II SA/Wr 355/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II sprawy ze skarg Gminy Miasta [...], PZD ROD im. [...] w [...], Grupy mieszkańców w osobach S. H., B. J., B. S., D. K., Z. G., J. T., S. K., W. M., M. W., A. D., M. R., R. P. – reprezentowanych przez Burmistrza Miasta [...] oraz Grupy mieszkańców w osobach C. B., W. W., M. W., A. O., Z. A., J. K., H. K., D. D., R. D., B. S., A. S., K. F., J. J., A. O., P. S., K. K., J. W., Z. G., Z. S., A. S., B. M., S. M., B. Z., J. C., K. S., M. K., J. S., S. S., M. G., A. P., A. B., M. O., C. N., E. S. – reprezentowanych przez Prezesa PZD ROD im. [...] w [...] na uchwałę Zgromadzenia Związku Międzygminnego [...] z dnia [...] marca 2013 r., Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego [...] postanawia: I. odrzucić skargi; II. zwrócić Gminie Miasto [...] oraz PZD ROD im. [...] w [...] kwoty po 300 (trzysta) złotych, uiszczone tytułem wpisu sądowego od skarg. Pismem z [...].04.2018 r. (data wpływu do organu [...].04.2018 r.) Gmina Miasto [...] oraz S. H. - Prezes ROD w [...] wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargi na uchwałę nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego [...] z [...].03.2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego [...], czyniąc przedmiotem zaskarżenia załącznik do tej uchwały, tj. rozdział 3 pkt 10.8, pkt 11.8, 12.8 i 13.8. Formułując takie żądanie skarg skarżący zarzucili Związkowi naruszenie art. 6i ust. 1 pkt 2, art. 6c ust. 2 oraz art. 6j ust. 3c w związku z ust. 3b, a także naruszenie art. 6k ust. 2 ustawy z dnia 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przez ich niezastosowanie. Miało do tego dojść poprzez ustalenie odpłatności dla działkowców ROD za okres, w którym nie powstają odpady komunalne oraz brak uwzględnia przy podejmowaniu uchwały kryteriów (danych), których uwzględnienia wymaga treść powołanych przepisów ustawy, a co za tym idzie naruszenie interesu prawnego mieszkańców miasta [...] zrzeszonych w ROD w wyniku nałożenia obowiązku wnoszenia opłat de facto ryczałtowych za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości nie mającej odpowiedniego oparcia w przepisach ustawy. W uzasadnieniu skargi poza przedstawieniem argumentacji na poparcie stawianych zarzutów, jej autorzy wskazali na pisma działkowców z terenu [...] kierowane do Związku Międzygminnego [...], które należy traktować jako bezskuteczne wezwania do usunięcia naruszenia prawa związku z treścią zaskarżonej uchwały. Na poparcie tego stanowiska przedłożono kopię pisma z dnia [...].02.2018 r. stanowiącą odpowiedź Zarządu Związku Międzygminnego [...] kierowaną do ROD im. [...] w [...] w zawiązku z pismem Zarządu ROD im. [...] z dnia [...].02.2018 r. oraz kopię pisma z dnia [...].02.2018 r. stanowiącą odpowiedź Zarządu Związku Międzygminnego [...] skierowaną do ROD im. [...] w [...] w zawiązku z pismem Zarządu ROD im. [...] z dnia [...].02.2018 r. W odpowiedzi na skargę Zgromadzenie Związku Międzygminnego [...] wniosło o jej odrzucenie z uwagi na brak wykazania przez skarżących naruszenia interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę. Zauważono, że kwestionowanie uchwały organu gminy (tu Związku Międzygminnego) na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875 ze zm.) – dalej w skrócie: "u.s.g.", wiąże się z wykazaniem naruszenia przez uchwałę interesu prawnego lub uprawnienia danego podmiotu. Legitymacja skargowa opiera się zatem na twierdzeniu danego podmiotu, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego w rozumieniu tego przepisu oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Nadto wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma obowiązek wykazania nie tylko indywidualnego interesu prawnego, ale także zaistniałego w dacie wnoszenia skargi, naruszenia tego interesu. Według autora odpowiedzi na skargę, skarżący nie podołali temu obowiązkowi, wskazując jedynie lakonicznie, że naruszenie interesu prawnego ma polegać na ustaleniu odpłatności dla działkowców rodzinnych ogrodów działkowych za okres, w którym nie powstają odpady komunalne, brak uwzględnienia przy podejmowaniu ww. uchwały kryteriów, których uwzględnienia wymaga treść przepisów ustawy o utrzymaniu czystości. Skarżony organ zauważył również, że skarga oparta na art. 101 ust. 1 u.s.g. jest skarga indywidualną. W niniejszej sprawie natomiast skarżący występują w imieniu wspólnoty - mieszkańców Miasta [...] zrzeszonych w Rodzinnych Ogrodach Działkowych. Powołując się na wyrok NSA z dnia 11.10.2017 r., sygn. akt II GSK 577/17), zauważono, że art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje podstaw do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie organu gminy naruszające ewentualnie interesy wszystkich mieszkańców gminy (mieszkańców rozumianych jako społeczność gminna). Skarga przewidziana tym przepisem nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej (actio popularis). Ponadto z samej przynależności do wspólnoty samorządowej (np. gminy) nie wynikają bezpośrednio żadne indywidualne prawa lub obowiązki skarżących i w związku z tym sama ta przynależność (członkostwo we wspólnocie) nie jest źródłem interesu prawnego, legitymującego do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Wobec przedstawionego stanowiska judykatury autor odpowiedzi na skargę wskazał, że w przypadku powoływania się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia należy wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją skarżącego a kwestionowaną przez niego uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie. Skarżący, legitymując się indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, musi ponadto wykazać związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. Skarżący obowiązany jest wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Interes ten powinien być konkretny i realny, a związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożonych obowiązków. W przekonaniu skarżonego organu decydujące znaczenie dla istnienia interesu prawnego odgrywa przepis prawa materialnego. Interes prawny jest więc kategorią prawnomaterialną, obejmuje uprawnienia i obowiązki oparte na prawie. Zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. Wyjaśniono, że o powodzeniu skargi powinno przesądzać wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Dlatego też od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności organu administracji. Ponadto w udzielonej odpowiedzi zwrócono uwagę na to, że przedmiotem skargi jest uchwała nieobowiązująca. Uchwała ta bowiem straciła moc obowiązującą z dniem [...].07.2016 r., kiedy to weszła w życie uchwała Zgromadzenia Związku Międzygminnego [...] z dnia [...].06.2016 r. nr [...] w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Związku Międzygminnego [...]. Wobec tego skarżony organ wyraził wątpliwości na temat dopuszczalność złożonej skargi ze względu na brak przedmiotu zaskarżenia. Zauważono, że zaskarżona uchwala nie była podstawą wydawania indywidualnych decyzji. Wskazano również, że uchwala ją uchylająca nie zawierała w swojej treści przepisów przejściowych, które pozwalałaby na stosowanie uchwały zaskarżonej do spraw dotyczących okresu sprzed wejścia w życie nowej uchwały, tj. uchwały [...] z dnia [...].06.2016 r. W konsekwencji tego, w ocenie organu, zaskarżenie przedmiotowej uchwały jest niedopuszczalne, a prowadzone postępowanie jest bezprzedmiotowe. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 25.05.2018 r. zobowiązano skarżące strony oraz skarżony organ do wskazania w terminie 7 dni, czy przed wniesieniem skargi skarżący wzywali do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. W piśmie złożonym w dniu [...].06.2018 r. pełnomocnik skarżonego organu wskazał, że skarżący przed wniesieniem skargi nie wzywali organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Gmina Miasto [...] w odpowiedzi udzielonej przy piśmie złożonym w dniu [...].06.2018 r. poinformowała, że Zgromadzenie Związku Międzygminnego [...] nie było wzywane do usunięcia naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Jednocześnie zwrócono uwagę, że art. 101 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) nie nakłada takiego obowiązku przed złożeniem skargi. Identycznej treści odpowiedzi udzielił drugi ze skarżących przy piśmie złożonym w dniu [...].06.2018 r. W nawiązaniu do zawartego w odpowiedzi na skargę twierdzenia o braku wykazania interesu prawnego do złożenia skargi, Prezes ROD – S. H. w piśmie złożonym w dniu [...].07.2018 r. uznał ten zarzut za chybiony. Wskazał, że jest on Prezesem ROD i reprezentuje ten podmiot przed instytucjami i organami zewnętrznymi. Zgodnie z zasadami przyjętymi na terenie Związku Międzygminnego [...], to ROD jest zobowiązany do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ponoszenia z tego tytułu opłat. Ponadto jest on użytkownikiem działki ogrodowej i jest zobowiązany do ponoszenia opłaty na rzecz ROD, z których pokrywane są między innymi należności za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W przypadku zawyżenia opłat, ROD a zatem użytkownicy działek ogrodowych ponoszą z tego tytułu ewidentne straty, co odpowiada ich interesowi prawnemu. W pozostałej części opisanego pisma jego autor odniósł się do merytorycznych twierdzeń zawartych w odpowiedzi na skargę. W piśmie przygotowawczym złożonym w dniu [...].07.2018 r. Burmistrz Miasta [...] odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi ze względu na brak naruszenia interesu prawnego skarżącej gminny, stwierdził, że taki wniosek jest nieuzasadniony, ponieważ członkowie PZD a zarazem użytkownicy ROD są zobowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na terenie ogródków działkowych i w przypadku ich zawyżenia narusza to ich interes. Opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ponoszą ROD, a na opłatę składają się wszyscy użytkownicy działek. Wyrażono stanowisko, że interes Gminy wynika bezpośrednio z art. 1 u.s.g., zgodnie z którym mieszkańcy gminny z mocy prawa tworzą wspólnotę samorządową, a ilekroć mowa o gminie, to należy przez to rozumieć wspólnotę samorządową oraz odpowiednie terytorium. Członkowie ROD w ramach PZD są mieszkańcami Gminy Miasto [...] a zatem występowanie w ich imieniu czy też na ich rzecz jest prawem i powinnością Gminy. W pozostałej części tego pisma strona skarżąca odniosła się merytorycznie do stanowiska skarżonego organu zawartego w odpowiedzi na skargę. Wezwaniem z dnia [...].07.2018 r. zobowiązano pełnomocnika skarżonego organu do nadesłania wezwań działkowców z terenu Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa w związku z treścią zaskarżonej uchwały kierowanych do Związku Międzygminnego [...]. W odpowiedzi z dnia [...].08.2018 r. pełnomocnik skarżonego organu oświadczył, że działkowcy z terenu Gminy [...] przed wniesieniem skargi nie kierowali do Związku Międzygminnego [...] wezwań do usunięcia naruszenia prawa w związku z treścią zaskarżonej uchwały. W związku z oświadczeniem zawartymi w skardze, że skarga została poprzedzona pismami działkowców z terenu [...] do Związku Międzygminnego [...], które należy traktować jako bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w związku z treścią zaskarżonej uchwały, wezwaniami z dnia [...].07.2018 r. zobowiązano Gminę Miasto [...] oraz S. H. do nadesłania oświadczenia, czy skarga jest złożona w imieniu własnym, czy też w imieniu grupy mieszkańców gminy (działkowców), którzy wyrazili na to pisemną zgodę. W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...].07.2018 r. Burmistrz Miasta [...] w piśmie z dnia [...].08.2018 r. oświadczył, że skarga w sprawie został wniesiona w imieniu grupy mieszkańców gminy (działkowców ROD w [...]), którzy wyrazili na to zgodę. Wyjaśnił, że członkowie ROD są mieszkańcami Gminy a zatem występowanie w ich imieniu i na ich rzecz jest powinnością Burmistrza, jako reprezentanta Gminy Miasto [...]. W załączeniu Burmistrz przedłożył pisemne zgody mieszkańców gminy (działkowców ROD im. [...] w [...]). Wyjaśnił przy tym, że ich liczba została ograniczona ilościowo z uwagi na krótki termin nadesłania oświadczeń. Ponadto Burmistrz oświadczył, że skargę złożył również w imieniu własnym – gminy Miasto [...], która poprzez Burmistrza jako osobę reprezentującą Gminę, jest zobowiązana działać w interesie mieszkańców Gminy (członków ROD w [...]), którzy nie mogli złożyć zgód na ich reprezentowanie przed Sądem w zakresie skargi. Pismem z dnia [...].08.2018 r. S. H. oświadczył, że skargę złożył jako Prezes ROD w [...]. Wskazał, że zgodnie z § 73 Statusu PZD – w zakresie zwykłego zarządu, o których mowa w § 72, zarząd ROD samodzielnie reprezentuje PZD, w tym sprawach sądowych, administracyjnych i podatkowych. W tym zakresie zarząd ROD może samodzielnie zaciągać zobowiązania majątkowe w imieniu PZD. Podał, że na funkcję Prezesa ROD został powołany uchwałą nr [...] z dnia [...].04.2016 r. Pismem z dnia [...].08.2018 r. skarżącym stronom przesłano do ewentualnego ustosunkowania się odpis pisma pełnomocnika skarżonego organu z dnia [...].08.2018 r. celem ewentualnego ustosunkowania się do niego. Ponadto wezwano Prezesa Zarządu ROD do przedłożenia dokumentów wskazujących na umocowanie do reprezentowania ROD przez sądem administracyjnym. Przy piśmie z dnia [...].09.2018 r. Prezes Zarządu ROD S. H. przedłożył m.in. uchwałę zarządu nr [...] z dnia [...].04.2016 r. w sprawie wyboru na Prezesa Zarządu ROD oraz pisemne zgody działkowców ROD im. [...] w [...] na reprezentowanie ich przed sądem administracyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi Sąd zobowiązany jest do zbadania jej dopuszczalności. W myśl bowiem art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), skarga podlega odrzuceniu, jeśli jej wniesienie jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W rozpoznawanej sprawie skargi Gminy Miasto [...] oraz ROD im. [...] w [...] działających w imieniu własnym oraz grupy mieszkańców, którzy wyrazili na to pisemne zgody złożone zostały na podstawie art. 101 ustawy z 8.03.1990r. o samorządzie gminnym. Przepis ten podlegał w ostatnim okresie nowelizacji. W obecnym jego brzmieniu nadanym art. 2 ustawy z 7.04.2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935; dalej: "ustawa nowelizująca"), wniesienie skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Niemniej jednak stosownie do art. 17 ustawy nowelizującej - przepisy ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym tą ustawą stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po dniu 1.06.2017 r. Z uwagi na fakt, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu [...].03.2013 r., zastosowanie w sprawie znajduje przepis art. 101 ust. 1 ustawy z 8.03.1990 r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do dnia 1.06.2017 r. Zgodnie z dotychczas obowiązującym brzmieniem tego przepisu - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powyższe oznacza, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego strona powinna była wezwać organ gminy do usunięcia naruszenia prawa. Dlatego też skarżący zostali przez Sąd zobowiązani do złożenia dowodu wezwania Zgromadzenia Związku Międzygminnego [...] do usunięcia naruszenia prawa w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania. W udzielonych odpowiedziach Gmina Miasto [...] i Prezes ROD im. [...] w [...] oświadczyli zgodnie, że skarg nie poprzedzili wezwaniami z tego powodu, że przepis art. 101 u.s.g. nie nakłada takiego obowiązku. Stwierdzić należy, że takie stanowisko nie znajduje zastosowania w przypadku skarżenia niniejszej uchwały. Ponadto skargi w niniejszej sprawie wniesione zostały w imieniu grupy mieszkańców gminy (członków ROD im. [...]), którzy na to wyrazili pisemne zgody. Wobec takiego określenia kręgu podmiotowego po stronie skarżącej, przyjdzie zauważyć, że pełnomocnik reprezentujący Związek Międzygminny [...] oświadczył, że działkowcy z terenu Gminy [...] przed wniesieniem skargi nie kierowali do Związku wezwań do usunięcia naruszenia prawa w związku z treścią zaskarżonej uchwały (pismo z dnia [...].08.2018 r.). Przedstawionemu stanowisku nie zaprzeczyły skarżące strony. Ponadto wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze, potwierdzeniem stanowiska pełnomocnika jest także przedłożona wraz ze skargą korespondencja Zarząd Związku Międzygminnego [...] adresowana do Zarządu ROD im. [...] w [...] oraz Zarządu ROD im. [...] w [...], będąca odpowiedzią na pisma tych pomiotów z dnia [...].02.2018 r. Nawet bowiem kwalifikując pisma z dnia [...].02.2018 r. jako wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego uchwałą nr [...], przyjdzie stwierdzić, że wymienione pisma nie zostały złożone przez Zarząd ROD im. [...] w [...]. Z przedłożonej korespondencji nie wynika ponadto aby zostały one złożone w imieniu działkowców ROD im. [...] w [...]. W takiej sytuacji należy stwierdzić, że skoro wezwanie do usunięcia naruszenia prawa jest niezbędną czynnością procesową, którą musi dopełnić strona przed wniesieniem skargi na uchwałę podjętą przed dniem [...].06.2017 r., wówczas wymóg uprzedniego wezwania do usunięcia takiego naruszenia, jako warunek dopuszczalności skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie będzie spełniony, gdy skargi nie wnosi ten sam podmiot, który wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Tożsamość taka w niniejszej sprawie nie zachodzi, ponieważ skarga została wniesiona w imieniu członków ROD im. [...] w [...], natomiast pisma z dnia [...].02.2018 r. kwalifikowane jako wezwania do usunięcia naruszenia prawa, pochodzą od Zarządu ROD im. [...] w [...] oraz Zarządu ROD im. [...] w [...]. Wobec tego skargi, które zostały wniesione do sądu administracyjnego bez wcześniejszego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (a skarżący nie przedłożyli dowodów na tę okoliczność), podlegają odrzuceniu jako niedopuszczalne na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie wpisu sądowego orzeczono z kolei w pkt 2 postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.