, chroniony przepisami prawa materialnego interes lokatorki lokalu nr 16 (położonego bezpośrednio nad lokalem inwestorów) jako osoby trzeciej, w rozumieniu art. 5 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy w motywach kwestionowanej decyzji przesądził, że przywołany przepis prawa materialnego decyduje, iż w tym konkretnym przypadku lokatorka lokalu, na balkonie którego wspiera się cała konstrukcja budowlana, taki interes posiada. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym utrwalony został pogląd, iż podstawę prawną legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawa lub obowiązki podmiotu, który podlega skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. I tak, przykładowo, w wyroku z dnia 11 kwietnia 1991 r. (III ARN 13/91) Sąd Najwyższy stwierdził, że "interes prawny powinien być rozważany jako zobiektyzowana czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej - jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany a także aktualnie istnieje". Kwestia statusu członków spółdzielni mieszkaniowych w zakresie przyznania im przymiotu strony była przedmiotem licznych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dotychczasowym orzecznictwie dominowało stanowisko, według którego członkom spółdzielni nie przysługują prawa strony. Orzeczenia te były wydawane na tle przepisów ustawy z dnia 16 września 1992 r. Prawo spółdzielcze (j.t. Dz. U z 2003 r. Nr 188 poz. 1848). Przepisy tej ustawy nie przyznawały bowiem członkom spółdzielni prawa do korzystania z majątku spółdzielczego oraz do rozporządzania rzeczą w rozumieniu art. 140 kc. Jednakże i wtedy wskazywano na dopuszczalny wyjątek od tej reguły, choć jedynie w przypadku, gdy członek spółdzielni wykaże, iż w związku z naruszeniem przepisów prawa materialnego naruszony został jego "własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany interes". Nadto bogate orzecznictwo, badające przymiot strony dla poszczególnych podmiotów w toczących się i poddanych kontroli sądu administracyjnego postępowaniach administracyjnych wskazywało, iż "o tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki" (wyrok NSA z 1 sierpnia 2001 r., I SA 72/00, LEX nr 54200, podobnie wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001 r., IV SA 1610/99, LEX nr 53445). Podobną tezę sformułował NSA w wyroku z dnia 13 marca 2001 r. (I SA 2312/99, LEX nr 789561), wywodząc, że "aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Zdaniem Sądu, za prawidłowe należy uznać stanowisko organu drugiej instancji, według którego w obowiązującym w dacie wydawania decyzji nr [...] z dnia 23 października 2003 r. stanie prawnym uczestniczce postępowania przysługiwało prawo strony. Jeżeli bowiem - jak podkreśla się w piśmiennictwie i judykaturze - o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym decyduje konkretna norma prawa materialnego, wskazująca na zakres uprawnień lub obowiązków podmiotu legitymującego się danym prawem, to przy ocenie sytuacji prawnej M. O. w niniejszej sprawie należy uwzględnić normy materialno-prawne odnoszące się do jej prawa. Skoro zatem M. O. jest podmiotem spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego, przeto do niej odnosi się także art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116), według którego do ochrony spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności. Przepis ten, mający charakter materialno-prawny, rozszerza ochronę petytoryjną, służącą właścicielowi oraz podmiotom innych praw rzeczowych, na osoby, którym przysługuje jedynie spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, co - podobnie jak w art. 690 k.c., odnoszącym się do najemcy lokalu - wskazuje na celowe wzmocnienie pozycji tych osób ze względu na wykonywanie ich uprawnień (oraz osób z nimi zamieszkujących) do mieszkania. Należy przy tym zauważyć, że ochrona ta nie ogranicza się wyłącznie do stosunków cywilnoprawnych, lecz rozciąga się także na sferę publicznoprawną, co oznacza, że nie może być pominięta również w stosunkach regulowanych normami prawa budowlanego. To zaś oznacza, że uprawniony z tytułu spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu mieszkalnego może - podobnie jak właściciel, czy też podmiot innego prawa rzeczowego - wskazywać na wynikający z tego prawa interes prawny oraz domagać się jego uwzględniania i ochrony w postępowaniu administracyjnym. Poczynione uwagi pozwalają zatem zasadnie twierdzić, że podmiot, któremu przysługuje spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu mieszkalnego, może - z powołaniem się na art. 9 ust. 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Praw budowlane - wywodzić swój interes prawny do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 k.p.a.) dotyczącym jego uprawnień lub obowiązków wynikających z tego prawa. Ponieważ - jak wcześniej powiedziano - zadaszenie balkonu inwestorów znajduje swoje wsparcie na położonym piętro wyżej balkonie M. O., przeto niewątpliwie art. 9 ust. 6 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, kształtując zakres ochrony interesów osoby mającej spółdzielcze prawo do lokalu - w zw. z art. 5 Prawa budowlanego, daje także temu podmiotowi prawo strony w postępowaniu administracyjnym z zakresu prawa budowlanego, którego wynik będzie miał bezpośredni wpływ na sposób korzystania z tego prawa. Ponieważ wszczęte skargą inwestorów postępowanie sądowe nie dostarczyło podstaw do postawienia organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia prawa według art. 145 § 1 u.p.p.s.a., przeto - stosownie do dyspozycji art. 151 tej ustawy - należało orzec, jak w sentencji wyroku.