II SA/Wr 369/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Julia Szczygielska, , Protokolant Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi ze skargi Z. K. na Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. w przedmiocie wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2005r. sygn. akt II SA/Wr 432/05 oddala skargę. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2005r. (sygn. akt II SA/Wr 432/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...]udzielającą pozwolenia na użytkowanie sklepu spożywczo-mięsnego zlokalizowanego przy ul. M. [...] we W. oraz uchylił opisaną decyzję organu pierwszej instancji. W dniu [...]r. Z.K. wniósł bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na niewykonanie tego wyroku, żądając jednocześnie – na podstawie art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – wymierzenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla miasta W. grzywny "w celu wymuszenia wykonania wyroku Sądu z 22 listopada 2005r." W uzasadnieniu skargi Z. K. wyjaśnił, że mimo upływu trzech lat wyrok wskazywany w skardze nie został wykonany, a ponadto oświadczył, że oczekuje odpowiedzi na pytanie dlaczego wyrok przekazano Wojewodzie, a nie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego i czy jest to tylko wyraz ignorancji organów. Skarga zostało doręczona organowi w dniu 28 lipca 2009r. W odpowiedzi na skargę przedstawionej w piśmie wniesionym do Sądu w dniu 27 sierpnia 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wniósł o odrzucenie skargi z powodu naruszenia art. 54 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku – o oddalenie skargi. Uzasadniając alternatywne wnioski organ wskazał, że w jego ocenie skarga podlega odrzuceniu ze względu na wniesienie jej bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z pominięciem tut. organu. Zgodnie bowiem z art. 54 § 1 ww. ustawy "Skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi." Powyższe oznacza, iż obowiązuje pośredni tryb wnoszenia skargi do odpowiedniego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z którym ustawodawca łączy określone skutki prawne - dniem wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego jest dzień doręczenia skargi organowi. Wobec powyższego zdaniem organu skarga wniesiona bezpośrednio do sądu administracyjnego (z pominięciem organu), nie czyni zadość wymaganiom przewidzianym dla trybu jej wnoszenia i dotknięta jest wadliwością uniemożliwiającą sądowi jej merytoryczne rozpoznanie - niedopuszczalnością w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 cyt. ustawy. Powyższy pogląd jest ugruntowany również w orzecznictwie administracyjnym (por. postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 2 sierpnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Wr 13/07, niepublik., postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn.akt II GSK 213/07 niepublik., postanowienie WSA w Warszawie z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt IV S.A./Wa 680/09, orzeczenie nieprawomocne). Z uwagi zatem na wyżej powiedziane, organ wniósł o odrzucenie przedmiotowej skargi. Ponadto wyjaśnił, iż po analizie treści przedmiotowej skargi i zawartych w niej zarzutów stwierdził, że została wniesiona przez osobę nieuprawnioną. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny oraz prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich i organizacja społeczna, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W założeniu ustawodawcy przepis ten konstruuje pojecie legitymacji skargowej o charakterze uniwersalnym, w odniesieniu do aktów i czynności, w stosunku do których skarga jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 i 3 ustawy i nie odwołuje się do pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym, zdefiniowanego w art. 28 k.p.a. (np. wyrok NSA W-wa z dn. 17.05.2006 IOSK 888/05 LEX nr 236577). O interesie prawnym w rozumieniu komentowanego przepisu mówimy wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. O tym więc, czy konkretny podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, decyduje przepis prawa. Najczęściej będą to przepisy prawa materialnego, jednakże mogą to być również przepisy procesowe lub ustrojowe. Od wykazania więc związku między chronionym przez przepisy prawa interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej uzależnione jest uprawnienie do złożenia skargi. Organ wskazał przy tym, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 listopada 2004 r., OSK. 919/04 (niepubl.) również uznał, że istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną i wyjaśnił, że może to być norma należąca do każdej dziedziny prawa (nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź "(...) żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków (...)". Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił następnie, że w orzecznictwie przyjmuje się, że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że działa bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Zdaniem organu istotę legitymacji skargowej stanowi uprawnienie do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. W tej płaszczyźnie o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd administracyjny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z obiektywnym porządkiem prawnym. Przenosząc wyżej zaprezentowane, uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m. W. uznał, iż przedmiotową skargę złożył podmiot nieuprawniony. Podkreślił przy tym, iż obecnie Z. K. nie może być stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stroną w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor (po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw Dz. U. Nr 80, poz. 718, co nastąpiło z dniem 11 lipca 2003r.). Wyjaśnił również, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 200 3 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 718) "Do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust. 2." Jednakże artykuł 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) wprowadził generalną zasadę, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy - Prawo budowlane (tj. przed dniem 31 maja 2004 r.), a niezakończonych, stosuje się przepisy ustawy o zmianie ustawy - Prawo budowlane, czyli w brzmieniu obowiązującym po dniu 31 maja 2004 r. W ocenie organu wobec powyższego ugruntowanego już w doktrynie poglądu na temat strony w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie, należy stwierdzić, iż Z. K. nie posiada legitymacji do występowania w charakterze strony i zaznaczyć, że pomimo faktu, iż opisywana sprawa dotyczy udzielenia pozwolenia na użytkowanie sklepu spożywczo-mięsnego zlokalizowanego przy ul. M. [...] we W., który powstał w wyniku przeprowadzonych samowolnych robót budowlanych połączonych ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń po byłej kotłowni lokalnej, nie został pozbawiony ochrony interesu prawnego w ramach ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich w procesie inwestycyjno- budowlanym. Wskazać bowiem należy, iż przedmiotowa inwestycja nie została wykonana w oparciu o pozwolenie na budowę, jednakże została zalegalizowana - doprowadzona do stanu zgodnego z prawem w postępowaniu przeprowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w którym Z. K. czynnie uczestniczył jako strona tego postępowania. Zdaniem organu skarżący nie ma zatem w złożeniu skargi interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonymi czynnościami organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego, bowiem nie ma roszczenia o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Organ stwierdził, że z uwagi na fakt, iż skarżący nie posiada w opisywanej sprawie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 cyt. ustawy to nie posiada legitymacji do wniesienia przedmiotowej skargi. Ponadto wyjaśnił, iż powyższym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody nr [...] z dnia [...]r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r. udzielającą pozwolenia na użytkowanie sklepu spożywczo-mięsnego zlokalizowanego przy ul. M. [...] we W. wraz z decyzją organu I instancji. Organ (po przeprowadzeniu postępowania legalizacyjnego) zakończył przedmiotowe postępowanie decyzją nr [...] z dnia [...]r. umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń byłej kotłowni przy ul. M. [...] we W. jako sklep spożywczo - mięsny, ponieważ dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe. Powyższe rozstrzygniecie stało się ostateczne w administracyjnym toku instancji. Strona przedmiotowego postępowania - Spółdzielnia Budowlano -Mieszkaniowa M. odebrała je w dniu [...] r. Natomiast Z. K., z uwagi na brak przymiotu strony w niniejszym postępowaniu został powiadomiony o wydaniu opisywanej decyzji pismem z dnia [...] r., które odebrał w dniu [...]r. W związku z powyższym Powiatowy organ nadzoru budowlanego wniósł o oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z uwagi na wykonanie wyroku. W związku z tym, iż w niniejszej sprawie nastąpiło już wykonanie wyroku poprzez wydanie decyzji kończącej postępowanie w sprawie zdaniem organu nie istnieją przesłanki ukarania organu grzywną przez Sąd. Ponadto organ zauważył że w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek określony w art. 154 §3 ustawy – "Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi." Podkreślenia wymaga bowiem fakt, iż przedmiotowa decyzja została wydana w dniu [...] r. (nadana w placówce pocztowej w dniu [...]r.), a skarga wpłynęła do organu w dniu [...] r. (dowód: prezentata na piśmie przekazującym przedmiotową skargę). W piśmie z dnia [...]r. Z. K. zakwestionował stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. przedstawione w odpowiedzi na skargę. Na rozprawie w dniu 26 listopada 2009r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. – M. A. oświadczył, że podtrzymuje twierdzenia i wnioski zawarte w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Przepis art. 154 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu albo czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. W rozpoznawanej sprawie tryb określony w przywołanym powyżej przepisie, warunkujący wniesienie skargi, został przez skarżącego zachowany poprzez skierowanie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. pisma z dnia [...]r. (doręczonego organowi w dniu [...]r.) stanowiącego wezwanie do wykonania wyroku Sądu z dnia [...]r. (sygn. akt II SA/Wr 432/05). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślono, że przez niewykonanie wyroku należy rozumieć pozostawanie w bezczynności w podjęciu lub kontynuacji postępowania administracyjnego mającego na celu zakończenie sprawy decyzją administracyjną lub w innej formie przewidzianej prawem (np. wyrok WSA z dnia 30 maja 2001r., sygn. akt II SA 2015/00, niepubl.). Wskazany wcześniej przepis art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma charakter nie tyko dyscyplinujący, ale i restrykcyjny. Ustawodawca wskazał bowiem wyraźnie, że wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy, ale już po wniesieniu skargi nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (art. 154 § 3 powołanej powyżej ustawy). Zasadniczą zatem przesłanką zastosowania art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wymierzenie organowi grzywny obliczonej zgodnie z § 6 tego przepisu jest ustalenie, że do dnia wniesienia skargi organ nie wykonał wyroku. W niniejszej sprawie niewykonanie wyroku oznaczało niewydanie przez właściwy instancyjnie organ nadzoru budowlanego decyzji w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie sklepu spożywczo-mięsnego, zlokalizowanego w pomieszczeniu byłej kotłowni przy ul. M. [...] we W. po kasacyjnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2005r. (sygn. akt II SA/Wr 432/05) odnoszącym się do decyzji uprzednio wydanych w tej sprawie w postępowaniu jurysdykcyjnym. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...]r. decyzja w opisanym powyżej przedmiocie została wydana przez organ właściwy tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Wyjaśnić jednocześnie należy, że oceniając zasadność skargi wniesionej w trybie art. 154 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd bierze po uwagę sam fakt wydania przez organ decyzji, nie jest natomiast uprawniony do dokonywania w takim postępowaniu kontroli jej legalności. Kontrola taka może być podjęta dopiero po wyczerpaniu toku instancji i ewentualnym zaskarżeniu takiej decyzji do Sądu. Istotne przy tym jest, że już z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z jej wydaniem w sensie procesowym, w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień jej wydania jest miarodajnym dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji, niezależnie od tego, że z chwilą jej doręczenia stronie, wywiera skutki prawne. (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2008r., sygn. akt I OSK 294/07, Lex nr 505396). Sąd uznał też na konieczne wyjaśnić, że za dzień wniesienia skargi uznaje datę [...]r. tj. datę, w której skarga Z. K. doręczona została organowi, którego braku działania dotyczyła wobec niezachowania przez skarżącego trybu określonego w przepisie art. 54 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie Sądu nie jest to jednak – jak twierdzi organ w odpowiedzi na skargę – przesłanka do odrzucenia skargi. Sąd nie podziela też poglądu organu co do braku legitymacji procesowej Z. K., bowiem zdaniem Sądu – jego uprawnienie do wniesienia skargi wynika wprost z legitymacji skargowej w sprawie zakończonej wyrokiem Sądu z dnia [...]r. sygn. II SA/Wr[...], którego niewykonanie zarzucono w skardze, będącej przedmiotem obecnie rozpoznawanej sprawy. Mając na względzie przedstawione wcześniej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podejmując w dniu [...]r. rozstrzygnięcie w sprawie pozwolenia na użytkowanie opisanego wcześniej obiektu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W.– dopuszczając się wprawdzie zwłoki w załatwieniu sprawy – wykonał wyrok tutejszego Sądu z dnia 22 listopada 2005r. (sygn. akt II SA/Wr 432/05), którym m.in. uchylono decyzję tego organu wydaną wcześniej w tej sprawie. Zatem skarga na niewykonanie tego wyroku jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. H.B.21.12.2009r.