III SA/Wa 1659/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Maciej Kurasz, Sędzia WSA Jarosław Trelka, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 16 kwietnia 2009 r. nr LII/1600/2009 w przedmiocie zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej oddala skargę W dniu 16 kwietnia 2009 r. Rada m. st. Warszawy przyjęła uchwałę Nr LII/1600/2009 w sprawie zasad ustalania i poboru oraz terminów płatności i wysokości stawek opłaty targowej (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 70, poz. 1836), dalej "uchwała". Załącznikiem nr 1 do uchwały jest wykaz dziennych stawek opłaty targowej na terenie m. W.. Przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego w dniu 15 maja 2009 r. i weszła w życie w dniu 1 czerwca 2009 r., z wyjątkiem załącznika nr 2. Uchwała uchyliła uchwałę Nr XXIV/436/2004 Rady m. st. Warszawy z dnia 15 stycznia 2004 r. w. sprawie opłaty targowej. Nowe dzienne stawki opłaty targowej, określone w załączniku nr 1 do uchwały, są wyższe od obowiązujących przed tym dniem, uchwała nadto zmieniła zasady naliczania i ustalania opłaty targowej oraz rozszerzyła krąg podmiotów obwiązanych do jej uiszczania. Przepisy te obowiązują od dnia 1 czerwca 2009 r. W dniu 21 sierpnia 2009 r. K. złożyła na przedmiotową uchwałę, zgodnie z art. 54 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 154 poz.1270 ze zmianami), za pośrednictwem Rady m. W., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Złożenie skargi poprzedziło wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, złożone w dniu 12 czerwca 2009 r. do Rady m. W., stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skarżąca w wezwaniu podniosła, że wejście w życie przepisów podnoszących dzienne stawki opłaty targowej na terenie m. W. w ciągu roku podatkowego jest niezgodne z art. 2 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 ze zm.) oraz z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego. Skarżąca podniosła, że opłata targowa jest podatkiem. W konsekwencji, podwyższenie opłaty targowej w czasie roku podatkowego, powoduje brak dostatecznego dla przedsiębiorców vacatio legis oraz narusza obowiązujące na gruncie prawa podatkowego zasady, że podczas danego roku podatkowego nie mogą być podwyższane stawki podatku, naliczane i ustalane nowe podatki oraz krąg podmiotów, obwiązanych do jego uiszczania. Przedmiotowa zasada wyinterpretowana przez Trybunał Konstytucyjny z art. 2 Konstytucji, powinna zdaniem Skarżącej znaleźć zastosowanie w stosunku do opłaty targowej określonej uchwałą z dnia 16 kwietnia 2009 r. Odpowiadając na to wezwanie Rada Miasta W. przesłała Skarżącemu pismo Prezydenta Miasta W. z dnia 26 czerwca 2009 r. W piśmie tym wskazano, iż kwestionowana przez K. uchwała nie naruszyła żadnej z zasad legislacyjnych do których należą: zasada niedziałania prawa wstecz, zasadą przyzwoitej legislacji, zasada wprowadzania zmiany podatkowych jedynie do zobowiązań, jakie powstaną w przyszłości przy wprowadzeniu odpowiedniego vacatio legis oraz należytego formułowania przepisów przejściowych. Dopełnieniem wymienionych zasad jest obowiązek właściwego ogłoszenia uchwały. Uchwały ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia. Ogłoszenie przepisów tej uchwały nastąpiło w Dzienniku Urzędowym Wojewody Mazowieckiego w dniu 15 maja 2009 r., co oznacza, iż od jej opublikowania do dnia wejścia w życie, (1 czerwca 2009 r.), minęło 16 dni. Na podkreślenie wymaga, że uchwała nie narusza zakazu dokonywania zmian w przepisach podatkowych w ciągu roku podatkowego, gdyż niw odnosi się ona do obciążeń podatkowych, które są wyliczane w skali roku (np. podatek dochodowy od osób fizycznych, czy podatek od nieruchomości). Jak wskazywano wcześniej, opłata targowa jest podatkiem należnym za dzień, w którym kupiec prowadzi sprzedaż na targowisku. Zatem zmiana takiego podatku w ciągu roku nie wpływa na wysokość zobowiązań podatkowych już powstałych (przed wejściem w życie przepisów uchwały) w trakcie bieżącego roku. Podnoszone przez K. zarzuty, iż uchwała bezprawnie rozszerzyła krąg podmiotów na nowe osoby zobowiązane do uiszczania opłaty targowej oraz zmieniła zasady jej naliczania, są nietrafne, bowiem zgodnie z art. 84 Konstytucji RP oraz przepisami ustawy o samorządzie gminnym oraz podatkach i opłatach lokalnych, organy władzy publicznej, korzystając z władztwa podatkowego, mają prawo do wprowadzania danin publicznych, a także posiadają swobodę, w zakresie ustawowego upoważnienia, do podejmowania decyzji w sprawach kształtowania dochodów i wydatków. Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o uchylenie uchwały w całości. W skardze podniosła wcześniej stawiane już zarzuty przeciwko uchwale, z analogicznym uzasadnieniem. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta W. wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała stanowisko w sprawie. W piśmie tym uzupełniła też stawiane argumenty o zarzut braku czynnej legitymacji Skarżącej K. do występowania w tej sprawie, co przesądza, zdaniem Rady, treść art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. K. podczas rozprawy w dniu 9 grudnia 2009 r. podniosła zarzut niewłaściwego pełnomocnictwa dla osoby reprezentującej Radę Miasta W. jak też złożyła listę członków K., których dotyczy przedmiotowa uchwała. Rada Miasta W., do daty wydania przez Sąd wyroku, przedstawiła właściwe pełnomocnictwo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a ocenie Sądu podlega legalność wydanych aktów zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie do treści art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tej przyczyny, Sąd w pierwszej kolejności, przeanalizował przesłanki formalno – prawne do zbadania przedmiotowej uchwały Rady Miasta W., a w szczególności legitymację procesową do wniesienia skargi przez K. Podstawą prawną zaskarżenia uchwały samorządu terytorialnego jest przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, przewidujący, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przepis ust. 2 a) tegoż przepisu przewiduje, że skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Analiza dyspozycji tej normy prawnej wskazuje, że skarżącym może być każdy, a więc osoba fizyczna czy prawna, reprezentująca siebie lub grupę mieszkańców, ale na pewno taka która ma interes prawny lub której uprawnienie zostało naruszone. W orzecznictwie sądowo - administracyjnym za podstawę ustalenia istnienia legitymacji do wniesienia skargi w oparciu o naruszenie interesu prawnego uznaje się sytuację, w której istnieje możliwość wykazania zindywidualizowanego i skonkretyzowanego interesu o charakterze osobistym, dotyczącego danej osoby w sposób bezpośredni, wynikającego ze ściśle określonej normy prawa materialnego, która została naruszona. Interes prawny, to prawo wynikające z konkretnej normy prawnej, określającej ów interes faktyczny i stwarzającej prawną podstawę ochrony danego, konkretnego interesu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 61/08 stwierdził : " W postępowaniu administracyjnym interes prawny musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, w postępowaniu sądowo - administracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego." (LEX nr 470937). Za takim rozumieniem interesu prawnego opowiedział się też Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r. SK 76/06, uznającym, że art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 7 oraz z art. 77 ust. 2 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. (OTK-A 2008/7/121, Dz. U.RP 2008/170/1053 Lex 435785). Wobec takiego stanowiska, zawartego w orzecznictwie sądowym należy ustalić treść prawa materialnego, które stanowiło podstawę do podjęcia uchwały przez Radę Miasta W.. Są nimi, jak wynika z treści uchwały, przepisy ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2006 Nr 121 poz.844),a w szczególności, przepis art. 15 stanowiący, że opłatę targową pobiera się od osób fizycznych, osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, dokonujących sprzedaży na targowiskach. Targowiskami są wszelkie miejsca, w których jest prowadzony handel, poza sprzedażą dokonywaną w budynkach lub częściach budynków, z wyjątkiem targowisk pod dachem oraz hal używanych do targów, aukcji i wystaw. Opłatę targową pobiera się niezależnie od należności przewidzianych w odrębnych przepisach za korzystanie z urządzeń targowych oraz za inne usługi świadczone przez prowadzącego targowisko. K. nie wykazywała, aby była jednostką dokonującą sprzedaży na warszawskich targowiskach. K. jak wskazują przepisy, działa na podstawie ustawy z dnia 30 maja 1989 r. o izbach gospodarczych (Dz. U. z 2009 Nr 84 poz.710), która to ustawa, w art. 1 wskazuje, że przedsiębiorcy mogą zrzeszać się w izby gospodarcze, działające na podstawie niniejszej ustawy i statutów, a w art. 2, że izba gospodarcza jest organizacją samorządu gospodarczego, reprezentującą interesy gospodarcze zrzeszonych w niej przedsiębiorców, w szczególności wobec organów władzy publicznej. Będąc zrzeszeniem zawodowym, izba gospodarcza, na podstawie art. 5 ust.1 pkt.4 ustawy, może reprezentować swych członków, również w postępowaniach sądowych, o ile przewiduje to jej statut, a więc mogłaby teoretycznie, reprezentować i kupców, sprzedających na targowiskach, o ile taką grupę zawodową zrzesza. Natomiast nie posiada takich przywilejów O., która jest zrzeszeniem krajowych izb gospodarczych (art. 11 ustawy), bowiem ustawa takich kompetencji dla zrzeszenia izby gospodarczych nie przewiduje. Złożona przez Skarżącą K. lista członków K., objętych przedmiotową uchwałą, nie mogła być przez Sąd potraktowana jako legitymacja dla K. do złożenia skargi na podstawie art.101 ust.1, badanej ustawy o samorządzie gminnym. K., nie będąc ustawowo i bezwarunkowo upoważniona do występowania w postępowaniach sądowo – administracyjnych w interesie zrzeszonych, nie wykazała, że posiada interes prawny lub uprawnienie do wniesienia przedmiotowej skargi. W ocenie Sądu, w sytuacji w której, skargę na uchwałę rady gminy składa podmiot, który nie powołuje się na własny interes prawny lub uprawnienie, ani nie działa w imieniu grupy mieszkańców, którzy wyrazili na to zgodę, a jedynie na naruszenie przez uchwałę abstrakcyjnie pojętego dobra ogółu, to skarga taka nie może być uwzględniona. Prezentując ten pogląd, Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażone w wyroku z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II SA/Gd 492/08 z tezami o treści: "1. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma w pełni charakteru actio popularis. 2. Skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia spowodowanego zaskarżoną uchwałą." ( LEX nr 499841) Uznając, że K., nie jest uprawniona do wniesienia skargi na podstawie art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd skargę oddalił. W ocenie Sądu nie byłoby właściwe odrzucenie skargi na podstawie przepisu art.58 § 1 p.p.s.a., zawierającego przesłanki formalne do odrzucania skarg administracyjnych, co Sąd również rozważał, jednak przepis ten nie przewiduje odrzucenia skargi przez wzgląd na przepisy prawa materialnego, co miało miejsce w tej sprawie. Sąd wyjaśnia również, że oddalenie skargi wobec braku przesłanek z art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, skutkowało pominięciem przez Sąd, rozpoznający sprawę, analizy zaskarżonej uchwały Rady Miasta W. pod względem zgodności dokonanych zmian z przepisami rangi ustawowej. Skargę oddalono na podstawie art.151 p.p.s.a.