II SA/Wr 352/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi R. G. i T. G. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2021 r. nr 639/2021 w przedmiocie uchylenia postanowienia wymierzającego grzywnę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz strony skarżącej kwotę 400 zł (słownie: czterysta) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. R. i T. G, (dalej – skarżący) oprotestowali skargą wywiedzioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) z dnia 10 czerwca 2021 r., nr 639/2021 w przedmiocie uchylenia postanowienia wymierzającego grzywnę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zaskarżone rozstrzygnięcie podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Prezydent Wrocławia decyzją nr 1931/2017 udzielił R. G., M. G. i T. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej – PINB), w związku ze skargą dotyczącą prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z projektem w dniu 9 grudnia 2020 r. dokonał kontroli przedmiotowego budynku. W czasie tej czynności stwierdzono, że w obrębie parteru budynek nosi ślady użytkowania i jest w pełni wyposażony. Wobec dokonanych ustaleń pouczono inwestorów, że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Ponowna kontrola przeprowadzona w dniu 2 marca 2021 r. została zakończona ustaleniem, że: parter budynku był w pełni wykończony i użytkowany. Każdy z pokojów znajdujących się na parterze był wyposażony w łóżko oraz meble. W oknach znajdowały się firanki, w pokojach były żyrandole oraz kwiaty. Przy wejściu do budynku od strony bocznej (z lewej strony patrząc od wjazdu) znajdowały się cztery pomieszczenia oraz łazienka. W dwóch pokojach znajdowało się łóżko z pościelą oraz meble, w pokojach znajdowały się rzeczy codziennego użytku - zabawki, zdjęcia, kosmetyki, telewizor, kwiaty. Jedno z pomieszczeń było nieumeblowane - znajdował się w nim kot oraz transporter dla niego. Salon był w pełni umeblowany - znajdowała się w nim kanapa, meble i telewizor. W salonie znajdowały się kwiaty, dywan, stolik z obrusem, suszarka na pranie, akwarium z rybami. W salonie znajdowały się rzeczy codziennego użytku np. przekąski, szklanki, wazony. Korytarz w budynku był w pełni umeblowany, znajdowały się w nim wieszaki na odzież wierzchnią z kurtkami i buty. Łazienka również była w pełni umeblowana, znajdowały się w niej kosmetyki, ubrania, ręczniki, kwiaty. W dalszej części domu, koło wejścia głównego do domu, znajdowało się troje drzwi (łazienka i dwa pomieszczenia gospodarcze), hol wraz z klatką schodową, dwie sypialnie, kuchnia oraz jedno pomieszczenie z brakiem dostępu do niego. Pokoje te były w pełni umeblowane - znajdowały się w nich łóżka wraz z pościelą, meble, rzeczy osobiste - kosmetyki, ubrania. W pokojach były firanki, żyrandole, kwiaty, telewizor, suszarka na pranie, na której znajdowały się ubrania. Kuchnia była w pełni umeblowana w meble i sprzęty agd. W kuchni znajdowała się żywność, naczynia, garnki. W zlewie znajdowały się brudne naczynia, a na kuchence używane patelnie. Piętro domu nie było użytkowane, nie jest wykończone. Według obecnej w czasie kontroli przedstawicielki inwestorów w budynku przebywa ona okresowo kiedy jej ojciec wyjeżdża, obecnie przebywała w nim od tygodnia. Do budynku przyjeżdża też jej kuzyn, który opiekuje się domem i np. kwiatami. Gdy nie ma jej w domu, domem opiekuje się jej ojciec. W dniu 6 kwietnia 2021 r. PINB wydał postanowienie nr 842/2021, którym podając w podstawie prawnej art. 59i ust. 4 w związku z art. 59f ust. 1, art. 59g ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej – k.p.a.) wymierzył R. G., M. G. i T. G. karę w wysokości 10 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. W motywach wydanego rozstrzygnięcia PINB przedstawił okoliczności i ustalenia dotyczące prowadzonej w budynku kontroli. Nadto organ podał, że w dniu 8 lutego 2021 r. inwestorzy złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy jednak decyzją z dnia 11 lutego 2021 r., nr 371/2021 wniesiono sprzeciw do tego zawiadomienia. W dniu 18 marca 2021 r. inwestorzy złożyli ponowne zawiadomienie o zakończeniu budowy, które zostało przyjęte bez sprzeciwu. Dalej PINB przedstawił stan prawny dotyczący nielegalnego użytkowania obiektu i wskazał na art. 59i ustawy Prawo budowlane. Jego zdaniem przepis ten ma zastosowanie w sprawie, biorąc pod uwagę przepisy przejściowe do ustawy zmieniającej Prawo budowlane, która weszła w życie 19 września 2020 r. a ściślej art. 33 tej ustawy, zgodnie z którym "W przypadku wymierzenia kary, o której mowa w art. 57 ust 7 ustawy zmienianej w art. 1, przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy przepisu art. 59i ustawy zmienianej w art. 1 nie stosuje się". Wnioskując a contrario w sytuacji, gdy wymierzamy karę za nielegalne użytkowanie już po wejściu w życie przepisu art. 59i to on powinien stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Zgodnie z tym przepisem w przypadku stwierdzenia użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 organ nadzoru budowlanego poucza inwestora lub właściciela, że obiekt budowlany nie może być użytkowany bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub dokonania skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy. Organ nadzoru budowlanego potwierdza pouczenie wpisem w protokole kontroli, a w przypadku nieobecności inwestora lub właściciela doręcza pouczenie na piśmie. Organ nadzoru budowlanego po upływie 60 dni od dnia doręczenia pouczenia sprawdza, czy obiekt budowlany lub jego część jest nadal użytkowany z naruszeniem art. 54 i art. 55. W przypadku niezaprzestania użytkowania, o którym mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia, wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary stosuje się odpowiednio przepisy art. 59f, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Po upływie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust. 4, organ nadzoru budowlanego sprawdza, czy obiekt budowlany lub jego część jest nadal użytkowany z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55. W obecnym stanie prawnym karane jest więc stwierdzenie użytkowania, a nie przystąpienia do użytkowania. Po wskazaniu na obligatoryjność nałożenia kary w przypadku nielegalnego użytkowania obiektu i przesłanki wymierzenia kary, organ I instancji przeprowadził analizę podstaw do jej wymierzenia. W jego ocenie w przedmiotowej sprawie nie można mówić o czynnościach przygotowujących do przystąpienia do użytkowania ani dozorowaniu terenu budowy. Stwierdzono fakt użytkowania budynku przed uzyskaniem decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie lub skutecznym przyjęciem zawiadomienia o zakończeniu budowy. W budynku mieszkalnym widać ślady zamieszkiwania. Dom w zakresie parteru był w pełni umeblowany i wyposażony w sprzęty agd, w całym domu znajdowały się rzeczy codziennego użytku, rośliny, żywność, firanki, zaścielone łóżka, ubrania, zabawki, środki higieny osobistej w łazience, a nawet akwarium z rybkami. Bez wątpienia doszło do użytkowa budynku mieszkalnego zgodnie z jego przeznaczeniem, a zastany w trakcie kontroli stan faktyczny wskazuje na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. Inwestorzy nie dokonali prawnie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy w związku z wniesieniem sprzeciwu do zawiadomienia. Mieli oni świadomość, że zgłoszenie nie wywołało zamierzonego skutku prawnego, co więcej zostali pouczeni o tym, że nie mogą użytkować budynku. Mieli także świadomość, że po upływie 60 dni od daty doręczenia pouczenia przeprowadzona będzie kontrola, a w przypadku stwierdzenia dalszego użytkowania budynku - wymierzona kara. Mimo to inwestorzy w dalszym ciągu użytkowali budynek. Nie ma znaczenia fakt, że inwestorzy finalnie złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy, co do którego nie wniesiono sprzeciwu. W dacie, gdy stwierdzono użytkowanie inwestor nie legitymował się prawnie skutecznym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Kara zostaje wymierzona za stan faktyczny przed złożeniem przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy. Końcowo organ przedstawił sposób wyliczenia wysokości kary wynikający z przepisów prawa materialnego. W złożonym w terminie zażaleniu na postanowienie R. i T. G. wyjaśniali, że dokonywali zgłoszenia zakończenia robót lecz złożona dokumentacja była niekompletna. W czasie pandemii oczekiwanie na wszelkie dokumenty jest długie, a nadto jako spadkobiercy po zmarłym synu byli zmuszeni do kontynuowania budowy, gdyż sprzedali mieszkania i wszelkie sprzęty agd z tych mieszkań zgromadzono w przedmiotowym budynku. Przebywają na budowie gdzie prowadzone są prace wykończeniowe i jako inwestorzy muszą dostarczać materiały budowlane i nadzorować prace. Po przekazaniu zażalenia i akt sprawy organowi II instancji, przy piśmie z dnia 27 maja 2021 r. PINB przekazał kopię skróconego aktu zgonu M. G., który zmarł w dniu [...] czerwca 2018 r. W dniu 10 czerwca 2021 r. DWINB wydał postanowienie nr 639/2021, którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej nałożenia kary w wysokości 10 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. na M. G., w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego obszernie przedstawiono przebieg dotychczasowego postępowania, w tym w szczególności opisano dowody potwierdzające przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku. W ramach własnych rozważań organ zażaleniowy w pełni podzielił prawidłowość działania organu I instancji w zakresie zebrania dowodów, zastosowania przepisów prawa materialnego jak i samej konieczności zastosowania sankcji w postaci wymierzenia kary wobec niezaprzestania użytkowania obiektu. Zdaniem DWINB inwestorzy w zażaleniu zasadniczo nie kwestionują użytkowania budynku bez wymaganego zawiadomienia o zakończeniu budowy, wskazują jedynie na konieczność przebywania w budynku celem kontrolowania robót budowlanych toczących się na piętrze oraz trudnościami ze skompletowaniem prawidłowej dokumentacji odbiorowej. W jego ocenie zarzuty zażalenia są bezzasadne. Zarówno potrzeba doglądania robót budowlanych, jak i przedłużające się czynności związane z gromadzeniem dokumentacji odbiorowej stanowią okoliczność bez znaczenia prawnego dla oceny prawidłowości zastosowania przez organ sankcji z art. 59i ust. 4 Prawa budowlanego. Finalnie organ zaznaczył, że w treści zażalenia podniesiono, że żalący są spadkobiercami syna M. G., trzeciego z inwestorów. PINB przekazał też kopię odpisu skróconego aktu zgonu M. G. Po przedstawieniu treści art. 28 k.p.a. dotyczącego prawnych przesłanek i uzyskania przymiotu strony postępowania oraz orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego osoby zmarłej DWINB podał, że zasadne stało się zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. tj. uchylenie zaskarżonego postanowienia w części dotyczącej nałożenia kary w wysokości 10 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. na M. G. i utrzymanie go w mocy w pozostałym zakresie tj. nakładającym ową karę na pozostałych inwestorów, czyli R. G. i T. G. W skardze na wyżej wskazane postanowienie skarżący nie sformułowali wprost zarzutów ani wniosków. W piśmie procesowym podali, że są spadkobiercami po zmarłym synu M. G. Podczas przygotowania do odbioru domu byli posiadaczami czterech mieszkań w W.(1) i Ś. Ze względu na trudną sytuację finansową oraz konieczność doprowadzenia nowego domu do odbioru byli zmuszeni do sprzedaży trzech mieszkań. Były one w pełni wyposażone, więc przed sprzedażą koniecznością było przeniesienie całego wyposażenia do nieukończonego domu we W. Niemożliwe było przeniesienie rzeczy do mieszkania w Ś. ze względu na jego metraż oraz to, iż tamto mieszkanie było wówczas zamieszkiwane. Od października 2020 r. do kwietnia 2021 r. w budynku we W. odbywały się prace remontowe i wykończeniowe. Ze względu na odległość między Ś. a W. mieszkanie było obserwowane naprzemiennie przez skarżącego oraz jego córkę. Przebywali oni w budynku aby kontrolować prace związane z wykończeniem domu, a ze względu na wczesną porę rozpoczynania prac remontowych, byli zmuszeni do nocowania. Odnośnie stwierdzenia w protokole kontroli, że w jednym z pomieszczeń znajdował się kot z transporterem wyjaśniono, że córka skarżących była umówiona z kotem na wizytę kontrolną u weterynarza, który znajduje się we W. Skarżący dodali, że złożyli zgłoszenie zakończenia robót, które ze względu na ich niewiedzę były niekompletne. Ubiegają się o zwolnienie od kary, gdyż jej uiszczenie sprawiło by trudność ze względu na wiek oraz stan zdrowia, nadto wymagają oni ciągłego leczenia, hospitalizacji oraz kupowania leków. W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: ,,p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tak rozumianej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Uchylenie zaskarżonego aktu, w realiach niniejszej sprawy - postanowienia, w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaznaczyć trzeba, że skarga w niniejszej sprawie została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, co było możliwe na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W przypadku tego rodzaju sprawy sądowoadministracyjnej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym nie zostało uzależnione przez ustawodawcę od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w granicach nakreślonej na wstępie kognicji sądów administracyjnych, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek stanowisko takie wynika z okoliczności nie ujętych w skardze. W szczególności na taką ocenę Sądu wpływ miały nieprawidłowości zaistniałe w postępowaniu drugoinstancyjnym. DWINB w podstawie prawnej zaskarżonego postanowienia przyjął art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. Swoim rozstrzygnięciem organ II instancji orzekł w następujący sposób ,,uchylam zaskarżone postanowienie w części dotyczącej nałożenia kary w wysokości 10 000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] we W. na Pana M. G., w pozostałym zakresie utrzymuję zaskarżone postanowienie w mocy.". Nie budzi wątpliwości fakt uchylenia rozstrzygnięcia w części traktującej o nałożeniu kary finansowej na osobę fizyczną, która jak wynika z przedłożonego przez PINB dla miasta Wrocławia odpisu skróconego aktu zgonu zmarła w 2018 r., a więc wcześniej niż organ I instancji orzekał o nałożeniu kary, a nawet przed popełnieniem deliktu powodującego interwencję organu. Problematyczne jednak pozostaje właściwe zastosowanie przez DWINB przepisów procedury administracyjnej podanych w skarżonym postanowieniu. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości, albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Z literalnej z wykładni przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika, że dopuszczalne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części i umorzenie w tym zakresie postępowania przed organem I instancji. Mając na względzie art. 144 k.p.a. powyższe odnosi się również do zażaleń na postanowienia. W świetle wskazanych regulacji zauważyć przyjdzie, że organ II instancji po uchyleniu postanowienia PINB dla miasta Wrocławia w części dotyczącej nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego na M. G. nie orzekł o ,,dalszym losie" postępowania w tej części. Przyjęty w podstawie prawnej przepis przewiduje konieczność, oczywiście po uchyleniu orzeczenia pierwszoinstancyjnego w całości lub w części, orzeczenia przez organ II instancji o istocie sprawy lub o umorzeniu postępowania. Jak trafnie uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 17 stycznia 2020 r., (sygn. akt II SA/Bk 861/19), ,,Przy merytoryczno-reformacyjnym rozstrzygnięciu organu odwoławczego, opartym o treść art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., z uchyleniem decyzji (postanowienia) wydanej (wydanego) w pierwszej instancji, wiąże się obowiązek jednoczesnego rozstrzygnięcia danej sprawy (kwestii wpadkowej) w drugiej instancji.", patrz - LEX nr 2782030. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 11 grudnia 2019 r., (sygn. akt II SA/Gd 438/19), wyraził pogląd w pełni akceptowany przez skład orzekający w niniejszej sprawie, że ,,Na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest możliwe wyłącznie uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w części, lecz konieczne jest podjęcie w tym zakresie dalszych działań orzeczniczych, tj. merytoryczne wypowiedzenie się w zakwestionowanej części lub uchylenie postępowania przed organem pierwszej instancji w tym zakresie.", patrz – LEX nr 2755701. W realiach badanej sprawy kwestionowane skargą rozstrzygnięcie DWINB jest rozstrzygnięciem ,,niekompletnym" i faktycznie nieznanym w obowiązującej procedurze administracyjnej. Zasadą jest wszakże, że organ odwoławczy nie może ograniczyć się li tylko do uchylenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, (choćby w części) ale też jest on zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia co do dalszego toku sprawy administracyjnej. Wobec powiedzianego zdaniem Sądu doszło do wydania skarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutkować musi uwzględnieniem skargi. Jednocześnie zaznaczyć przyjdzie, że wobec faktu pominięcia w rozstrzygnięciu drugoinstancyjnym orzeczenia co do istoty sprawy Sąd nie może ocenić tego rozstrzygnięcia pod względem jego zgodności z prawem. Z tej też przyczyny nie była możliwa merytoryczna ocena twierdzeń skargi dotyczących okoliczności związanych z użytkowaniem przedmiotowego budynku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. uwzględniając wysokość uiszczonego przez skarżących wpisu sądowego od skargi (poniesienia innych kosztów postępowania strona skarżąca nie sygnalizowała).