II SA/Wr 36/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Halina Kremis Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Mieczysław Górkiewicz Protokolant - Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Gminy Radwanice z dnia 20 czerwca 2012 r. Nr XV/66/12 w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Radwanice I. stwierdza nieważność podrozdziału 32.5 "Definicja obszaru, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały; II. dalej idąca skargę oddala; III. orzeka, że zaskarżona uchwała w części wymienionej w pkt I nie podlega wykonaniu; IV. zasądza od Gminy Radwanice na rzecz Wojewody Dolnośląskiego kwotę 120,00 zł (sto dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Gminy Radwanice na sesji w dniu 20 czerwca 2012 r., podjęła uchwałę Nr XV/66/12 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Radwanice. Wojewoda Dolnośląski, powołując się na art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. w skrócie u.s.g.) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, w skrócie u.p.p.s.a.) zaskarżył powyższą uchwałę domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej: 1) Rozdziału 17 "Kierunki i zasady zagospodarowania oraz użytkowania terenów" podrozdział 17.3 "Wytyczne do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" ust. 1 - Załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały, zarzucając istotne naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 1, pkt 6-9 i pkt 11-16 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647, w skrócie u.p.z.p.), 2) Rozdziału 32 "Narzędzia realizacji studium" podrozdział 32.5 "Definicja obszaru, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym." - Załącznika nr 1 do przedmiotowej uchwały, zarzucając istotne naruszenie art. 10 ust. 1- 3 i art. 14 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 149 załącznika nr 1 do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908, w skrócie r.z.t.p.). Organ nadzoru odnosząc się do pierwszego z zarzutów wskazał, iż w przedmiotowej uchwale Rada Gminy Radwanice postanowiła o ustaleniu orientacyjnej linii rozgraniczającej (Linie rozgraniczające poszczególne jednostki terenowe mają charakter orientacyjny, co oznacza, że mogą podlegać pewnym korektom (i uściśleniu) w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) co w jego przekonaniu narusza art. 10 ust. 2 pkt 1, ust. 6-9 i ust. 11-16 u.p.z.p., zgodnie z którym w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, jak również różnego rodzaju obszary (ochrony środowiska, ochrony zabytków, zamknięte, tereny zagrożenia powodzią itd.). Określone w studium w/w tereny i obszary mają wpływ na przeznaczenie terenów w uchwalonym następnie planie zagospodarowania przestrzennego i nie mogą ulegać jakimkolwiek modyfikacjom. Ustalenia kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zawarte w studium są wiążące dla organu stanowiącego podczas opracowywania i uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego istotnym jest dokonanie jednoznacznych ustaleń. Ponadto zdaniem Wojewody Dolnośląskiego brak jest upoważnienia do stanowienia o orientacyjnych liniach rozgraniczających, gdyż może to powodować de facto zmianę przeznaczenia terenu. Odnośnie drugiego z zarzutów organ nadzoru stwierdził, że wprowadzenie w Studium tego zapisu miało na celu sprecyzowanie definicji słowa "obszar" użytego przez ustawodawcę w art. 14 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym "Plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sporządza się dla całego obszaru wyznaczonego w studium". Wojewoda zwrócił uwagę, że celem powołanego przepisu ustawy jest zapewnienie ochrony gruntów rolnych i leśnych przed przeznaczaniem ich na inne cele, co następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga zgody odpowiedniego organu udzielanej w toku procedury planistycznej. Przeznaczanie oznaczonego w studium, zwartego obszaru gruntów rolnych i leśnych, na inne cele w kilku miejscowych planach mogłoby prowadzić do obejścia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie konieczności uzyskiwania pozwoleń odpowiednich organów. Zdaniem organu, chociaż sam ustawodawca nie dokonał definicji legalnej pojęcia "obszaru", pomimo użycia tego pojęcia w art. 14 ust. 3 u.p.z.p., to jednak z analizy normy kompetencyjnej, na podstawie której rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie studium, nie wynika, aby zawierała ona upoważnienie dla rady gminy do ustanowienia takiej definicji w treści studium. Tym samym zakwestionowany przepis studium stanowi istotne naruszenie zakresu normy kompetencyjnej oraz naruszenie zasad techniki prawodawczej co powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności. Rada Gminy w Radwanicach w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie uzasadniając swoje stanowisko przede wszystkim odrębnością instytucji studium oraz miejscowego planu, co winno wpływać na sposób ich interpretacji. Zwrócono uwagę, iż obostrzenia właściwe dla uchwalania planów miejscowych nie powinny mieć miejsca przy uchwale rady gminy, która nie stanowi prawa miejscowego a zatem nie leży u podstaw wydawania decyzji administracyjnych. Nie wpływa też w takim zakresie na prawa właścicieli gruntu, albowiem ich prawa są zagwarantowane (w zakresie w jakim dopuścił to ustawodawca) w trakcie uchwalania miejscowego planu. Powyższa okoliczność przesądza o dopuszczalności stosowania w studium zapisów o orientacyjnych liniach rozgraniczających. Podobnie odniesiono się do zarzutu dotyczącego żądania stwierdzenia nieważności zapisu studium, w którym zdefiniowano pojęcie obszaru, o którym mowa w art. 14 ust. 3 u.p.z.p., gdyż nie doszło przy jego uchwalaniu ani do przekroczenia zakresu normy kompetencyjnej ani do naruszenia zasad techniki prawodawczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej u.p.p.s.a.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Akty te są zgodne z prawem, jeżeli są zgodne z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stosownie do art. 147 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 u.p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części. Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 3 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Powyższa regulacja normatywna stanowi więc wyraz samodzielności władztwa planistycznego gminy. Mając jednak na względzie potrzebę zapewnienia zgodności z prawem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. sankcje związane z naruszeniem zasad, istotnym naruszeniem trybu sporządzania studium, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Zgodnie bowiem z powyższą regulacją normatywną naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola zaskarżonego aktu, potwierdziła zasadność stwierdzenia nieważności podrozdziału 32.5 "Definicja obszaru, o którym mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" załącznika nr 1 zaskarżonej uchwały. Przypomnieć trzeba, iż Rada w tej jednostce redakcyjnej postanowiła, iż: "Obszarem, w rozumieniu art. 14 ust. 3 ustawy o planowemu zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.), jest: 1) cała - wyznaczona w niniejszym Studium - jednostka terenowa w liniach rozgraniczających; 2) część jednostki terenowej, która nie została dotychczas objęta miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, jeśli tworzy jeden zwarty obszar; 3) wszystkie części jednostki terenowej, które nie zostały objęte dotychczas miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i występującymi (enklawami) w rozproszeniu, 4) część jednostki terenowej o powierzchni co najmniej 10 ha, na której w Studium przewiduje się możliwość wznoszenia budynków; 5) część jednostki terenowej o powierzchni co najmniej 20 ha, na której w Studium nie przewiduje się możliwości wznoszenia budynków; 6) cała jednostka terenowa wyznaczona liniami rozgraniczającymi w obowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego; 7) dowolna enklawa terenów kolejowych; 8) dowolna enklawa terenu istniejącej lub planowanej drogi; 9) obszar niezbędny do realizacji sieci lub urządzeń infrastruktury technicznej; 10) obszary objęte uchwałami o przystąpieniu do sporządzenia planu i zmiany planu miejscowego wymienione w rozdziale 32.2. " Zgodzić należy się ze skarżącym, iż tak przyjęty zapis stanowi istotne naruszenie zakresu normy kompetencyjnej oraz naruszenie zasad techniki prawodawczej. W zaskarżonej uchwale nie występuje żadna z przesłanek, wymienionych w § 146 ust. 1 r.z.t.p., która uzasadniałaby konieczność zdefiniowania pojęcia "obszar". Nie ulega żadnym wątpliwościom, iż definiowane pojęcie nie jest wieloznaczne, czy też nieostre, jest także powszechnie zrozumiałe. Zdaniem Sądu również specyfika i cele uchwały planistycznej nie uzasadniają potrzeby ustalenia poszerzonego znaczenia dla tego określenia. W tym przypadku mamy do czynienia zatem również z naruszeniem § 149 r.z.t.p., skoro w akcie prawa miejscowego, hierarchicznie niższej rangi niż ustawa, nie formułuje się, bez upoważnienia ustawowego, definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych. Zważywszy na zasadność omawianego zarzutu, na podstawie art. 147 § 1 u.p.p.s.a., orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Przechodząc natomiast do omówienia kwestii dopuszczalności zamieszczenia w studium orientacyjnych linii rozgraniczających wskazać trzeba, że studium, jako akt kierownictwa wewnętrznego o nienormatywnym charakterze, winno ono być pojmowane jako swoisty program, będący wyrazem perspektywicznej polityki przestrzennej, odnoszący się do całego obszaru gminy. Jest zatem swego rodzaju aksjologiczną podstawą wszelkich działań podejmowanych na terenie gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Z treści studium, jego charakteru i funkcji, a zwłaszcza z całokształtu unormowań ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w odróżnieniu od np. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ono aktem obligatoryjnym (por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Ponadto w ustaleniach studium organy gminy kształtują politykę przestrzenną w sposób ogólny i określają w nim, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (pkt 1), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (pkt 3). Tym samym skoro celem studium jest określanie polityki przestrzennej gminy i lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, to akt ten musi być ogólniejszy od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powinien mieć zatem charakter ogólny i kierunkowy, co też z oczywistych względów odróżnia go od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego celem jest ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie ich zagospodarowania i zabudowy. Z uwagi zatem na ogólny i kierunkowy charakter studium nie można przyjąć, iż określając kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenu, konieczne jest precyzyjne wyznaczenie przeznaczenia terenów. Powyższe powinno mieć miejsce dopiero w postanowieniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby do wkroczenia przez ustalenia studium w zakres przedmiotowy planu miejscowego i dopuszczałoby określenie szczegółowych warunków zagospodarowania terenów w stopniu zastrzeżonym dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium pełni natomiast funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów, a zatem zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowane do potrzeb gminy jako całości (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie. Komentarz, Warszawa 2006, s. 80-81). Oznacza to więc, że postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, jednakże nie mogą regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak też należy rozumieć określony w art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. obowiązek określenia w studium kierunków zmian w strukturze przestrzennej gminy w przeznaczeniu terenów. Z tych też względów Sąd uznał, że zawarte w studium postanowienia, iż "linie rozgraniczające poszczególne jednostki terenowe mają charakter orientacyjny, co oznacza, ze mogą podlegać pewnym korektom (i uściśleniu) w miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" nie naruszają prawa, dlatego też, na podstawie art. 151 u.p.p.s.a., orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. Orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji oparto na treści art. 152 u.p.p.s.a., zaś koszty, zgodnie z art. 200 i art. 206 u.p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz.1349 ze zm.), zasądzono w połowie wysokości z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi.