II OSK 953/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.), Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki, sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek, , Protokolant : starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska, po rozpoznaniu w dniu 22 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 626/12 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej w Wałbrzychu z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 626/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic [...] w W. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Rada Miejska Wałbrzycha zdecydowała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic [...] w W. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na wskazaną uchwałę wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., zarzucając naruszenie art. 9 ust. 4 i art. 14 ust. 1 i art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1, art. 27 w zw. z art. 33 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Skarżąca spółka podniosła, że uchwałą nr VI/31/11 z dnia 31 stycznia 2011 r. Rada Miejska w Wałbrzychu uznała za nieaktualne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wałbrzycha zatwierdzone uchwałą Nr XI/l54/99 Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia 30 czerwca 1999 r. ze zmianami. Zdaniem skarżącej spółki, warunkiem niezbędnym do prowadzenia prac zmierzających do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest istnienie aktualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Skoro uchwałą nr VI/31/11 z dnia 31 stycznia 2011 r. Rada Miejska w Wałbrzychu uznała za nieaktualne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wałbrzycha, to do czasu uchwalenia nowego (aktualnego) studium wszelkie prace związane z procedurą zmierzającą do uchwalenia planu miejscowego są przedwczesne i niedopuszczalne. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Wałbrzycha wniosła o oddalenie skargi w całości i zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych. Wskazano, że wbrew stanowisku skarżącej spółki, uchwała Rady Miejskiej Wałbrzycha nr VI/31/11 z dnia 31 stycznia 2011 r. nie oddziałuje na zaskarżoną uchwałę w sposób, który skutkowałby uznaniem, iż ta ostatnia została podjęta z naruszeniem art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uchwała z dnia 31 stycznia 2011 r. wraz z analizą, o której mowa w 32 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ocenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wałbrzycha" w całości, na poziomie ogólnym, co nie zmienia faktu, iż ów akt nadal pozostaje w obrocie prawnym. Oznacza, to że uchwała z dnia 31 stycznia 2011 r. nie stanowiła przeszkody dla prowadzenia prac nad nowymi planami miejscowymi, o ile ich zapisy nie będą naruszać ustaleń zawartych w Studium. Organ wskazał, że zmiana Studium z 2008 r. wprowadza na obszarze G 4.7 możliwość lokalizacji stałych wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 tyś. m.kw, natomiast analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym miasta nie wskazuje na konieczność zmiany zapisów odnoszących się wprost do obszaru objętego przystąpieniem do sporządzania planu miejscowego. Oznacza to, że niezależnie od konieczności aktualizacji Studium dla omawianego terenu nie przewiduje się zmian jego ustaleń. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca nie wykazała w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia podjętą uchwałą nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Przedstawiona przez skarżącą argumentacja wskazywałaby jedynie na możliwość rozważenia w rozpoznawanej sprawie w istocie naruszenia praworządności, czyli interesu publicznego, który jednakże nie został uwzględniony w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd stwierdził, że z treści skargi nie wynika, aby zaskarżona uchwała naruszała jakikolwiek interes prawny strony skarżącej. W skardze nie wykazano, z jakich okoliczności wynikać miałby interes prawny skarżącej, ani też nie wskazano, na czym polega naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia. Sąd dodał, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną, której zadaniem jest jedynie uruchomienie procedury planistycznej związanej z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zmianą istniejącego planu. Konsekwencją zatem takiej uchwały jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej, w której skarżąca spółka będzie mogła wziąć udział i zgłaszać swoje uwagi i wnioski, do których właściwe organy będą zobligowane się odnieść. W ocenie Sądu, strona skarżąca nie wykazała, że podjęcie zaskarżonej uchwały w chwili wnoszenia skargi (aktualnie) narusza jej interes prawny. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła spółka [...] Sp. z o.o. w W., opierając ją na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów podniesionych w skardze oraz niewyjaśnienie dlaczego zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie oraz niewskazanie jakie dowody stanowiły przesłankę rozstrzygnięcia, co w konsekwencji spowodowało niewyjaśnienie stanu sprawy oraz niedokonanie kontroli przez sąd administracyjny działalności administracji publicznej, - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że z przepisu tego wynika obowiązek wskazania przepisu prawa materialnego, z którego skarżący wywodzi interes prawny. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż uchwałą z dnia 31 stycznia 2011 r. Rada Miejska w Wałbrzychu uznała za nieaktualne Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wałbrzycha z 1999 r. (zmienione w 2003 i 2008 r.). W przypadku kiedy rada gminy podejmuje uchwałę o nieaktualności studium, w myśl art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinna rozpocząć procedurę zmiany studium. Dopiero w oparciu o aktualne studium rada może podjąć uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. W sytuacji prawnej, która zaistniała w tej sprawie podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu jest przedwczesne i niedopuszczalne. Sąd I instancji w ogóle nie ustosunkował się do tych zarzutów w uzasadnieniu wyroku, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca spółka podniosła, iż jako właściciel nieruchomości objętych projektem planu niewątpliwie posiadała interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, która w sposób niekorzystny kreowała możliwość korzystania za przedmiotowych nieruchomości. W skardze kasacyjnej podniesiono ponadto, powołując się na wyrok NSA z dnia 20 września 2011 r., II FSK 566/10, że to Sąd powinien badać czy interes prawny strony został naruszony i w razie wątpliwości wezwać stronę do wykazania naruszenia jej interesu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Wałbrzychu wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Organ wskazał, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter intencyjny. Uchwałą taka wszczyna procedurę planistyczną i nie przesądza o przeznaczeniu żadnej nieruchomości znajdujących się na obszarze nią objętym. Zatem nie można uznać, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej spółki wynikający z prawa własności nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem skuteczne zaskarżenie uchwały rady gminy z zakresu administracji publicznej do sądu administracyjnego jest uzależnione od wykazania przez skarżącego, iż kwestionowana uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W tej sprawie przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. w W. jest uchwała w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (art. 14 ust. 2 powołanej ustawy). Znaczenie prawne uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest tylko takie, że jest to akt o charakterze wewnętrznym, wszczynający procedurę planistyczną i określający granice obszaru objętego projektem planu. Uchwała taka ze swej istoty nie wywołuje skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej, w tym właścicieli nieruchomości na terenie objętym tą uchwałą. Wiąże ona jedynie organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Dopiero postanowienia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą kształtować sposób wykonywania prawa własności nieruchomości na terenie objętym planem. Podobny pogląd wyrażany jest jednolicie w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2013 r., II OSK 81/13, wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., II OSK 2442/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl). Zatem Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej spółki. Wprawdzie zasadne jest twierdzenie strony skarżącej, iż w razie wątpliwości Sąd powinien wezwać stronę do wykazania naruszenia jej interesu, lecz w tej sprawie z samej istoty uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że nie narusza ona interesu prawnego lub uprawnienia żadnego z podmiotów. Zatem kierowanie w tej sprawie takiego wezwania do strony skarżącej było zbędne. Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieodniesienie się przez Sąd I instancji do zarzutów podniesionych w skardze. Środek prawny w postaci skargi na uchwałę rady gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym został tak skonstruowany, że aby Sąd w ogóle mógł przystąpić do rozpatrywania zarzutów skargi konieczne jest wykazanie przez stronę naruszenia jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. W tej sprawie interes prawny strony skarżącej nie został naruszony, a zatem Sąd I instancji nie mógł dokonywać merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Zarzuty skargi dotyczące aktualności Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Wałbrzycha z 1999 r. mogły być ewentualnie podnoszone przez stronę skarżąca w skardze na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic [...] w W. Jak wynika z treści uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu 12 czerwca 2013 r., II SA/Wr 258/13 Sąd odniósł się do tego zarzutu, orzekając w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w W. na uchwałę Rady Miejskiej Wałbrzycha z dnia [...] grudnia 2012 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru pokopalnianego w rejonie ulic [...] w W. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.