II SA/Wr 36/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Siedlecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek, Sędzia NSA Halina Kremis, , Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2009 przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu sprawy ze skargi Wojewody na zarządzenia Wójta Gminy M. z dnia 4 czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; II. orzeka, że zaskarżone zarządzenie nie może być wykonane; III. zasądza od Gminy M. na rzecz Wojewody kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem Nr [...] z dnia 4 czerwca 2008r. Wójt Gminy M., działając na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2001r. Nr 1412, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 35, art. 37 ust. 1, art. 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.Dz.U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ogłosił wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży w drodze bezprzetargowej. W drodze wymienionego zarządzenia przeznaczono do sprzedaży nieruchomość zabudowaną położoną w M. przy ul. S. nr [...], działka nr [...] AM-1 o pow. 0,0585 ha stanowiącą mienie komunalne Gminy M. opisaną w wykazie nr [...] stanowiącym załącznik do zarządzenia, z zachowaniem prawa pierwszeństwa dla aktualnego najemcy, wraz z działką gruntu. Z załącznika do zarządzenia wynika, że do sprzedaży bezprzetargowej za zachowaniem prawa pierwszeństwa na rzecz aktualnego najemcy wraz ze sprzedażą działki nr [...] przeznaczony został budynek w zabudowie zwartej, parterowy o pow. użytkowej 145,0 m2, w tym garaż o pow. 33,12 m2. Na powyższe zarządzenie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł organ nadzoru – Wojewoda. Skarżący organ wniósł o stwierdzenie nieważności opisanego wyżej zarządzenia Wójta Gminy M., zarzucając istotne naruszenie art. 37 ust. 1 w związku z art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Organ nadzoru wskazał, że z aktu notarialnego z dnia 12 sierpnia 2008r. (repertorium A nr [...]) wynika, że opisana w załączniku do kwestionowanego zarządzenia nieruchomość zabudowana budynkiem użytkowym została sprzedana za łączną kwotę 157 560, 0 zł na rzecz małż. A. i D. Ł. Wójt Gminy M. w piśmie z dnia 12 listopada 2008r. złożonym do organu nadzoru w trakcie postępowania nadzorczego wyjaśnił, że tryb bezprzetargowy zastosowano zgodnie z § 41 uchwały Rady Gminy Marcinowice Nr VII/35/07 z dnia 28 marca 2007r. w sprawie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi mienie komunalne Gminy Marcinowice. Pierwszeństwo w nabyciu przedmiotowej nieruchomości wynika z art. 34 ust. 6 w związku z art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że regulacje zawarte w art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w § 41 uchwały Rady Gminy Marcinowice Nr VII/35/07 mają zastosowanie jedynie do nieruchomości będących lokalami. Nie przyznają one pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości gruntowych. Jak wynika z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 19994r. o własności lokali ( Dz.U.z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) " Samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne." Wskazany przez Wójta Gminy M. art. 34 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi przesłanki do zastosowania trybu bezprzetargowego przy sprzedaży nieruchomości gruntowej. W niniejszej sprawie nie zaszła również żadna przesłanka wymieniona w art. 37 ust. 2 lub ust. 3 tej ustawy. Oznacza to, zdaniem organu nadzoru, że działka nr [...] położona w M. przy ul. S. [...] została sprzedana dotychczasowemu najemcy wbrew ustawie o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z art. 37 ust. 1 w odniesieniu do do przedmiotowej nieruchomości powinien być zastosowany tryb przetargowy. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. wniósł o oddalenie skargi, uznając swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu jako prawidłowe. W uzasadnieniu pisma wskazał, że orzecznictwo Sądu Najwyższego stoi na stanowisku, iż lokal zajmujący cały budynek może być odrębnym przedmiotem własności bądź odrębnym przedmiotem spółdzielczego prawa do lokalu, a zatem słusznym było, jak uczyniła to Gmina M. potraktowanie przedmiotowej nieruchomości jako nieruchomości lokalowej i w związku z tym sprzedaż przedmiotowego lokalu wraz z gruntem celem uzyskania odrębnej nieruchomości. Możliwość wydzielenia nieruchomości lokalowej konstytuuje kodeks cywilny w art. 46 § 1 k.c., który mówi, że nieruchomością może być także m.in. część budynku, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. W tym przypadku, zdaniem Wójta, takim przepisem szczególnym jest ustawa o własności lokali, która w art. 2 ust. 1 mówi o odrębnej nieruchomości lokalowej ( może nią być samodzielny lokal mieszkalny lub lokal o innym przeznaczeniu). Taki lokal musi spełniać odpowiednie wymogi samodzielności stwierdzone stosownym zaświadczeniem przez właściwy organ administracji publicznej. W niniejszej sprawie stanowisko Gminy M. dotyczy lokalu użytkowego, który zajmuje cały budynek na działce będącej w jej użytkowaniu wieczystym. Nie ma podstaw do przyjmowania, że ustanowienie na rzecz nabywcy własnościowego prawa do lokalu było wadliwe ze względu na sprzeczność z ustawą, gdyż ustawa nie zakazuje ustanowienia prawa własności lokalu użytkowego obejmującego nawet cały pawilon handlowy. Ze zbyciem lokalu jako odrębnej nieruchomości na rzecz najemcy lokalu w trybie bezprzetargowym łączy się także w tym trybie udział we Współwłasności gruntu ( w tym wypadku 100%). Na potwierdzenie swoich racji o możliwości przeprowadzenia trybu bezprzetargowego w niniejszej sprawie przywołany został wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 2008r. (IV CSK 402/07), uchwała Sądu Najwyższego z dnia 15 września 1995r.(III CZP 109/95) oraz uchwała Sądu Najwyższego z dnia 27 kwietnia 1994r. (III CZP 61/94) a także kolejna uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24 lutego 1995r. (III CZP 161/94). Na rozprawie w dniu 22 maja 2009 r. udział w sprawie zgłosił Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we W. Prokurator przedstawił swoje stanowisko w sprawie podzielając zasadność skargi, w związku z czym wniósł o jej uwzględnienie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga okazała się zasadna, więc podlega uwzględnieniu. Ogólną normą kompetencyjną uprawniającą organ wykonawczy gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) do gospodarowania mieniem komunalnym jest przepis art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Uszczegółowieniem tej regulacji w stosunku do nieruchomości pozostających w zasobach gminnych jest przepis art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n. ( t.j. Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz, prezydent miasta. Zasady obowiązujące przy gospodarowaniu gminnymi nieruchomościami poprzez dokonywanie czynności sprzedaży w rozpoznawanej sprawie wynikają z art. 34, 35 i 37 u.g.n. oraz uchwały Rady Gminy Marcinowice z dnia 28 marca 2007r. (nr VII/35/07). Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zasadą jest, że nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Celem przetargu jest bowiem umożliwienie podmiotowi zainteresowanemu w zawarciu określonej umowy wyboru najkorzystniejszej dla niego oferty (ochrona interesu publicznego) spośród ofert zgłaszanych przez uczestników przetargu i na zawarcie z wybranym oferentem umowy. Wszyscy uczestnicy przetargu mają takie same prawa i obowiązki oraz podlegają jednolitym regułom postępowania. Kodeksowa regulacja przetargu opiera się na zasadzie wolności kontraktowej ( por. Z. Radwański: Prawa cywilne – część ogólna, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 302 i n.). Ustawodawca jednocześnie w art. 37 ust. 2 i ust. 3 wymienił sytuacje, kiedy zbycie nieruchomości następuje bez przetargu. Wyliczenie zawarte w ust. 2 i ust. 3 art. 37 ma charakter taksatywny, a zatem poza przypadkami wymienionymi w tych przepisach sprzedaż nieruchomości wymaga przetargu. Podstawę prawną do wydania zakwestionowanego zarządzenia stanowił, jak wyjaśnił Wójt Gminy w piśmie z dnia 12 listopada 2008r. ( [...]) przepis art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. ( w zarządzeniu podano błędnie art. 37 ust. 1, który dotyczy formy przetargu) w związku z art. 34 ust. 6 u.g.n. i § 41 uchwały Rady Gminy Marcinowice Nr VII/35/07 z dnia 28 marca 2007r. w sprawie ustalania zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi mienie komunalne Gminy Marcinowice. Według art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. nieruchomości publiczne są zbywane w drodze bezprzetargowej na rzecz osób, którym przysługuje pierwszeństwo w jej nabyciu wynikające z art. 34 u.g.n. Zgodnie z art. 34 ust. 6 wymienionej ustawy rada gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej własność gminy może przyznać, w drodze uchwały, pierwszeństwo w nabywaniu lokali ich najemcom lub dzierżawcom, z zastrzeżeniem art. 60. W oparciu o wskazaną delegację ustawową (ust. 6), Rada Gminy Marcinowice podjęła uchwałę Nr VII/35/07 z dnia 28 marca 2007r., w której w rozdziale VI p.t. "Sprzedaż lokali użytkowych" w § 41 przyznała pierwszeństwo w nabywaniu lokali użytkowych przeznaczonych do sprzedaży najemcom lokali, którzy na podstawie pisemnej umowy najmu korzystają z tych lokali i terminowo regulują wszystkie należności czynszowe za lokal ( tzw. pierwszeństwo uznaniowe). Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji legalnej pojęcia "lokal". Zgodnie z art. 35 ust. 3 ustanowienie odrębnej własności lokali w domach wielolokalowych następuje według przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali.(t.j. Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). W ustawie tej w art. 2 ust. 2 zawarta jest ustawowa definicja lokalu. W myśl przywołanego przepisu lokalem samodzielnym ( zarówno o charakterze mieszkalnym, jak i wykorzystywanym zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne) jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb. Zawarte w art. 34 ust. 6 u.g.n. upoważnienie do przyznania określonym podmiotom przez jednostki samorządu terytorialnego prawa pierwszeństwa ograniczone jest do nabywania tylko i wyłącznie nieruchomości lokalowych. Brak jest zatem podstaw prawnych do przyznania pierwszeństwa w zbywaniu w drodze bezprzetargowej nieruchomości zabudowanej budynkiem użytkowym. Ustawodawca dopuszczając prawo ustanawiania pierwszeństwa w nabywaniu nieruchomości lokalowych, jednocześnie nie upoważnił właściwego organu gminy do ustanawiania pierwszeństwa w nabywaniu budynków użytkowych. Rada Gminy Marcinowice ustanawiając w wydanym przez siebie akcie (w/w uchwale) – zasady sprzedaży w drodze bezprzetargowej lokali użytkowych nie przekroczyła upoważnienia ustawowego. Natomiast Wójt Gminy M. zaskarżonym zarządzeniem zawierającym wykaz nieruchomości zabudowanej budynkiem użytkowym przeznaczonej do sprzedaży w drodze bezprzetargowej , naruszył w sposób kwalifikowany art. 37 ust. 2 pkt 1 u.g.n. i § 41 powołanej uchwały. Podkreślić bowiem należy, że przy wykładni przepisów statuujących pierwszeństwo do nabycia określonego prawa należy mieć na uwadze, że są to przepisy o charakterze norm szczególnych, charakteryzujące się tym, że wynikające z nich preferencje są z reguły sprzeczne z gospodarką rynkową, z utworzeniem rynku nieruchomości i oparcia obrotu nimi na pewnych zasadach ekonomicznych. Sprawia to, że przepisy dotyczące pierwszeństwa muszą być interpretowane ściśle, a nawet restrykcyjnie. Zatem nie można z celu, któremu mają służyć, wyprowadzać wniosku, że określone w nich pierwszeństwo obejmuje takie sytuacje, które nie są w nich wymienione (patrz: Gerard Bieniek w Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. LexisNexis, Warszawa 2005, str. 194). Według przywołanego w odpowiedzi na skargę przepisu art. 46 § 1 k.c. wyróżnia się trzy rodzaje nieruchomości : a) nieruchomości gruntowe, b) nieruchomości budynkowe c) nieruchomości lokalowe. Nieruchomością lokalową ( bo o takiej Rada Gminy Marcinowice postanowiła w § 41 w/w uchwały) jest część budynku, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności ( art. 46 § 1 k.c.) Nieruchomość lokalową stanowi zatem wyodrębniona część składowa nieruchomości gruntowej (gdy budynek jest częścią składową gruntu) albo nieruchomości budynkowej. Nie ma przy tym znaczenia położenie budynku, rodzaj budynku ( mieszkalny, czy użytkowy/gospodarczy) i jego wielkość ( ustawa o własności lokali zrezygnowała z dawnych rozróżnień za tzw. małe domy mieszkalne i domy wielomieszkaniowe), ani wielkość lokali ( odrębną własność może tworzyć lokal o dowolnej powierzchni). Oznacza to, że przedmiotem nieruchomości gruntowej jest co innego niż przedmiotem nieruchomości lokalowej. Ustawodawca nie przyznał, w odniesieniu do innych rodzajów nieruchomości niż nieruchomości lokalowe, kompetencji organom gminy do sprzedaży bezprzetargowej tychże nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy M., określając w wydanym przez siebie zarządzeniu nr [...] formę bezprzetargową sprzedaży nieruchomości zabudowanej budynkiem użytkowym ( z garażem ) położonej w Marcinowicach przy ul. S. nr [...] wraz ze sprzedażą działki nr [...] o pow. 0,0585 ha z zachowaniem pierwszeństwa na rzecz aktualnego najemcy za cenę oszacowaną przez biegłego w łącznej kwocie 157.560, 00 zł , w sposób nieuprawniony wykroczył poza zakres upoważnienia kompetencyjnego wyznaczonego wskazanymi przepisami, rozszerzając zakres sprzedaży mienia komunalnego w drodze bezprzetargowej w stosunku do budynków użytkowych. Do pierwszeństwa w nabyciu dochodzi bowiem tylko i wyłącznie w sytuacji wyodrębnienia lokalu w ramach budynku, gdy zaś gmina zamierza sprzedać cały budynek bez wyodrębnienia lokali ( choćby nawet budynek został uznany za jednolokalowy), to wówczas wykluczona jest możliwość sprzedaży w drodze bezprzetargowej budynku przeznaczonego w całości na inne cele niż mieszkalne. Oznacza to, że odrębna własność lokalu może być ustanowiona w każdym budynku obejmującym co najmniej dwa lub więcej samodzielnych lokali. W przeciwnym razie mamy do czynienia z prawem własności budynku wraz z prawem własności lub użytkowania wieczystego działki gruntu, na którym posadowiony jest budynek, co stanowi w konsekwencji nieruchomość gruntową w rozumieniu art. 46 § 1 k.c., a nie nieruchomość lokalową jak to błędnie interpretuje w rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy M. Odnosząc się natomiast do stanowiska zajętego przez organ gminy w odpowiedzi na skargę należy podkreślić, iż organ ten przywołując w jego uzasadnieniu ugruntowane orzecznictwo Sądu Najwyższego – eksponuje wydane przez ten sąd orzeczenia zapadłe w innych stanach faktycznych, a nawet także częściowo prawnych. Ze wskazanych orzeczeń nie wynika, zdaniem Sądu, możliwość sprzedaży w drodze bezprzetargowej budynków użytkowych. W tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżone zarządzenie Wójta Gminy M. narusza w sposób istotny prawo, Sąd działając na podstawie przepisu art. 147 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści przepisu art.200 tej ustawy.