II SA/Wr 366/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka Protokolant Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy T. rejonu ulicy R. w L. I. stwierdza nieważność § 9 ust. 6 zaskarżonej uchwały we fragmencie: "oraz w niezbędnym zakresie przeprowadzić badania architektoniczne / konserwatorskie"; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części wskazanej w punkcie I. Uchwałą z dnia 30 stycznia 2012 r. Nr XVI/157/12, podjętą na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w związku z uchwałą Nr XIX/179/07 Rady Miejskiej Legnicy z dnia 28 grudnia 2007 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Tarninów rejonu ulicy Reja w Legnicy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Legnicy, Rada Miejska Legnicy uchwaliła zmianę miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego dzielnicy Tarninów rejonu ulicy Reja w Legnicy. Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Wojewoda Dolnośląski, domagając się stwierdzenia nieważności jej § 9 ust. 6 we fragmencie: "oraz w niezbędnym zakresie przeprowadzić badania architektoniczne / konserwatorskie" - z powodu istotnego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że w § 9 ust. 1 zaskarżonej uchwały przyjęto, że dla obszaru planu ustala się strefę ochrony konserwatorskiej. Mocą natomiast ust. 6 tego paragrafu uchwały nakazano w pracach konserwatorskich i restauratorskich oraz przy wszelkich robotach budowlanych wykorzystać studium historyczno-urbanistyczne (Legnica - Tarninów) i inne dostępne materiały historyczne oraz w niezbędnym zakresie przeprowadzić badania architektoniczne / konserwatorskie. Zdaniem organu nadzoru przytoczona regulacja § 9 ust. 6 w zaskarżonym fragmencie wykracza poza przyznaną Radzie kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenia nakazów i zakazów obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie. W kontekście posłużenia się przez organ stanowiący wyrażeniem "niezbędny" zakres badań architektoniczno/ konserwatorskich przy zabytku, Wojewoda wskazał, że o obszarze prowadzenia badań konserwatorskich i architektonicznych przy zabytku wpisanym do rejestru orzeka w drodze decyzji właściwy wojewódzki konserwator zabytków, gdy przepis art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie nabytków i opiece nad zabytkami wskazuje jakie czynności wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, a przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 987) określa elementy takiej decyzji. I tak, pozwolenie na prowadzenie prac konserwatorskich, prac restauratorskich, badań konserwatorskich albo badań architektonicznych zawiera: 1) imię, nazwisko i adres lub nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy; 2) wskazanie zabytku, z uwzględnieniem miejsca jego położenia albo przechowywania; 3) imię, nazwisko i adres osoby prowadzącej prace konserwatorskie, prace restauratorskie, badania konserwatorskie albo badania architektoniczne; 4) zakres i sposób prowadzenia wskazanych w pozwoleniu prac albo robót; 5) informację, że postępowanie w sprawie wydanego pozwolenia może zostać wznowione, a następnie pozwolenie może zostać cofnięte lub zmienione na podstawie art. 47 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; 6) wskazanie terminu ważności pozwolenia. W dalszej części skargi organ nadzoru wskazał, że stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Powołując przepis art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 19 ust. 1 i ust. 3 tejże ustawy, organ podkreślił, że w planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Zdaniem Wojewody, wskazane upoważnienia wyznaczają kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczególnych zasad, na jakich poszczególne zabytki, zależnie od indywidualnych uwarunkowań, mogą być chronione. Kompetencja ta nie oznacza jednak pełnej dowolności i musi być wykładana przez pryzmat obowiązującego prawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym także Rady Miejskiej Legnicy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii /por.wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141). W konsekwencji powyższego, organ nadzoru powołując się na przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 253-254). Konkludując Wojewoda stwierdził, że § 9 ust. 6 we fragmencie: "oraz w niezbędnym zakresie przeprowadzić badania architektoniczne / konserwatorskie" - został podjęty z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co musi skutkować stwierdzeniem jego nieważności. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we fragmencie określonym w skardze, podzielając w całości argumenty organu nadzoru, równoczesne wnosząc o nieobciążanie Jej kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przewidziana w art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym /Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm./ skarga do sądu administracyjnego przysługuje organowi nadzoru, który przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 w/w ustawy, tj. nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie. Po upływie powyższego terminu organ nadzoru chcąc spowodować wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej w jego ocenie uchwały musi ją zaskarżyć do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny po rozpatrzeniu skargi na uchwałę gminy w razie jej uwzględnienia orzeka stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, o nieważności uchwały, bądź stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa. W razie zaś nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala /art. 151 w/w ustawy/. Wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 w/w ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu jest § 9 ust. 6 w zaskarżonym fragmencie uchwały Rady Miejskiej Legnicy z dnia 30 stycznia 2012 r. Nr XVI/157/12 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego dzielnicy Tarninów rejonu ulicy Reja w Legnicy, podjętej na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazać należy, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina. Może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, zwanej dalej "u.p.z.p.", podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Wskazanie w powyższym przepisie podstawy nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec w/w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc nie będące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , w: T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze, 2004). Niesporne jest w sprawie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego /art. 14 ust. 8 u.p.z.p./ uchwalanym przez organ stanowiący gminy, tj. radę gminy. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Podzielić zatem należy stwierdzenie organu nadzoru, że w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. W świetle powyższego, stwierdzić należy, że analiza zakwestionowanego przez organ nadzoru cyt. wyżej fragmentu § 9 ust. 6 uchwały , pozwala na stwierdzenie, że z takim właśnie naruszeniem prawa mamy do czynienia. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu nadzoru, że § 9 ust. 6 zaskarżonej uchwały we fragmencie: "oraz w niezbędnym zakresie przeprowadzić badania architektoniczne / konserwatorskie" - w sposób rażąco narusza przepis art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., a także ma miejsce istotne naruszenie 36 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). Oceniając legalność zapisu w/w § 9 ust. 6 zaskarżonej uchwały, Sąd miał na uwadze, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. A zatem trafna jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259). Wprowadzając analizowane regulacje § 9 ust. 6 zaskarżonej uchwały Rada zobligowana więc była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów u.p.z.p.. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Stosownie jednak do § 4 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 16 ust. 2 u.p.z.p., ustalenia dotyczące zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej powinny zawierać określenie obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. W zaskarżonej uchwale Rada w rozdziale 3 zatytułowanym: "Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej i krajobrazu kulturowego" zawarty został § 9 ust.6 o następującym brzmieniu: "W pracach konserwatorskich i restauratorskich oraz przy wszelkich robotach budowlanych wykorzystać studium historyczno-urbanistyczne (Legnica – Tarninów) i inne dostępne materiały historyczne oraz w niezbędnym zakresie przeprowadzić badania architektoniczne / konserwatorskie". Trafnie w tej sytuacji organ nadzoru odwołuje się również do przepisu art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl zaś art.19 ust.3 tejże ustawy - w planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Wprawdzie zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, niemniej jednak przepis ten nie oznacza dowolności powyższej regulacji i musi być wykładany przez pryzmat obowiązującego prawa. W świetle art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy musi mieć oparcie w obowiązującym prawie, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie niedopuszczalne jest dokonywanie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zdaniem Sądu, kwestionowany przez Wojewodę fragment § 9 ust. 6 zaskarżonej uchwały wykracza poza przyznaną radzie gminy kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, w tym określenie nakazów i zakazów obowiązujących w strefie ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w planie. W świetle przywołanych regulacji ustawowych oraz przepisu wykonawczego, jeżeli zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające objęciem planem tejże kwestii, rada gminy zobligowana jest do określenia obiektów i terenów chronionych ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym określenia nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Jednakże normując tę materię, winna mieć na względzie także to, że – zgodnie z zasadą praworządności i legalności - nie może wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W niniejszej sprawie ustalając wymogi w zakresie ochrony krajobrazu kulturowego, dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej Rada nakazała, aby w pracach konserwatorskich i restauratorskich oraz przy wszelkich robotach budowlanych przeprowadzić w niezbędnym zakresie badania architektoniczne /konserwatorskie. Tymczasem o prowadzeniu badań konserwatorskich i architektonicznych przy zabytku wpisanym do rejestru - w myśl art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie nabytków i opiece nad zabytkami - orzeka drodze decyzji właściwy wojewódzki konserwator zabytków, gdy nadto przepis § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 987) określa elementy takiej decyzji. I tak, pozwolenie na prowadzenie prac konserwatorskich, prac restauratorskich, badań konserwatorskich albo badań architektonicznych zawiera: 1) imię, nazwisko i adres lub nazwę, siedzibę i adres wnioskodawcy; 2) wskazanie zabytku, z uwzględnieniem miejsca jego położenia albo przechowywania; 3) imię, nazwisko i adres osoby prowadzącej prace konserwatorskie, prace restauratorskie, badania konserwatorskie albo badania architektoniczne; 4) zakres i sposób prowadzenia wskazanych w pozwoleniu prac albo robót; 5) informację, że postępowanie w sprawie wydanego pozwolenia może zostać wznowione, a następnie pozwolenie może zostać cofnięte lub zmienione na podstawie art. 47 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; 6) wskazanie terminu ważności pozwolenia. W świetle powyższego stwierdzić należy, że skoro przedmiotowa materia została w sposób kompletny uregulowana przepisami w/w ustawy oraz rozporządzenia, to brak jest możliwości rozszerzenia nałożenia obowiązku w tym względzie w akcie prawa miejscowego. Oczywiście za jedną z form ochrony zabytku uznaje się ustalenie ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jednakże ochrona taka musi być spójna z regulacją ustawową, a po drugie winna mieć uzasadnienie w przepisach upoważniających do jej podjęcia. Wprowadzenie zatem w niniejszej sprawie wymogu przeprowadzenia w niezbędnym zakresie badań architektonicznych/ konserwatorskich w pracach konserwatorskich i restauratorskich i przy wszelkich robotach budowlanych, stanowi przekroczenie kompetencji przez organ uchwałodawczy i skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonego zapisu. Skoro bowiem Rada nie była w świetle obowiązujących przepisów prawa upoważniona do podjęcia takiej regulacji, uchybieniem byłoby pozostawienie w obrocie prawnym postanowień podjętych bez podstawy prawnej. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie przepisów art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt. I sentencji. Klauzula zawarta w pkt. II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przepisu art. 152 w/w ustawy.