II FSK 566/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędziowie: NSA Edyta Anyżewska, WSA del. Stefan Kowalczyk (sprawozdawca), Protokolant Szymon Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 20 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej K. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Wa 1659/09 w sprawie ze skargi K. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 kwietnia 2009 r. nr LII/1600/2009 w przedmiocie zasad ustalenia i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Rady Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz K. z siedzibą w W. kwotę 330 (trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2009 r, sygn. akt III SA/Wa 1659/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "K." na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 kwietnia 2009 r, nr LII/1600/2009, w sprawie zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej (Dz. Urz. Woj. Maz. Z 2009 r. Nr 70, poz. 1836). W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że : W dniu 16 kwietnia 2009 r. Rada m.st. Warszawy przyjęła uchwałę nr LII/1600/2009, w sprawie zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 70, poz. 1836). Ustalone nowe dzienne stawki opłaty targowej zamieszczone zostały w załączniku nr 1 do w / w uchwały. Stawki te są wyższe od dotychczasowo obowiązujących. Uchwała również zmieniła zasady naliczania i ustalania opłaty targowej oraz rozszerzyła krąg podmiotów obwiązanych do jej uiszczania. Przepisy uchwały obowiązują od dnia 1 czerwca 2009 r. W dniu 21 sierpnia 2009 r. K. złożyła na powyższą uchwałę, skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Złożenie skargi poprzedziło wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, złożone w dniu 12 czerwca 2009 r. do Rady m.st. Warszawy, stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skarżąca w wezwaniu podniosła, że wejście w życie przepisów podnoszących dzienne stawki opłaty targowej na terenie m.st. Warszawy w ciągu roku podatkowego jest niezgodne z art. 2 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. Wskazała również, że opłata targowa jest podatkiem, a jej podwyższenie w czasie trwania roku podatkowego, powoduje brak dostatecznego okresu vacatio legis oraz narusza obowiązujące na gruncie prawa podatkowego zasady, zasadę zakazu podwyższania w czasie trwanie danego roku podatkowego stawek podatku, naliczana i ustalania nowych podatków oraz rozszerzania kręgu podmiotów obwiązanych do ich uiszczania. Rada Miasta Stołecznego Warszawy w odpowiedzi na wezwanie argumentowała, że kwestionowana przez skarżącą uchwała nie naruszyła zasad : nie działania prawa wstecz, zasady przyzwoitej legislacji, zasady wprowadzania zmian podatkowych jedynie w stosunku do zobowiązań jakie powstaną w przyszłości przy zastosowaniu odpowiedniego okresu vacatio legis oraz należytego formułowania przepisów przejściowych. Jej zdaniem, uchwała nie narusza zakazu dokonywania zmian w przepisach podatkowych w ciągu roku podatkowego, gdyż nie odnosi się ona do obciążeń podatkowych, które są wyliczane w skali roku (np. podatek dochodowy od osób fizycznych, czy podatek od nieruchomości). Opłata targowa jest podatkiem należnym za dzień, w którym kupiec prowadzi sprzedaż na targowisku, a więc zmiana takiego podatku w ciągu roku nie wpływa na wysokość zobowiązań podatkowych już powstałych (przed wejściem w życie przepisów uchwały) w trakcie bieżącego roku. Skarżąca, wobec powyższego złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie uchwały w całości. W skardze podniosła zarzuty już zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia. W odpowiedzi na skargę Rada Stołecznego Miasta Warszawy wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia. Nadto, podniosła zarzut braku legitymacji czynnej po stronie skarżące, do występowania w sprawie, o czym przesądza, treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Wskazując na przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym wywiódł, iż skarżącym może być każdy, a więc każda osoba fizyczna czy prawna, reprezentująca siebie lub grupę mieszkańców, która ma interes prawny lub której uprawnienie zostało naruszone. Pokreślił, że za podstawę ustalenia istnienia legitymacji do wniesienia skargi w oparciu o naruszenie interesu prawnego uznaje się sytuację, w której istnieje możliwość wykazania zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu o charakterze osobistym, dotyczącego danej osoby w sposób bezpośredni, wynikającego ze ściśle określonej normy prawa materialnego, która została naruszona. Interes prawny zadaniem Sądu, to prawo wynikające z konkretnej normy prawnej, określającej ów interes faktyczny i stwarzającej prawną podstawę ochrony danego, konkretnego interesu faktycznego. Wskazał, iż w postępowaniu administracyjnym interes prawny musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, w postępowaniu sądowo - administracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego, powołując się przy tym na orzeczenia sądowe w tej materii. Podstawą do podjęcia uchwały przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych ( Dz. U. z 2006 Nr 121poz.844) w tym, przepis art. 15 stanowiący, że opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach. Zdaniem Sądu, K. nie wykazała, aby była jednostką dokonującą sprzedaży na warszawskich targowiskach. K. jak wskazują przepisy, działa na podstawie ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz. U. z 2009 Nr 84 poz.710), która w art. 1 wskazuje, że przedsiębiorcy mogą zrzeszać się w izby gospodarcze, działające na podstawie niniejszej ustawy i statutów. W art. 2 w / w ustawa stanowi natomiast, że izba gospodarcza jest organizacją samorządu gospodarczego, reprezentującą interesy gospodarcze zrzeszonych w niej przedsiębiorców, w szczególności wobec organów władzy publicznej. Będąc zrzeszeniem zawodowym, izba gospodarcza, na podstawie art. 5 ust.1 pkt.4 ustawy, może reprezentować swych członków, również w postępowaniach sądowych, o ile przewiduje to jej statut, a więc mogłaby teoretycznie, reprezentować i kupców, sprzedających na targowiskach, o ile taką grupę zawodową zrzesza. Zdaniem Sądu, nie posiada takich uprawnień Ogólnopolska Izba Gospodarcza, która jest zrzeszeniem krajowych izb gospodarczych (art. 11 ustawy o izbach gospodarczych), bowiem ustawa takich kompetencji dla zrzeszenia izb gospodarczych nie przewiduje. Złożona przez skarżącą lista członków K., objętych uchwałą, nie stanowiła zdaniem Sądu legitymacji dla K. do złożenia skargi na podstawie art.101 ust.1, ustawy o samorządzie gminnym. Skarżąca nie będąc ustawowo i bezwarunkowo upoważniona do występowania w postępowaniach sądowo – administracyjnych w interesie zrzeszonych, nie wykazała, że posiada interes prawny lub uprawnienie do wniesienia skargi. Skarżąca nie zgadzając się z wyrokiem złożyła skargę kasacyjną, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie błędną wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania odwoławczego. W uzasadnieniu podniosła, że członkami skarżącej są kupcy warszawscy, którzy dokonują sprzedaży na targowiskach. Z tego względu zgodnie z art. 2 i art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy o izbach gospodarczych, jak też w oparciu o § 6 ust. 2 statutu skarżącej, ma prawo, reprezentując interes gospodarczy swoich członków, uczestniczyć w postępowaniach sądowych. Zdaniem skarżącej art. 5 ust. 2 pkt. 4 ustawy o samorządzie gminnym nie uzależnia skuteczności ustalonego w nim zakresu działalności izb gospodarczych od powtórzenia tych zapisów w statucie izb. Tak więc na podstawie art. 5 ust. 2 pkt. 4 oraz na podstawie art. 101 ust. 1 w / w ustawy skarżąca ma legitymację procesową do wniesienia skargi na uchwałę. Nadto skarżąca wskazała, iż nie jest zrzeszeniem izb gospodarczych tylko indywidualnych przedsiębiorców/ osób fizycznych i prawnych / z terenu całej Polski. Tak więc nie jest Krajową Izbą Gospodarczą w rozumieniu art. 11 ustawy o izbach gospodarczych. Rada Miasta Stołecznego Warszawy wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. Jej zdaniem Wojewódzki Sąd Administracyjny prawidłowo zinterpretował przepisy ustawy o izbach gospodarczych zasadnie uznając, że skarżąca miałaby ewentualne uprawnienie do występowania w sprawach sądowych dotyczących jej członków, o ile przewidywałby to jej statut, ale sam art. 5 ust. 1 i ust 2 pkt 4 ustawy o izbach gospodarczych nie daje uprawnienia do wystąpienia ze skargą na zaskarżoną uchwałę. Skoro izba nie przedstawiła swego statutu, zatem Sąd nie mógł uznać, że ma ona interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Organ stwierdził, iż nawet określenie w statucie, iż Izba ma uprawnienie do występowania w sprawach sądowoadministracyjnych dotyczących jej członków (co nie nastąpiło) nie dawałoby uprawnienia Izbie do skarżenia uchwały rady gminy, ponieważ art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy o izbach gospodarczych stanowi jedynie o uczestniczeniu na odrębnie określonych zasadach w postępowaniu sądowym w związku z działalnością gospodarczą jej członków. Nie daje natomiast prawa do uczestniczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym skargi na uchwałę rady gminy. W ocenie Rady Miasta Warszawy, Izba ma uprawnienie do reprezentowania swoich członków przed organami władzy publicznej, jednak tylko w zakresie ich interesów gospodarczych, a nie ich interesu prawnego kreowanego przez powszechnie obowiązujące przepisy prawa (np. akty prawa miejscowego takie jak zaskarżona uchwała). Tym samym art. 2 jak również art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy o izbach gospodarczych nie może być źródłem interesu prawnego dla izby gospodarczej do zaskarżenia uchwały rady gminy w sprawie zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna okazała się uzasadniona. Nie można podzielić kategorycznego stanowiska skarżącej, iż przysługuje jej legitymacja do wystąpienia ze skargą w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uprawniony jest jednak wniosek, iż odmowa uznania legitymacji przez sąd pierwszej instancji była przedwczesna. W myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała podjęta przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może być - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżona do sądu administracyjnego przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Co do zasady prawo do wnoszenia wspomnianych skarg przysługuje mieszkańcom. Można ją wnieść w imieniu własnym bądź grupy mieszkańców za ich pisemną zgodą (na podstawie art. 101 ust. 2a). Z powyższego wynika zatem, ż skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy może wnieść tylko ten, kto zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Podmiot nie posiadający interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego. Ustalenie, czy podmiot występujący ze skargą na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest uprawniony do wniesienia skargi wymaga zatem ustalenia, czy legitymuje się on konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym ze sprecyzowanej normy prawa materialnego. Istnienie owego interesu po stronie skarżącego bądź reprezentowanej przez niego grupy mieszkańców musi być przez skarżącego wykazane (zob. wyr. Trybunału Konstytucyjnego z 16 września 2008 r. SK 76/06 OTK-A 2008, nr 7 poz. 121). Nie ma przy tym wątpliwości, że skarżąca, sama nie prowadzi działalności gospodarczej, a zatem zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć bezpośrednio jej interesu prawnego. Stanowiska tego nie podważa sama skarżąca. Domagała się jedynie uznania, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o izbach gospodarczych przysługuje jej uprawnienie do zaskarżenia uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie opłaty targowej, gdyż zrzesza przedsiębiorców zajmujących się handlem na targowiskach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż co do zasady izba gospodarcza może być uprawniona do występowania ze skargą na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w imieniu swych członków, dla ochrony ich interesu prawnego. Podstawy prawnej wystąpienia z taką skargą upatrywał nie w art. 101 ust. 2a u.s.g., lecz art. 101 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy o izbach gospodarczych. Prawidłowo jednak podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż z art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy o izbach gospodarczych nie wynika bezwarunkowe uprawnienie do uczestniczenia w postępowaniu sądowym w związku z działalnością gospodarczą swych członków. Przepis ten przyznaje izbie jedynie prawo do określenia takiego zadania w statucie, a dopiero w razie zawarcia takiej regulacji, prawo do występowania w postępowaniu sądowym. Wskazuje na to brzmienie i systematyka art. 5 ust. 1 i 2 wymienionej ustawy. W ust. 1 stwierdzono, że izba gospodarcza jest uprawniona do samodzielnego określenie zakresu swych zadań w statucie. W ust. 2 zawarto natomiast przykładowe i ogólne wyliczenie takich zadań. Każde z nich jednak by mogło być uznane za obowiązujące musi być skonkretyzowane w statucie. Art. 5 ust. 2 ustawy nie przyznaje natomiast ex lege wymienionych w nim kompetencji w sposób bezwarunkowy. Nieuprawnione jest w tej sytuacji odmienne twierdzenie strony skarżącej, że kompetencja do reprezentowania członków izby w postępowaniach sądowych wynika wprost z art. 5 ust. 2 pkt 4 ustawy o izbach gospodarczych, bez konieczności powielania jej w statucie. Mylny pogląd skarżącej nie uchylał jednak obowiązku weryfikacji deklaracji strony o zawarciu takiego zapisu w statucie. Sąd pierwszej instancji formułując pogląd o możliwym uprawnieniu izby gospodarczej do reprezentowania jej członków i w konsekwencji również zaskarżenia uchwały winien był ustalić, czy skarżąca izba gospodarcza posiada prawo do reprezentowania zrzeszanych przez nią osób oraz, czy osoby te legitymują się interesem w zaskarżeniu uchwały. Uznając, że legitymacja procesowa może wynikać ze statutu izby gospodarczej, sąd winien był wezwać stronę skarżącą do przedłożenia statutu, a w dalszej kolejności - jeżeli statut przewidywałby prawo do reprezentacji zrzeszonych w izbie przedsiębiorców - wezwać skarżącą do wskazania interesu prawnego istniejącego po stronie podmiotów reprezentowanych przez izbę. Dopiero po zapoznaniu się z treścią statutu i ustaleniu rodzaju interesu prawnego możliwe jest wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaniechał takiego wezwania przesądzając o braku uprawnienia do wniesienia skargi. Konkluzja taka, w świetle przytoczonej powyżej argumentacji oraz podniesionego argumentu o istnieniu w statucie zapisu uprawniającego do reprezentacji członków izby, nakazuje uznać stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie za przedwczesne. Zarazem jednak Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż dociekanie istnienia interesu prawnego jest domeną sądu meriti, stąd też ograniczył się do stwierdzenia zaniechania w tej kwestii ze strony sądu pierwszej instancji i odstąpił od przeprowadzenia stosownych dochodzeń w postępowaniu odwoławczym. Zasadny był w tej sytuacji zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i odmowa uznania prawa skarżącej do wystąpienia ze skargą. Sąd pierwszej instancji nie ustrzegł się również pewnej nieścisłości, uznając skarżącą izbę za Krajową Izbę Gospodarczą, o której mowa w art. 11 ustawy o izbach gospodarczych, którą to skarżąca izba w rzeczywistości nie była. Niemniej należy zauważyć, że zasadniczą część swych rozważań sąd odniósł do izby gospodarczej, o której mowa w art. 2 ustawy, stąd wspomniane uchybienie w sposób istotny nie zaważyło na rozstrzygnięciu sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. Brak było jednocześnie podstaw do uwzględnienia twierdzeń zawartych w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną, a dotyczących generalnego braku prawa izb gospodarczych do występowania w imieniu członków ze skargami w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Podnoszenie takiej argumentacji byłoby możliwe w razie wniesienia skargi kasacyjnej podważającej przyjętą przez sąd pierwszej instancji wykładnię art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 5 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 4 ustawy o izbach gospodarczych w zakresie w jakim przyjęta wykładnia dopuszczała występowanie przez izby gospodarcze ze skargami na akt prawa miejscowego w imieniu zrzeszonych członków. Przy braku skargi kasacyjnej Rady Miasta Warszawa uwzględnienie przywołanej argumentacji byłoby równoznaczne z naruszeniem zakazu orzekania na niekorzyść strony (art. 134 § 2 w zw. z art. 193 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Uwzględniając całość przytoczonej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Sąd ten rozpoznając ponownie sprawę, kierując się naprowadzonymi wcześniej wskazaniami podejmie czynności zmierzające do ustalenia istnienia uprawnienia do wniesienia skargi przez izbę gospodarczą oraz interesu prawnego po stronie konkretnych osób zrzeszonych w tej izbie. O kosztach postępowania odwoławczego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.