II SA/Wr 365/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędzia WSA Olga Białek Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego, że decyzja administracyjna udzielająca pozwolenia na budowę wygasła z mocy prawa oddala skargę w całości. Pismem z dnia 26 września 2014 r. (uzupełnionym w dniu 4 listopada 2014 r.) M. W. wystąpił w imieniu A. B. o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...]r. nr [...], udzielająca A. i C. W. pozwolenia na budowę dla inwestycji przy ul. Z. we W. wygasła z mocy prawa w dniu 27 października 2008 r. w stosunku do współadresata decyzji A. W. z powodu jej śmierci. Prezydent W. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], wydanym na podstawie art. 123 i art. 219 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówił wydania żądanego zaświadczenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ podał, że zaświadczenie nie przyznaje, nie stwierdza i nie uznaje uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza jedynie istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji lub innym indywidualnym akcie prawnym. Organ może zatem w zaświadczeniu potwierdzić, że dane uprawnienie lub obowiązek powstały z mocy samego prawa, ale w takiej jedynie sytuacji, w której uprawnienie to lub obowiązek wiąże się z uprzednim wydaniem określonej decyzji administracyjnej. Innymi słowy - związek ten musi być takiego rodzaju, że wydanie decyzji jest warunkiem koniecznym późniejszego powstania określonych skutków prawnych ex lege. Zgodnie z art. 162 § 3 Kpa organ stwierdza wygaśnięcie decyzji w drodze decyzji. Dalej organ I instancji wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...]r. Prezydent W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. i C. W. pozwolenia na budowę siedmiokondygnacyjnego budynku mieszkalno-usługowego wraz z garażem podziemnym oraz przyłączami infrastruktury technicznej (wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i deszczowej, cieplnym i energetycznym) przy ul. Z. we W.. W dniu 27 października 2008 r. zmarła A. W.. W dniu 31 grudnia 2009 r. C. W. złożył w organie administracji architektoniczno-budowlanej wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia wymienionej decyzji na podstawie art. 162 § 1 i § 3 Kpa oraz art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Natomiast w dniu 21 maja 2010 r. do organu administracji architektoniczno-budowlanej wpłynął wniosek A. B., córki A. i C. W., o stwierdzenie wygaśnięcia ww. decyzji Prezydenta W. na podstawie art. 162 § 1 i § 3 Kpa. W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2013 r. sygn. akt II OSK 331/12 oraz decyzją Wojewody Dolnośląskiego nr [...] z dnia [...]r., Prezydent W. rozpatruje łącznie oba wnioski. Postępowanie to nie zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną. Zdaniem Prezydenta W. organ administracji publicznej może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych bez potrzeby ich kreowania. Aby zweryfikować żądaną we wniosku treść zaświadczenia organ administracji architektoniczno-budowlanej byłby zobligowany do poczynienia ustaleń co do faktu i zakresu objętego powyżej opisanym postępowaniem. Tym samym organ nie może wydać zaświadczenia stwierdzającego, że decyzja administracyjna o pozwoleniu na budowę wygasła z mocy prawa w dniu 27 października 2008 r. w stosunku do współadresata decyzji A. W. z powodu jej śmierci. Na skutek rozpatrzenia zażalenia A. B. Wojewoda D. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy przywołane postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda D. podał, że zakres postępowania w sprawach zaświadczeń jest wąski. Przywołując przepisy art. 217, art. 218 i art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego Wojewoda ocenił, że ewentualne stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta W. z dnia [...]r. może nastąpić tylko w formie decyzji wydanej przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej. Orzekanie w tym przedmiocie nie jest zatem dopuszczalne w postępowaniu w sprawach zaświadczeń. W związku z tym Prezydent W. zobowiązany był do odmowy wydania żądanego zaświadczenia, zgodnie z brzmieniem art. 219 k.p.a. Dalej Wojewoda nadmienił, że A. B. składała już wniosek o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że decyzja Prezydenta W. z dnia [...]r. wygasła w stosunku do A. W. w dniu jej śmierci oraz że A. B. nie nabyła uprawnień i obowiązków wynikających z wyżej wymienionej decyzji. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. Prezydent W. odmówił wydania żądanego zaświadczenia. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Wojewody D. Nr [...] z dnia [...] r., a skarga na to postanowienie oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 5 czerwca 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 250/14). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. wniosła A. B. zastępowana przez pełnomocnika M. W.. W skardze zarzucono, że postanowienia organów obu instancji naruszają prawo poprzez: 1) nieuzasadnione uzależnienie wydania zaświadczenia o wygaśnięciu pozwolenia na budowę w stosunku do A. W. od stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w stosunku do A. i C. W.; 2) niemożność wydania decyzji o wygaśnięciu pozwolenia na budowę w stosunku do współadresata decyzji na podstawie art. 162 kpa, gdyż przepis ten nie przewiduje możliwości wygaśnięcia decyzji w części, nadto nie są spełnione przesłanki warunkujące wydanie takiej decyzji; 3) nieuzasadnione niezastosowanie art. 218 Kpa zobowiązujące do wydania zaświadczenia, podczas gdy są spełnione warunki wydania takiego zaświadczenia; 4) naruszenie zasady szybkości i prostoty postępowania wyrażonej w art. 12 k.p.a.; 5) brak uwzględnienia, że od śmierci A. W. nie było w obrocie prawnym pozwolenia na budowę wydanego dla A. i C. W., ale jedynie dla C. W.. W uzasadnieniu skargi podano, że skarżąca nie podziela stanowiska organów obu instancji o tym, że Prezydent W. nie może wydać zaświadczenia o wygaśnięciu z mocy prawa pozwolenia na budowę w stosunku do współadresatki decyzji z powodu jej śmierci i że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę może nastąpić wyłącznie w formie decyzji. Skarżąca nie ubiega się o wydanie zaświadczenia o wygaśnięciu pozwolenia na budowę zaadresowanego do obydwu inwestorów, lecz jedynie w stosunku do zmarłej w dniu 27 października 2008 r. współinwestorki A. W.. Skarżąca zwróciła się o wydanie przedmiotowego zaświadczenia, gdyż postępowanie administracyjne z jej wniosku z dnia 20 maja 2010 r. o wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę trwa bardzo długo, było przedmiotem rozpatrywania przez WSA we Wrocławiu i Naczelny Sąd Administracyjny, decyzje Prezydenta były uchylane przez Wojewodę, a postanowienia o zawieszeniu postępowania uchylane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i to postępowanie jest ponownie prowadzone przed Prezydentem W., który ma wydać stosowną decyzję do dnia 30 kwietnia 2015 r. Następnie zaznaczono, że skarżąca we wniosku o wydanie przedmiotowego zaświadczenia wykazała, że ma interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktu, że pozwolenie na budowę wygasło z mocy prawa w stosunku do A. W.. Wskazała bowiem, że przed Sadem Okręgowym we W., sygnatura akt [...] toczy się postępowanie wznowieniowe dotyczące zastępczego dokończenia budowy, które obecnie jest zarejestrowane pod sygnaturą [...]. Toczy się również postępowanie wznowieniowe od prawomocnego wyroku (sygnatura akt [...]) o nakazanie złożenia oświadczenia woli zarejestrowane pod sygnaturą [...]. Urzędowe zaświadczenie o wygaśnięciu pozwolenia na budowę stosunku do A. W. w dacie śmierci A. W. jest skarżącej potrzebne, aby w postępowaniu wznowieniowym udowodnić przed sądem, że pozwolenie na budowę wygasło w stosunku do spadkodawcy A. W., a A. B. nie nabyła w drodze spadkobrania obowiązków i praw wynikających z tej decyzji. Prezydent W. ponadto posiada postanowienie o nabyciu spadku przez A. B. po zmarłej A. W. oraz akt zgonu drugiego współadresata decyzji C. W., który zmarł 15 listopada 2012 r. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji. Odpowiadając na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 19 sierpnia 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od przypomnienia, że zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Dalej powiedzieć należy, że zgodnie z przepisem art. 217 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zgodnie zaś z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Stosownie do przepisu art. 219 k.p.a. odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Trzeba dodać, że zgodnie z przepisem art. 162 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja: 1) stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony; 2) została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia przez stronę określonego warunku, a strona nie dopełniła tego warunku. Jak wskazuje się w literaturze, wspomniana bezprzedmiotowość decyzji wynika z ustania prawnego bytu elementu stosunku materialnoprawnego nawiązanego na podstawie decyzji administracyjnej, a to z powodu zgaśnięcia podmiotu, zniszczenia lub przekształcenia rzeczy, rezygnacji z uprawnień przez stronę, czy też na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym, ale tylko w przypadku gdy powoduje ona taki skutek. Wówczas decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji jest decyzją deklaratoryjną. Decyzja tego rodzaju wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa (zob. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2015). Zgodzić się zatem należy z poglądem, że na podstawie art. 217 § 2 k.p.a. obowiązek wydania zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia (zob. wyroki: WSA w Łodzi z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 240/14, WSA w Kielcach z dnia 7 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 763/13 - Orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych względów trzeba zauważyć, że celem postępowania w sprawach wydawania zaświadczeń jest m.in. ustalenie, czy z dokumentacji posiadanej przez organ wynikają fakty, których potwierdzenia żąda osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia. Organ administracji publicznej zaświadcza bowiem jedynie o tym, co jest w jego ewidencji, rejestrach bądź innych danych (tak: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 25 lipca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wr 229/13, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc poczynione rozważania do realiów rozpoznawanej sprawy Sąd doszedł do przekonania, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z powodu śmierci jej współadresata nie jest faktem lub stanem prawnym, który organ administracji publicznej może urzędowo potwierdzić w drodze wydania zaświadczenia. Skoro kwestia wygaśnięcia decyzji administracyjnej została z mocy art. 162 k.p.a. poddana regulacji postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego (organ wydaje w danej sprawie decyzję administracyjną), to nie jest dopuszczalne wydanie zaświadczenia stwierdzającego wygaśnięcie decyzji. Nie ma przy tym znaczenia, czy w chwili złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia toczy się czy też nie postępowanie w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia danej decyzji. Zaświadczenie nie jest bowiem aktem woli organu administracji publicznej, lecz czynnością faktyczną polegającą na dokonaniu przez organ urzędowego potwierdzenia istnienia określonego stanu prawnego lub faktów – aktualnego na dzień wydania zaświadczenia. W formie zaświadczenia organ stwierdza zatem, co mu jest wiadome, ale nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej. Organowi wygaśnięcie danej decyzji administracyjnej nie jest wiadome, dopóki nie zostanie wydana stosowna decyzja administracyjna stwierdzająca bądź odmawiająca stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. W świetle powyższego Sąd rozpoznający skargę stwierdził, że zaskarżone postanowienie Wojewody D. odpowiada prawu. Skoro tocząca się sprawa wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę nie została zakończona poprzez wydanie decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, to organy architektoniczno-budowlanej nie dysponują ewidencją, rejestrem bądź innymi danymi w rozumieniu art. 218 k.p.a., które pozwalałby na wydanie zaświadczenia o tym, że omawiana decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła. Wobec tego, zdaniem Sądu, zaskarżone postanowienie wydane zostało w zgodzie z przepisem art. 219 k.p.a. w związku z art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a. Natomiast odnosząc się do argumentacji podnoszonej w skardze trzeba wskazać, że Sąd nie kwestionuje, iż ewentualna konieczność udowodnienia pewnych okoliczności w postępowaniu cywilnym może stanowić o istnieniu interesu prawnego w uzyskaniu zaświadczenia o określonej treści. Niemniej należy zauważyć, że sąd powszechny dokonuje ustaleń faktycznych samodzielnie w oparciu o przeprowadzone dowody. Dowodzeniu przed sądem podlegają zatem fakty, z których strona wywodzi skutki prawne i na które musi powołać dowody (art. 232 Kodeksu postępowania cywilnego). Z tego zaś wynika – zdaniem Sądu rozpoznającego skargę – że skoro, jak podnosi autor skargi, "fakt śmierci A. W. jest równoznaczny z faktem, że decyzja o pozwoleniu na budowę w stosunku do A. W. wygasła z dniem jej śmierci", to kwestia dowodzenia tych okoliczności w postępowaniu cywilnym pozostaje otwarta. Przy czym podkreślić wypada, że Sąd w składzie rozpoznającym skargę w niniejszej sprawie nie odnosi się do tego, czy omawiane pozwolenie na budowę wygasło w stosunku do A. W., ponieważ jest to sprawa po pierwsze należąca do kompetencji organu, który wydał to pozwolenie na budowę, a po drugie może to być fakt podlegający dowodzeniu w toku licznych postępowań sądowych z udziałem m.in. skarżącej. Ewentualne przejście uprawnień z decyzji administracyjnej lub jej wygaśniecie z mocy prawa (ex lege) może więc stanowić przedmiot samodzielnych ustaleń w postępowaniu cywilnym (art. 189 k.p.c.). Zauważyć przy tym można, że kwestia sukcesji prawnej po stronie inwestora w procesie budowlanym bywa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przedmiotem rozbieżności (zob. na przykład wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 15 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 658/10, i z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 108/13 – Orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując poczynione rozważania Sąd stwierdził, że dokonana przez organy obu instancji odmowa wydania zaświadczenia o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę nie uniemożliwia skarżącej podejmowania czynności procesowych w postępowaniu cywilnym. Z tych też względów Sąd rozpoznający skargę nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu naruszenia interesu prawnego skarżącej wynikającego z konieczności uzyskania urzędowego potwierdzenia faktów lub stanu prawnego. Pamiętać bowiem trzeba, że zaświadczenie jest wyłącznie czynnością faktyczną organu, a to decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa, zmierzającym bezpośrednio do wywołania określonych skutków prawnych. Natomiast co do dalszego zarzutu skargi, należy zgodzić się ze skarżącą, iż do załatwienia sprawy z jej wniosku o wydanie zaświadczenia doszło z naruszeniem zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.). Z akt sprawy wynika bowiem, że do organu II instancji zażalenie na postanowienie pierwszoinstancyjne wpłynęło w dniu 23 grudnia 2014 r., a postanowienie Wojewody D. wydano w dniu [...] r. Z akt sprawy nie wynika też, aby organ wyjaśnił stronie przyczynę zwłoki w załatwieniu sprawy, co jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Dlatego też Sąd stwierdził, że kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, iż nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Nie doszło również do naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Z analizy zgromadzonych akt sprawy nie wynika również, aby w postępowaniu doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.). Nadto nie zachodzą przesłanki, które dawałyby Sądowi możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.