II SA/Wr 351/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.), Protokolant Anna Biłous, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2008r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przekazania według właściwości pisma dotyczącego przywrócenia prawa dzierżawy części działki oddala skargę Sąd przyjął następujący stan faktyczny W dniu 29 października 2007 r. do Starostwa Powiatowego we W. wpłynęło podanie W. K. dotyczące "przywrócenia prawa dzierżawy części działki nr [...], [...], obręb Z., o powierzchni 1 792 m2". W piśmie tym wnioskodawczyni stwierdziła, że w związku z podjętymi staraniami o przywrócenie prawa dzierżawy do wyżej opisanej nieruchomości "Administracja Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa" poinformowała ją, że akta jej sprawy znajdują się w Starostwie Powiatowym we W. W związku z powyższym wniosła o podjęcie postępowania w sprawie zawarcia z nią umowy dzierżawy "na części działki [...] o powierzchni 1 792 m2". W odpowiedzi, Starosta W. postanowieniem z dnia 31 października 2007 r. (Nr [...]) przywołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia przepis art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wyżej opisane podanie W. K. do "Urzędu Miejskiego we W.". Na to postanowienie zażalenie wniosła W. K. zarzucając, że podmiotem właściwym w sprawie przywrócenia jej dzierżawy przedmiotowej nieruchomości jest Agencja Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa, a nie Urząd Miejski we W. W związku z tym W. K. wniosła o uchylenie kwestionowanego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. postanowieniem z dnia 17 kwietnia 2008 r. Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a. uchyliło zaskarżone postanowienie przekazując organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy argumentował, że w rozpatrywanej sprawie organ administracyjny w ogóle nie rozważył, jakie były rzeczywiste intencje W. K. Taki zaś wniosek można było zdaniem organu odwoławczego wywieść z analizy kwestionowanego postanowienia. Organ odwoławczy przypomniał także, że stosownie do przepisu art. 124 § 2 k.p.a., postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Przy tym uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 126 k.p.a.). Tymczasem w ocenie organu odwoławczego w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji w ogóle nie uzasadnił, dlaczego w jego ocenie podmiotem właściwym do rozpatrzenia wniosku W. K. miałby być właśnie "Urząd Miejski W.". Nie przytoczył również - wbrew nakazowi z art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 126 k.p.a. - żadnych przepisów prawa uzasadniających właściwość "Urzędu Miejskiego W.". Organ odwoławczy na marginesie swoich rozważań wskazał ponadto, że przedmiotem postanowienia z art. 65 § 1 k.p.a. jest przekazanie podania do organu właściwego w związku z czym "adresatem" omawianego rozstrzygnięcia jest "inny organ administracji publicznej". Tymczasem kwestionowanym postanowieniem Starosta W. przekazał podanie W. K. do "Urzędu Miejskiego we W.". W tym miejscu Kolegium zwróciło uwagę, że pojęcie "urzędu" nie jest tożsame z pojęciem organu administracji publicznej. "Urząd Miejski we W." nie jest bowiem organem administracji publicznej, lecz stanowi pewien zorganizowany zespół osób przydanych Prezydentowi W. - jako organowi administracyjnemu - do pomocy w wykonywaniu jego funkcji (por. J. Boć [red.], Prawo administracyjne, Kolonia Limited 2003 r., s. 138). Tym samym adresatem kwestionowanego rozstrzygnięcia w opinii Kolegium mógłby być ewentualnie Prezydent W., a nie "Urząd Miejski we W.". Reasumując, Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji nie ustalił wszystkich istotnych okoliczności, które warunkowałyby wydanie postanowienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a. czym naruszył normy przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. W szczególności nie ustalił rzeczywistego zakresu żądania W. K., a co najistotniejsze, nie ustalił czy może być ono realizowane w trybie postępowania administracyjnego, czy też ma inny charakter (np. roszczenia cywilnoprawnego). Na opisane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia 17 kwietnia 2008 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła W. K. W skardze tej Strona zarzuciła organowi odwoławczemu "nie rozstrzygnięcie w świetle sporu kompetencyjnego", kto ostatecznie ma rozpatrzyć jej wniosek z dnia 29 października 2007 r., wniesiony do Starostwa Powiatowego we W., o przywrócenie prawa dzierżawy części działki nr [...]o pow. 1792 m2, obręb Z. Ponadto stwierdziła, że wadliwie ustalono, iż organ administracyjny nie rozważył, jakie były rzeczywiste intencje skarżącej, skoro jej wniosek o przywrócenie prawa dzierżawy jednoznacznie określał, czego on dotyczy. W ocenie W. K., jej żądanie nie miało charakteru cywilnoprawnego, zatem winno być rozstrzygnięte wyłącznie w trybie postępowania administracyjnego. Wreszcie W. K. zarzuciła, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. nie zajęło żadnego stanowiska, co do merytorycznego charakteru sprawy związanej z jej wnioskiem. Wskazując na powyższe zarzuty strona wniosła o "jednoznaczne ustalenie, jaki organ administracyjny jest władny do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie prawa dzierżawy części działki nr [...], o pow. 1792 m2, obręb Z." W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z dnia 17 kwietnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia) przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu było wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. uchylające w całości postanowienie Starosty W. z dnia 31 października 2007 r. (Nr [...]) o przekazaniu pisma W. K. dotyczącego "przywrócenia prawa dzierżawy części działki nr [...], [...], obręb Z., o powierzchni 1 792 m2". do "Urzędu Miejskiego we W.". Stosownie do regulacji przepisu art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Należy przy tym zauważyć, że przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Forma postanowienia dla czynności przekazania znajduje zastosowanie tylko w sprawach administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Przepisy te zakreślają zatem granice przedmiotowe, w jakich może zostać ona wykorzystana. Forma postanowienia nie może natomiast być stosowana w sprawach innych, niż kończące się decyzją administracyjną (A. Matan [w:] G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom l i II, Zakamycze 2005 r.). Przepis art. 65 k.p.a., reguluje więc działania organu administracji publicznej w przypadku stwierdzenia braku właściwości w sprawie, jednakże przy generalnym założeniu, że podanie dotyczy sprawy administracyjnej, rozstrzyganej na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa załatwiana na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. znajduje się zatem w sferze zainteresowania administracji publicznej, mimo że została skierowana do niewłaściwego organu, który powinien niezwłocznie przekazać je do organu właściwego (tak między innymi: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lipca 2007 r. IV SA/Wa 875/06, LEX nr 243071). Jeżeli natomiast podanie zawiera wniosek o wszczęcie postępowania innego rodzaju, wtedy powinny znaleźć zastosowanie przepis art. 66 § 3 kpa. Zgodnie bowiem z jego brzmieniem, jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zgodnie z art. 124 § 2 k.p.a., postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Przy tym uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 126 k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. organy orzekające zobowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2000 r. V SA 1816/00 LEX 77645). Wymienione obowiązki procesowe, spoczywają na organie administracji publicznej również na wstępnym etapie postępowania już w trakcie badania żądania sformułowanego przez stronę. Z powołanych przepisów wynika więc obowiązek dokładnego wyjaśnienia treści żądania strony. Dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy obejmuje bowiem również ustalenie przez organy administracji publicznej treści rzeczywistego żądania strony. W tym kontekście należy w pełni podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zgodnie którym, organ pierwszej instancji nie ustalił wszystkich istotnych okoliczności, które warunkowałyby wydanie postanowienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a. czym naruszył, normy przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji nie rozważył, jakie były rzeczywiste intencje i zakres żądania skarżącej W K. W szczególności z uzasadnienia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego nie wynika aby żądanie skarżącej należało do kategorii indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w których postępowanie prowadzi się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co w istocie przesądzałoby o prawidłowości zastosowania przez tenże organ przepisu art. 65 § 1 k.p.a. Zastosowanie zatem w przedmiotowej sprawie, przez Starostę Powiatu W, trybu uregulowanego w art. 65 § 1 k.p.a. było w ocenie Sądu działaniem wadliwym. Nie można bowiem przesyłać pisma strony, tak jak uczynił to organ I instancji w trybie, zastrzeżonym wyłącznie dla spraw określonych w art. 1 k.p.a., bez uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie charakteru i sfery prawa której żądanie strony dotyczy. Organ ten nie ustalił przy tym ponad wszelką wątpliwość czy żądanie strony może być realizowane w trybie postępowania administracyjnego, czy też ma ono inny charakter (np. roszczenia cywilnoprawnego). Ponadto w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji w ogóle nie uzasadnił, dlaczego w jego ocenie podmiotem właściwym do rozpatrzenia wniosku W. K. miałby być właśnie "Urząd Miejski W.". Nie przytoczył również - wbrew nakazowi art. 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 126 k.p.a. - żadnych przepisów prawa uzasadniających właściwość "Urzędu Miejskiego W.". Również "adresat" rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, na co trafnie zwrócił uwagę organ odwoławczy budzi wątpliwości, skoro przedmiotem postanowienia z art. 65 § 1 k.p.a. jest przekazanie podania do organu właściwego, zaś użyte w tym postanowieniu pojęcie "urzędu" nie jest tożsame z pojęciem organu administracji publicznej. Jednocześnie zawarty w skardze wniosek W. K. o jednoznaczne ustalenie, jaki organ administracyjny jest władny do rozpatrzenia sprawy przywrócenia prawa dzierżawy części działki nr [...], o pow. 1792 m2, obręb Z, Sąd nie może na obecnym etapie uczynić przedmiotem swego rozpoznania, skoro organ I instancji nie wyjaśnił, czy sprawa należy ono do kategorii indywidualnych spraw administracyjnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, w których postępowanie prowadzi się w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też poddana jest reżimowi innego prawa np. prawa cywilnego. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika bowiem, że spór a tym samym właściwość sądu administracyjnego do orzekania w tej kwestii może mieć miejsce, ale jedynie w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji określonej sprawy administracyjnej a to nie zostało przez organ I instancji jak dotąd wyjaśnione. Dotychczasowe wywody skłaniają Sąd do ostatecznej konkluzji, że zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co z kolei obligowało Sąd do oddalenia skargi, zgodnie z dyspozycją art. 151 tej samej ustawy. Organ odwoławczy, uchylając postanowienie organu i instancji nie przekroczył bowiem wyznaczonych ram administracyjnego prawa materialnego jak i procesowego.