II SA/Wr 353/16

Sygn. II SA/Wr 353/16 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie samowolnego wykonania robót budowlanych związanego z budową budynków gospodarczych w ilości trzech sztuk oddala skargę w całości. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. działając na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego postanowił umorzyć i uznać za bezzasadne postępowanie administracyjne (znak: [...]) dotyczące samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynków gospodarczych w ilości 3 sztuk zlokalizowanych w miejscowości S. nr [...] gmina Z. (działka o numerze ewidencyjnym gruntów [...]). Z uzasadnienia decyzji wynika, że czynności wyjaśniające w tej sprawie zostały podjęte przez organ w związku z pismem skierowanym w dniu 12 sierpnia 2014 r., w którym Z. P. i E. P. wnieśli o podjęcie działań przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w związku z zaistnieniem samowoli budowlanej przy realizacji przez K. S. inwestycji polegających na budowie trzech budynków gospodarczych z przeznaczeniem na tzw. gołębniki zlokalizowanych w miejscowości S. [...] gmina Z. (działka o numerze ewidencyjnym gruntów [...]). Według wnioskodawców gołębniki zostały zbudowane bez wymaganego zezwolenia i bez zgody współwłaścicieli działki. W dniu 11 września 2014r. organ przeprowadził kontrolę, w trakcie której stwierdzono, że na przedmiotowej działce zlokalizowane są trzy obiekty budowlane -budynki gospodarcze konstrukcji drewnianej ustawione na bloczkach betonowych z dachem dwuspadowym krytym gontem, a jeden z nich z dachówką o wymiarach: 1. 9,10mx2,05mxh=2,00m-2,50m, 2. 10,15mx2,90mxh=2,00m-2,50m, 3. 9,05mx2,05mxh=2,00m-2,50m, wraz z wolierą o wym. 2,00mx8,00m. W toku postępowania J. S. oświadczył, że to on jest inwestorem przedmiotowych obiektów, gdyż syn przebywa poza granicami kraju, a gołębie są jego i syna. Organ orzekający wyjaśnił jednocześnie, że inwestor nie przedłożył stosownego pozwolenia na budowę, a zatem – jak wskazał organ – naruszył art. 30 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.). Ponadto organ zwrócił uwagę, że lokalizacja przedmiotowych obiektów naruszała również warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. przepis § 12 aktu wykonawczego z 12 kwietnia 2002 r. (Dz.U. Nr 75 poz. 690), dotyczący odległości zlokalizowania obiektów od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Następnie powiatowy organ nadzoru budowlanego podał w uzasadnieniu, że w dniu 21 października 2014 r. w siedzibie organu współwłaściciele nieruchomości wnieśli o zawieszenie postępowania do czasu ustanowienia spadkobierców W. i K. P., natomiast E. P. wniosła o likwidację budynków gospodarczych, w których prowadzona jest hodowla gołębi bez względu na przebieg postępowania spadkowego. Wyjaśnił dodatkowo, że skorzystał z możliwości określonych w przepisie art. 36 kpa i powiadomił o dodatkowym terminie załatwienia sprawy w celu zgromadzenia dowodów i przeprowadzenia prawidłowego postępowania legalizacyjnego. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający wskazał, że w dniu 20 stycznia 2015 r. J. S. – inwestor poinformował inspektorat nadzoru budowlanego o likwidacji przedmiotowych obiektów budowlanych, czyli zlikwidowania samowoli budowlanej, a przeprowadzona w dniu 10 lutego 2015 r. wizja potwierdziła usunięcie budynków gospodarczych konstrukcji drewnianej, ustawionych na bloczkach betonowych usytuowanych na terenie nieruchomości S. [...] (działka nr [...]). Zdaniem powiatowego organu nadzoru budowlanego w tych okolicznościach nie ma podstaw do prowadzenia dalszego postępowania z zakresu samowoli budowlanej, ponieważ inwestor zmienił lokalizację przedmiotowych obiektów (tj. przeniósł w inne miejsce budynki gospodarcze w których prowadzi hodowlę gołębi), które zostały odsunięte od granic nieruchomości i ustawione na lawetach, a zatem nie są to te same obiekty, w stosunku do których zostało wszczęte postępowanie administracyjne i nie mają do nich zastosowania przepisy ustawy – Prawo budowlane. Jednocześnie organ wyjaśnił, że w toku postępowania zastosował się do przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 10 § 1 kpa a ponadto poinformował, że w odniesieniu do budynków ustawionych na lawetach zostało wszczęte w dniu 25 lutego 2015 r. stosowne postępowanie. W zakończeniu uzasadnienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wskazał, że uciążliwość użytkowania działki spowodowaną prowadzoną hodowlą gołębi należy oceniać w trybie art. 144 kodeksu cywilnego w postępowaniu przed sądem powszechnym na podstawie obiektywnych warunków panujących w środowisku. Dodatkowo organ nadmienił, że zasady chowu gołębi i obowiązki hodowców nie zostały określone w uchwale Rady Miejskiej z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Z., bowiem gołębie nie są zaliczane do zwierząt gospodarskich ani do zwierząt domowych w świetle ustawy o ochronie zwierząt. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji uznał dalsze postępowanie w sprawie za bezzasadne z powodu braku podstaw do jego prowadzenia, co obligowało do wydania decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Opisana powyżej decyzja została w toku instancyjnym zaskarżona przez Z. P. i E. P., którzy wnieśli odwołanie (oznaczone jako apelacja). Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stosując przepis art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte w sprawie orzeczenie organ odwoławczy wyjaśnił, że w badanym przypadku mamy do czynienia z robotami budowlanymi polegającymi na budowie 3 obiektów gospodarczych - gołębników. Bezsprzeczne jest to, że przedmiotowe roboty budowlane wymagały przed ich rozpoczęciem uzyskania akceptacji właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej (w niniejszym przypadku starosty z.). Inwestor takiej akceptacji jednak jak wynika z akt sprawy nie uzyskał (dowodzi tego chociażby treść protokołu z oględzin z dnia 11 września 2014 r. podpisana przez inwestora). Powyższe stwierdzenie powodowało konieczność ingerencji ze strony organu w postaci przeprowadzenia odpowiedniego postępowania naprawczego (tj. w trybie art. 48 albo 49b Prawa budowanego w zależności od tego czy obiekty są budynkami czy obiektami budowlanymi o innym charakterze) którego konsekwencją mogła być decyzja o rozbiórce efektu robót lub ich legalizacja. Wydając zaskarżoną decyzję organ pierwszej instancji stwierdził jednak, że prowadzenie ww. postępowania naprawczego jest bezprzedmiotowe wobec zlikwidowania samowoli budowlanej, co miało być potwierdzone w trakcie oględzin z dnia 10 lutego 2015 r. W ocenie organu odwoławczego powiatowy organ nadzoru budowlanego błędnie zinterpretował zaistniały stan faktyczny przyjmując, że samowola została zlikwidowana. Organ odwoławczy wskazał, że mając na uwadze wyjaśnienia złożone do protokołu z dnia 20 stycznia 2015 r. przez J. S., który wskazał, że obiekty umieszczone zostały na lawetach i przygotowane są do przemieszczenia w inne miejsce, treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji w której wskazano, że w stosunku do obiektów ustawionych na lawetach wszczęto odrębne postępowanie oraz dokumentację zdjęciową załączoną do odwołania stwierdzić należy, iż organ pierwszej instancji uznał za usunięcie przedmiotowych obiektów (usunięcie samowoli) umieszczenie ich na lawetach. Tymczasem miała miejsce wyłącznie zmiana sposobu posadowienia obiektów na działce. Samo zaopatrzenie obiektu w koła (bo temu miały służyć zabiegi inwestora, a nie przewiezieniu obiektów w inne miejsce skoro po upływie ok. 8 miesięcy od kiedy miały zostać przewiezione, nadal stoją na przedmiotowej działce), nie może przesądzać o tym, że pierwotna konstrukcja została usunięta. Co więcej takie "doposażenie" obiektu nie pozbawia go charakteru obiektu budowlanego. Decydujący jest bowiem sposób użytkowania przedmiotu, a ten się nie zmienił i przedmiotowe obiekty nadal są wykorzystywane jak gołębniki. Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że nawet gdyby położenie przedmiotowych gołębników uległo zmianie na terenie działki, na której zostały one usytuowane, to nie czyniłoby to postępowania bezprzedmiotowym. Nadal są to przecież te same obiekty, tyko inaczej położone na działce. Jest to oczywiste wobec relacji pojęć budowy i rozbiórki obiektu. Przez budowę obiektu rozumie się zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego wykonanie obiektu w określonym miejscu. Rozbiórka nie została natomiast zdefiniowana w prawie budowlanym, ale musi być logiczną przeciwnością budowy, czyli usunięciem obiektu z określonego miejsca. Tym określonym miejscem jest natomiast teren działki na której wykonano roboty. Aby zatem można było mówić w badanym przypadku o "usunięciu samowoli" to przedmiotowe gołębniki musiałyby zostać usunięte z działki o nr ewidencyjnym gruntów [...]. Taka sytuacja jak wynika z akt sporawy nie miała jednak miejsca. Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionował J. S. poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi J. S. wyjaśnił, że – stosownie do złożonego w postępowaniu administracyjnym oświadczenia – był inwestorem przedmiotowych robót i prawidłowo organy ustaliły, że nie dysponował pozwoleniem na budowę, zatem naruszył przepisy ustawy – Prawo budowlane. Wskazał też, że w okolicznościach istniejących w sprawie nie mógł złożyć oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego skierował do organu pierwszej instancji wniosek o zawieszenie postępowania do czasu ustanowienia spadkobierców. Zdaniem skarżącego wobec posadowienia przedmiotowych obiektów na lawetach i przeniesienia w inne miejsce nie mają w sprawie zastosowania przepisy ustawy – Prawo budowlane. Skarżący dodatkowo wskazał, że nie istnieje ustawowa definicja gołębnika, a hobbystycznego utrzymywania gołębi pocztowych nie można zaliczyć do prowadzenia jakiejkolwiek produkcji, tak samo jak pomieszczenia, w którym są trzymane gołębie nie można uznać za budynek inwentarski. W ocenie skarżącego organ odwoławczy błędnie uznaje przedmiotowe budowle za obiekty budowlane, bowiem nie odpowiadają one ustawowej definicji obiektu budowlanego. W odpowiedzi na skargę doręczonej Sądowi w dniu 20 maja 2016 r. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i odwołał się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, podając w uzupełnieniu, że skarga nie zawiera zarzutów, które mogłyby spowodować zmianę stanowiska przyjętego przy orzekaniu w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne: Należy przecie wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa, procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. Nr 270, poz. 1101), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 2 kpa i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z racji obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności, której istotą jest powinność organu odwoławczego rozpoznania i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy załatwionej w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z kompetencji do podjęcia orzeczenia kasacyjnego z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia, została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu decyzji. Zgodnie z treścią wskazanego powyżej przepisu art. 138 § 2 k.p.a. "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Pośrednio treść przepisu wskazuje jako przyczynę uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi wadliwość procesową wynikającą przede wszystkim z naruszenia zasad postępowania wyjaśniającego. Konsekwencją takiego postrzegania tej normy jest możliwość skorzystania przez organ odwoławczy z ustanowionego nią uprawnienia wyłącznie wtedy, gdy czynności procesowe, które należy podjąć w sprawie dla zadośćuczynienia wymogowi legalnego działania należą do czynności objętych regulacją rozdziału 4 działu II kodeksu postępowania administracyjnego. Niekwestionowany ani przez doktrynę, ani przez judykaturę szczególny charakter decyzji kasacyjnej, wydawanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wskazuje na konieczność zaistnienia koniunkcji przesłanek prawnych, których spełnienie wymaga odpowiedniej kwalifikacji naruszeń prawa i ich wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Ustawodawca postanowił bowiem, że muszą to być naruszenia przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy korzystając z kompetencji przyznanej mu w omawianym powyżej przepisie uzasadnił swoją czynność orzeczniczą w istocie nierozpatrzeniem sprawy przez organ pierwszej instancji wobec nieuwzględnienia wszystkich jej aspektów i niezasadnym stwierdzeniem przez ten organ zaistnienia w sprawie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, a w konsekwencji zakończenia go w sposób niemerytoryczny poprzez umorzenie na podstawie przepisu art. 105 § 1 kpa. W określonych powyżej uwarunkowaniach prawnych D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie – zdaniem Sądu – zakwestionował na obecnym etapie postępowania legalność niemerytorycznego zakończenia postępowania pierwszoinstancyjnego poprzez zastosowanie jako podstawy prawnej podejmowanej decyzji przepisu art. 105 § 1 kpa. Przepis ten nakazuje organowi prowadzącemu postępowanie w konkretnej sprawie administracyjnej wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w całości albo w części, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono w całości albo w części bezprzedmiotowe. Należy przy tym zwrócić uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i niekwestionowanymi poglądami nauki bezprzedmiotowość postępowania wynika z braku jednego z elementów materialnego stosunku prawnego, a poprzez to oznacza niemożność skonkretyzowania prawa lub obowiązku określonego podmiotu, która obliguje do zakończenia postępowania w sprawie administracyjnej w inny sposób niż poprzez wydanie rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (np. W. Dawidowicz: Postępowanie administracyjne, Warszawa 1983 r.; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2493/95 niepubl.). Oznacza ona brak legalnej możliwości ingerowania właściwego organu w sferę prawną jednostki. W doktrynie i judykaturze rozróżnia się aspekt podmiotowy bezprzedmiotowości, dotyczący sfery podmiotowej danej sprawy administracyjnej (np. strony, organu) i aspekt przedmiotowy, dotyczący szeroko rozumianego przedmiotu sprawy. Jednym z przypadków bezprzedmiotowości postępowania o charakterze przedmiotowym będzie sytuacja polegająca na tym, że właściwy organ w okolicznościach faktycznych istniejących w konkretnym przypadku nie ma podstaw prawnych do działania w formach władczych w sposób merytoryczny. Zważyć przy tym należy, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej podporządkowane są ustrojowej zasadzie praworządności zawartej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego, która w sposób bezwzględny wymaga od nich działania na podstawie przepisów prawa. Jednym z aspektów zasady praworządności jest stosowanie prawa materialnego i procesowego, które obejmuje m.in. subsumpcję faktu uznanego za udowodniony pod stosowaną normą prawną. Wymaga to uprzedniego stwierdzenia, że dany fakt ustalony przez organ prowadzący postępowanie w sprawie zawiera się w zakresie uregulowanym stosowaną normą prawną. Inaczej mówiąc sytuacja ustalona przez organ, jako odpowiadająca sytuacji opisanej w hipotezie normy prawnej, uzasadnia wykorzystanie dyspozycji zawartej w tej samej normie (por. J. Wróblewski: Stosowanie prawa przez organy administracji, OMT 1972, Nr 12). Istotne w tych okolicznościach jest, że stwierdzona przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. bezprzedmiotowość postępowania dotyczącego samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na budowie budynków gospodarczych z przeznaczeniem na tzw. gołębniki w ilości 3 sztuk, zlokalizowanych w miejscowości S. nr [...] (działka oznaczona numerem ewidencyjnym [...]) wynika z posadowienia tych budynków na lawetach i "odsunięcia od granic nieruchomości", co w ocenie organu pierwszej instancji jest zlikwidowaniem samowoli budowlanej, eliminującym potrzebę dalszego prowadzenia postępowania w sprawie. W uznaniu Sądu – podzielającego stanowisko przyjęte przez organ odwoławczy przy orzekaniu w sprawie – taka dyslokacja obiektów, których – jak wynika z akt sprawy – dotyczyło postępowanie nie doprowadziła do sytuacji uprawniającej do stwierdzenia, że fizycznie obiekty te przestały istnieć, co mogło być wyznacznikiem bezprzedmiotowości. Nie powoduje jej również – wbrew sugestiom skarżącego – zmiana sposobu posadowienia tych obiektów na gruncie. Obiekty, których dotyczyły czynności procesowe przeprowadzone przez powiatowy organ nadzoru budowlanego nadal istnieją, a fakt zrealizowania ich w warunkach samowoli został przyznany przez inwestora w postępowaniu administracyjnym i w treści skargi. Konieczna była zatem ocena tej sytuacji w kontekście uwarunkowań przyjętych dla stanu zgodności z prawem jako postulatu państwa praworządnego. Na tym etapie postępowania na którym podjęta została decyzja odwoławcza zastosowanie przepisu art. 105 § 1 kpa było co najmniej przedwczesne i obligowało organ drugiej instancji do zakwestionowania czynności orzeczniczej powiatowego organu nadzoru budowlanego. Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny – uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie – stosownie do przepisu art. 151 powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Dodatkowo Sąd uznał za konieczne wyjaśnić, że w toku dokonywanych w sprawie czynności kontrolnych zwrócił uwagę, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał również – stosownie do zalecenia ustawodawcy zawartego w przepisie art. 138 § 2 (in fine) kpa – okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wyjaśnił bowiem, że w sprawie nie doszło do usunięcia samowoli budowlanej, posługując się analizą określenia "rozbiórka", a ponadto wskazał na użytkowanie obiektów poprzez wykorzystywanie ich nadal na gołębniki.