II SA/Wr 371/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Kremis po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2008 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku H. i Z. S. o wstrzymanie wykonania postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nr [...]w sprawie ze skargi H. i Z. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. Ż. Nr [...] w P postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia oraz poprzedza-jącego go postanowienia organu I instancji Skarżący H i Z.S. wnieśli o wstrzymanie przez Sąd wykonania zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] oraz postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nr [...] odmawiającego zawieszenia postępowania w sprawie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. Ż. nr [...] w P. W uzasadnieniu przedmiotowego wniosku skarżący wskazali, iż wykonanie nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nr [...] nakazu przedłożenia projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych skutkowałoby likwidacją wprawionych okien w ścianie wschodniej budynku, zamurowaniem otworów okiennych oraz sporządzeniem projektu zamiennego, co w ocenie skarżących w dalszym ciągu nie będzie zgodnym z prawem posadowieniem istniejącego od siedemdziesięciu lat budynku, a co będzie wymagało wydatków w wysokości około 65 000 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie jest zasadny. W art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyrażono zasadę, w myśl której wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże zgodnie z § 3 tego artykułu, po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego postanowić o wstrzymaniu w całości lub w części aktu administracyjnego, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W odniesieniu do regulującego wcześniej przedmiotową materię art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.), podobnie formułującego przesłanki wstrzymania przez sąd wykonania aktu administracyjnego, utrwalił się w orzecznictwie pogląd, że chodzi tu o sytuacje, w których wykonanie decyzji spowodowałoby znaczną szkodę, a ewentualne wzruszenie przez sąd tej decyzji nie byłoby w stanie odwrócić wywołanych przez nią skutków. W ramach tego postępowania Sąd nie był władny do przeprowadzenia merytorycznej oceny zaskarżonego aktu, tj. czy jest on zgodny z prawem (zaskarżony akt do momentu jej uchylenia korzysta z domniemania zgodności z prawem). Instytucja przewidziana w art. 40 ust. 1 powołanej ustawy miała charakter szczególny jako zasadę przyjmowała bowiem, iż ostateczn akt administracyjny podlega wykonaniu. Ta sama argumentacja pozostaje aktualna na tle obecnego uregulowania zawartego w art. 61 § 1 i 3 p.p.s.a. W kontekście żądania sformułowanego we wniosku skarżących a odnoszącego się do rozstrzygnięcia przez Sąd o wstrzymaniu wykonania zarówno zaskarżonego postanowienia jak również postanowienia organu pierwszej instancji, należy na wstępie rozważyć zakres możliwości orzeczniczych Sądu wyznaczonych w tej materii dyspozycją art. 63 § 3 in fine p.p.s.a W świetle powyższego przepisu, Sąd może na wniosek skarżącego - wstrzymać wykonanie nie tylko zaskarżonego aktu lub czynności ale również wszystkich aktów lub czynności we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej sprawy. Użyty bowiem w treści art. 61 § 3 p.p.s.a zwrot "w granicach danej sprawy" należy interpretować na tle art. 3 § 2 p.p.s.a , który wskazuje na przedmiot sądowej kontroli, a także na art. 134 p.p.s.a i 135 p.p.s.a, które regulują zakres sądowej kontroli. Ten ostatni przepis stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Można więc powiedzieć, że pojęcia "granice tej samej sprawy" i "granice sprawy, której dotyczy skarga" zakreślają jednakowe ramy prawne. Oznacza to, iż treścią art. 61 § 3 p.p.s.a objęte są także akty wydane w pierwszej instancji, oraz akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli ( tak między innymi B. Dauter, B. Gruszczyński A. Kabat , M Niezgódka – Medek , Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie II Kantor Wydawniczy Zakamycze 2006 r. ) Zgodnie z powyższym, przedmiotem orzeczenia Sądu w niniejszej sprawie wskutek wniosku skarżącego były postanowienia organów obu instancji. Należy podkreślić, iż orzeczenie Sądu dotyczące wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu administracyjnego lub czynności w ramach opisanej instytucji ochrony tymczasowej ma fakultatywny charakter, a więc sąd może, lecz nie musi wstrzymać wykonania zaskarżonego aktu lub czynności nawet w wypadku, gdy występują w sprawie przesłanki przewidziane w powołanym wyżej przepisie, a mianowicie niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków Wskazać także należy, iż wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności tylko częściowo oparto na zasadzie skargowości. Zasada ta obowiązuje jedynie w zakresie wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. W odróżnieniu od wcześniej obowiązującego art. 40 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wstrzymanie zaskarżonego aktu może nastąpić wyłącznie w wyniku złożenia przez skarżącego stosownego wniosku. Obowiązek kierowania się zasadą skargowości kończy się jednak na etapie wszczęcia postępowania w sprawie wstrzymania wykonania. Już na etapie rozpoznawania wniosku Sąd winien brać pod rozwagę z urzędu również i te okoliczności, które nie zostały powołane przez skarżących. Podstawowym zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie była kwestia wykonalności zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, iż przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej, o której mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., mogą być jedynie takie akty i czynności, które nadają się do wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy natomiast rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (por. J.P. Tarno: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 122; postanowienie NSA z 31.1.2006 r., II FZ 882/05, niepubl.). Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (por. praca zbiorowa pod red. T. Wosia: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 296; postanowienie NSA z 14.9.2005 r., II FZ 580/05, niepubl.). Oceniając zasadność wniosku skarżących o wstrzymanie wykonania wymienionych przez nich aktów, uznać przede wszystkim należy, że zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nr [...] nie są orzeczeniami posiadającym opisany atrybut wykonalności. Wynika to już z samej tylko istoty tego typu postanowień, które są orzeczeniami o charakterze procesowym, które nie nadają stronie uprawnień bądź nie ustalają obowiązków o charakterze prawno-materialnym, związanych np. z realizacją inwestycji budowlanej. W drodze postanowienia określane są bowiem co do zasady jedynie uprawnienia i obowiązki strony w toku postępowania. Same postanowienia o których wstrzymanie wnioskują skarżący, wydane w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego, mają charakter procesowy i mogą mieć jedynie wpływ na bieg innego postępowania – w przypadku wnioskodawców - postępowania, w którym wydano decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...] nr [...] nakazująca przedłożenie projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych. Trzeba przy tym podkreślić, że instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu w trybie art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie może służyć tamowaniu biegu postępowań w innych sprawach i opóźnianiu wydania rozstrzygnięć merytorycznych w takich sprawach, nie taki jest bowiem cel tego przepisu. (vide: Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2005 r. Sygn. akt II OZ 510/05 Opubl: Legalis). Mając to na uwadze wniosek H. i Z. S. nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazane przez skarżących postanowienia, pozbawione atrybutu wykonalności nie podlegają bowiem wstrzymaniu w trybie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30.8.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W takiej sytuacji brak jest podstaw do przyjęcia, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające uwzględnienie wniosku skarżących. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 61 § 3 powołanej wyżej ustawy orzekł jak w sentencji postanowienia.