II SA/Wr 353/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 września 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia ... w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. postanawia: odrzucić skargę. W zaskarżonej uchwale organ orzekł o przystąpieniu do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w granicach działki nr .... W uzasadnieniu uchwały wskazano, że opracowanie planu wprowadzi szeroko pojęty ład przestrzenny oraz usprawni proces inwestycyjny na obszarze 0,31 ha. Ustalono to na podstawie analiz, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.p.z.p. Wnioskiem złożonym w dniu 31 grudnia 2014 r. i podtrzymanym w piśmie z dnia 9 lutego 2015 r. skarżący domagał się wstrzymania prac nad zmianą planu miejscowego obowiązującego dla działki nr .... Jak podał, jest właścicielem sąsiednich działek. Wydana została ostateczna decyzja o rozbiórce zabudowy na działce nr ... Podjęcie uchwały nastąpiło na skutek działań sprawcy samowoli budowlanej i w jego interesie, a przy tym na szkodę skarżącego (niedozwolone zbliżenie zabudowy do granicy działki oraz instalacji gazowych). W odpowiedzi na wniosek z dnia 25 marca 2015 r. organ nie uwzględnił argumentacji skarżącego i dodał, że mieszkańcom gminy należy się pomoc, a ponadto "legalizuje błąd, który zrobił planista". W skardze do sądu administracyjnego złożonej w dniu 21 kwietnia 2015 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały, jako naruszającej art. 1 ust. 2 pkt 2, 5, 7 u.p.z.p., art. 2, art. 7 i art. 32 Konstytucji RP, art. 140 k.c. oraz art. 101 u.s.g. w związku z art. 4, art. 6, art. 14 u.p.z.p. Na wstępie uzasadnił "interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowej uchwały" przysługujący mu jako właścicielowi sąsiednich działek i stronie postępowania administracyjnego w przedmiocie rozbiórki budynku wybudowanego samowolnie na działce nr .... Dotychczasowy plan miejscowy jest zgodny z ustawą o drogach publicznych. Jego zmiany nie uzasadnia zamiar udzielenia pomocy sprawcy samowoli budowlanej, poprzez umożliwienie jej zalegalizowania. Jak stwierdził skarżący, zresztą zmiana planu miejscowego po wydaniu ostatecznego nakazu rozbiórki i tak nie uzasadni tej legalizacji. Skarżący obszernie uzasadnił pogląd o niezgodności samowolnej zabudowy z przepisami prawa budowlanego i ustaleniami dotychczasowego planu miejscowego. Podejmując uchwałę organ nie dotrzymał zapewnień udzielonych skarżącemu, że plan nie ulegnie zmianie. Nie wiadomo, jaki błąd planisty ma ulec naprawie. Uzasadnienie uchwały jest niewystarczające, zaś zmiana planu wprowadzi chaos w zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę wójt gminy i przewodniczący rady gminy wnieśli o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., gdyż zaskarżona uchwała "została podjęta na podstawie plenipotencji wynikającej z art. 3 ust. 1 ustawy (Dz.U. z 2015 r., poz. 199) w celu ustalenia nowych rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych i w związku z powyższym postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. (Dz.U. z 2013 r., poz. 594) "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W nin. sprawie skarżący dochował niektóre z przesłanek dopuszczalności skargi (wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, termin do wniesienia skargi), natomiast nie wykazał, aby zaskarżona uchwała naruszyła przysługujący mu interes prawny. Wynika to zarówno z charakteru prawnego uchwały jak i twierdzeń skarżącego przytoczonych w tym zakresie. O ile skarżący powołał interes prawny wynikający z prawa własności nieruchomości sąsiadującej z obszarem zamierzonego planu, to w rzeczywistości interes ten pozbawiony był cechy aktualności. Przytoczenia skarżącego odwołują się do dopiero przewidywanych, hipotetycznych skutków, ale nie zaskarżonej uchwały, lecz mającego zostać w przyszłości uchwalonego planu miejscowego. Powołane w skardze przepisy ustawowe nie kształtują sytuacji prawnej skarżącego. Z żadnej normy prawa materialnego nie wynika możność domagania sią zaniechania uchwalenia planu miejscowego, a nawet skutecznego domagania się uchwalenia planu o konkretnej treści. Uchwała intencyjna nie jest skierowana do podmiotów zewnętrznych i w żaden sposób nie oddziaływuje na ich sferę prawną, w tym poprzez jakiekolwiek naruszenie ich interesów. Przytoczone stanowisko prawne występuje w jednolitym orzecznictwie sądowym i literaturze prawniczej (patrz uwagi A. Matana w komentarzu do art. 101 u.s.g. i powołane tam orzecznictwo, odnośnie uchwały intencyjnej wyroki II OSK 2444/12 i 81/13 oraz ich pochodne jak wyrok II SA/Wr 117/13 i II OSK 953/13). Podkreśla się wewnętrzny i procesowy charakter uchwały intencyjnej (art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Dz.U. z 2015 r., poz. 199). Oceny tej nie zmienia argumentacja skarżącego na temat intencji towarzyszących podjęciu uchwały i jego przeświadczenie, że każda zmiana dotychczasowego planu miejscowego będzie zmianą na gorsze, szkodliwą dla niego i uwzględniającą wyłącznie interes sprawcy samowoli budowlanej wyrażający się w umożliwieniu mu w przyszłości zabudowanie działki. Zgodnie z kolei z art. 58 § 1 pkt 5 a p.p.s.a. (Dz.U. z 2012 r., poz. 270) "sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego". W nin. sprawie skarga dotyczyła uchwały powołanej w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (akt organu j.s.t. nie będący aktem prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej – jako akt inicjujący procedurę planistyczną), zaś wymóg wykazania naruszenia interesu prawnego określony został w art. 101 u.s.g., co już omówiono. Wskazana podstawa niedopuszczalności skargi dodana została przez art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. (Dz.U. z 2015 r., poz. 658) i obowiązuje od dnia 15 sierpnia 2015 r. Znowelizowano ponadto art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nadając mu (art. 1 pkt 62 ustawy zmieniającej) brzmienie "1) pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy". Według art. 2 ustawy nowelizującej przepisy w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 19 i 62 stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. Z tych względów skargę należało odrzucić, a ponadto nie było już podstawy do zwrócenia skarżącemu uiszczonego wpisu od skargi. Oczywiście bezzasadny był natomiast wniosek procesowy organu, bowiem legalność zaskarżonej uchwały w żadnym wypadku nie wywołuje stanu bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Można dodać na marginesie, że w nin. sprawie Sąd nie kontrolował zgodności uchwały z prawem.