II SA/Wr 359/16

Sygn. II SA/Wr 359/16 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 8 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Władysław Kulon, Sędziowie sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz (spr.), sędzia WSA Anna Siedlecka, Protokolant Krzysztof Erbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2016 r. sprawy ze skargi T.Sz. i T.Sz. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie pomieszczenia gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 24 listopada 2015 r. organ nadzoru budowlanego zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego "w sprawie wykonania robót budowlanych, bez zgody właściwego organu, polegających na przebudowie pomieszczenia gospodarczego dobudowanego od strony południowej budynku mieszkalnego" położonego pod wskazanym adresem na oznaczonej działce. Postanowieniem z dnia [...] r. organ ten podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. wstrzymał samowolnie wykonywane roboty budowlane polegające na przebudowie oraz nakazał inwestorowi (skarżącemu) przedłożenie inwentaryzacji wykonanych robót i orzeczenia o ich stanie technicznym. W uzasadnieniu organ wskazał, że uprzednio na podstawie art. 40 prawa budowlanego z 1974 r., przystępując do zalegalizowania samowolnie wybudowanej dobudówki decyzją nakazano inwestorowi przebudować drewnianą ścianę na ścianę oddzielenia pożarowego wyprowadzoną 30 cm ponad pokrycie dachu. Inwestor wykonał ten nakaz, ale ponadto wykonał inne roboty, jak zastąpienie dachu stropodachem betonowym opartym na nowo wykonanych słupach. Te inne roboty stanowiły przebudowę wymagającą pozwolenia na budowę, którego inwestor nie posiada, co uzasadnia stosowanie art. 50-51 p.b. Decyzją z dnia [...] r. organ ten na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie naprawcze. W uzasadnieniu przedstawił przebieg dotychczasowych postępowań (postępowanie w sprawie samowoli zakończone decyzją z art. 40 p.b. z 1974 r. wydaną w dniu [...] r., postępowanie w sprawie wznowienia tego postępowania zakończone decyzją z dnia [...] r. odmawiającą uchylenia tej decyzji) oraz omówił ustalenia wynikające z dokumentów dołączonych przez inwestora. Dotychczas wykonane roboty nie naruszają przepisów prawa lub wymogów sztuki budowlanej. Nie ma podstaw do wydania decyzji merytorycznej na podstawie art. 51 p.b. Jak ustalono podczas oględzin w sprawie wznowieniowej "mogło dojść do nieznacznego powiększenia kubatury badanego pomieszczenia gospodarczego ... niemniej nie można potwierdzić, aby w sposób istotny doszło do naruszenia charakterystycznych parametrów, wykluczających zastosowanie w sprawie postępowania naprawczego. Różnice w powierzchni zabudowy czy kubatury pomieszczenia gospodarczego przed i po przebudowie wynikają z zastosowania przy przebudowie innych materiałów budowlanych (pustaki ceramiczne, strop Teriva), co spowodowało minimalną, tylko o 1% zmianę powierzchni zabudowy i kubatury". Organ wskazał, że roboty wykończeniowe dokończy inwestor nie potrzebując zgody właściwego organu. Odwołanie wniósł współwłaściciel nieruchomości w połowie. Jak zarzucił, inwestor dokonał przebudowy bez prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decyzja narusza art. 48 p.b., a w konsekwencji art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. Nie było uzasadnione rozważanie stosowania art. 51 p.b., gdyż nastąpiła istotna zmiana parametrów technicznych i użytkowych dotychczasowej przybudówki. Pierwotnie było to pomieszczenie gospodarcze o wymiarach 12,40x3,10 m w konstrukcji drewnianej posadowionej na płycie betonowej, z płaskim dachem z blachy, bez otworów okiennych i instalacji, z bramą stalową. Obecnie posiada ściany fundamentowe i zewnętrzne murowane, stropodach żelbetowy, dach z papy. Wysokość wzrosła z 200 do 352 cm, długość z 1240 do 1255 cm, zaś szerokość z 310 do 312 cm. Zaskarżoną decyzją organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Według organu "z porównania przedłożonych orzeczeń stanu technicznego z dnia 5 stycznia 2016 r. oraz 26 marca 2015 r. wynika, iż zmianie uległa długość, szerokość i wysokość obiektu". Organ przedstawił wywód wyroku II SA/Lu 101/11 na temat pojęcia przebudowy oraz wyroku II OSK 1234/10 na temat wymogu uzyskania pozwolenia na budowę dla robót powodujących zmianę parametrów wymienionych w art. 3 pkt 7a p.b. W nin. sprawie zastosowano nieprawidłową procedurę legalizacyjną z art. 50 p.b., podczas gdy należało stosować art. 48 p.b. Wobec błędnej kwalifikacji prawnej robót w pierwszej instancji należało sprawę przekazać celem stosowania prawidłowej procedury legalizacyjnej. W skardze do sądu administracyjnego inwestorzy twierdzili, że roboty wykraczające poza treść nakazu bezpośrednio wynikały z technicznych uwarunkowań. Nakaz nie precyzował sposobu wykonania nowej ściany oddzielenia pożarowego. Aby wykonać nakaz należało rozebrać ścianę drewnianą wraz ze słupami podpierającymi dach drewniany. Nowa ściana murowana nie mogła być wolno stojąca i nieusztywniona. Wymagało to wykonania ławy, wieńca, żeber opartych na słupach żelbetowych oraz nowego stropodachu. Wymiana tych elementów nie oznaczała rozbudowy lub nadbudowy, nie powstały nowe samodzielne części (wyrok II SA/Gd 428/14). Organ oparł się na domniemaniu przekroczenia parametrów, bez ich ustalenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w oparciu o dotychczasową argumentację. Uczestnicy postępowania wnieśli o oddalenie skargi i powtórzyli argumentację odwołania w nawiązaniu do wyroku II OSK 1800/09. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Organ, a kolejno sąd administracyjny, orzeka w granicach sprawy administracyjnej. Przedmiotem postępowania była sprawa nielegalnej przebudowy, czyli samowolnego wykonania robót budowlanych nie będących budową. W stosunku do robót budowlanych nie będących budową nie stosuje się art. 48 p.b. Stosowanie to byłoby dopuszczalne w przypadku wyraźnej zmiany przedmiotu postępowania w trakcie jego prowadzenia, oznaczającego w rzeczywistości jego rozszerzenie lub doprecyzowanie w szerszym zakresie albo w przypadku wszczęcia nowego postępowania. W praktyce organów spotyka się ogólne określenie przedmiotu postępowania jak przykładowo sprawa wykonanych samowolnie robót budowlanych albo obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, co może budzić zastrzeżenia z uwagi na ogólnikowość, ale pozwala na uniknięcie pułapki doprecyzowanych na wstępie zbyt ściśle ram postępowania. Jeżeli zatem organ uważał, że przedmiotem postępowania nie powinna być sprawa stosowania art. 50-51 p.b., to mógł utrzymać w mocy jego umorzenie, ale z innym uzasadnieniem. Na wstępie decyzji organ deklarował stosowanie art. 138 § 2 k.p.a., jednak w uzasadnieniu rozstrzygnięcia całkowicie pominął jego problematykę. Organ nie wskazał w ogóle naruszenia przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji. Nie wyjaśnił, dlaczego wyjaśnienie okoliczności istotnych dla stosowania art. 48 p.b. ma nastąpić w sprawie stosowania art. 50-51 p.b. Organ miał wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (brzmienie art. 138 § 2 k.p.a.). Przepis nie przewiduje wyrażenia przez organ wiążących dla pierwszej instancji ocen materialnoprawnych. Stosowanie prawa materialnego powinno zostać poprzedzone ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Jak trafnie zarzucili skarżący, zarówno w materiale procesowym sprawy, jak i ustaleniach przytoczonych w uzasadnieniu decyzji, nie ma ustaleń opisujących parametry obiektu przed wykonaniem robót budowlanych w zestawieniu w jego parametrami po ich wykonaniu. Rzekome przytoczenia faktyczne są więc w rzeczywistości dowolnymi ocenami. Jednym z przypadków stosowania art. 51 p.b. zamiast art. 48 p.b. jest w razie ustalenia budowy stwierdzenie, że rozbiórka wykonanej nielegalnie części obiektu budowlanego jest technicznie niemożliwa bez narażenia części istniejącej legalnie. Z ustaleń i rozstrzygnięć organów zdaje się wynikać, że ściana oddzielenia pożarowego przy granicy z sąsiednią działką powstała legalnie w wyniku należytego wykonania nakazu nadzoru budowlanego. Nie uległo wyjaśnieniu, czy ewentualna rozbiórka pozostałych części jest wykonalna (bo przecież decyzja kolejna nie powinna nakazywać rozbiórki części obiektu wykonanej legalnie na mocy nakazu organu). Nie wyjaśniono, czy i jaki zakres robót nie obejmujących bezpośrednio wykonania ściany oddzielenia pożarowego, był konieczny do jej wzniesienia lub pozostawał w technicznym związku z wykonaniem nakazanych robót, o ile nawet wykraczał poza ściśle określony w nakazie zakres robót. Istotne twierdzenia skarżących w tym zakresie wymagały wyjaśnienia. Pozostało niewyjaśnione, czy zmiany pewnych parametrów obiektu były związane z użyciem określonych materiałów i technologii robót oraz dały się technicznie uzasadnić, gdyby roboty prowadzono w granicach istniejącego obiektu, czy też dowodziły one w sposób obiektywny nieuzasadnionego zamiaru poszerzenia lub podwyższenia obiektu. Cały czas należy pamiętać, że rozpoczęcie robót wymuszone zostało poprzednią decyzją nadzoru budowlanego. Niewątpliwie w nin. sprawie wobec braku jakichkolwiek ustaleń faktycznych nie można dokonać w sposób pewny kwalifikacji prawnej robót, o ile nawet były w części nielegalne. Uogólnione oceny prawne wyrażone w danych stanach faktycznych nie rozstrzygają zagadnień występujących w innych sprawach (por. oceny zawarte w wyrokach II SA/Lu 101/11 i II OSK 1139/12 lub II SA/Bk 668/11). Jak już zaznaczono, skarżący trafnie zwrócili uwagę na kwestię tzw. samodzielności części obiektu budowlanego, to jest zbadania możliwości technicznych jej rozbiórki bez ingerencji w część istniejącą legalnie (tak trafnie w wyroku II SA/Gd 428/14 i powołanym tam orzecznictwie sądowym). W nawiązaniu do wywodów organu można zauważyć, że trafnie pominął cywilnoprawną problematykę legalności robót, jako nieistotną dla stosowania art. 50-51 p.b. Niezrozumiałe było natomiast podkreślanie znaczenia braku pozwolenia na budowę, które wbrew nazwie obejmuje również roboty nie stanowiące budowy, podczas gdy jedynie istotna w tym fragmencie powinna być kwalifikacja prawna robót (por. wyrok II OSK 1234/10). W nawiązaniu do wywodów uczestników wskazać można na zasadnicze odmienności materiału procesowego nin. sprawy i sprawy opisanej w wyroku II OSK 1800/09. W wyroku NSA przedmiot postępowania został zakreślony ogólnie ("sprawa robót budowlanych"), zaś stan faktyczny sprawy został szczegółowo ustalony, co umożliwiało zarówno odpowiednią kwalifikację prawną robót, jak i zmianę przyjętego przez organy sposobu ich legalizacji. Należy jeszcze przypomnieć, że ustalenie stanu faktycznego przez organ polega najpierw na utrwaleniu jego opisu w materiale procesowym sprawy, przykładowo więc ustalenie parametrów zabudowy polega na ich zmierzeniu odpowiednimi narzędziami pomiarowymi, wykonaniu szkiców i dokumentacji fotograficznej, dołączeniu dokumentacji budowlanej itp. Następnie ustalenia te organ przedstawia szczegółowo w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Stwierdzenie przez organ, że obiekt wygląda na większy niż był, albo że zmiana parametrów wynika z dokumentów, lecz tej zmiany i tych dokumentów nie opisuje, to nie są ustalenia faktyczne. Wobec istotnego naruszenia art. 138 § 2 oraz art. 77 § 1 k.p.a należało zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. orzec jak na wstępie.